I NCREMENTALISMO

O modelo incremental foi descrito por Charles Lindblom (1991)41 como o retrato da produção de políticas públicas nos Estados Unidos da América42. Segundo o autor, os actores políticos, por possuírem uma racionalidade limitada e terem de lidar com situações complexas, decidem através de uma série restrita de comparações entre alternativas marginalmente diferentes entre si, da situação existente e de decisões anteriormente tomadas, mediante um processo de ajustamentos mútuos entre as partes envolvidas (Lindblom, 1979; Lindblom, 1991; Bogason, 2006: 100)43. Consequentemente, a mudança resultante das suas decisões é incremental e de dimensão pouco significativa44_.

Este tipo de mudança é encarado como uma qualidade: através do “muddling

through”, da atitude cautelosa aqui comportada, evitam-se erros potencialmente

graves (Lindblom, 1991: 232)45. O processo de ajustamentos mútuos facilita ainda a aceitação política e o estabelecimento de acordos ao (Lindblom, 1979: 520; Rocha, 1991: 145):

• implicar leves modificações aos programas existentes;

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O artigo que despoletou o modelo incremental foi publicado em 1959, na Public Administration

Review, com o título “The Science of ‘Muddling Through’”, reproduzido na obra organizada por

Shafritz e Hyde (1991), tal como consta na bibliografia.

42 _{É um modelo que foi sendo sido revisto ao longo dos anos pelo autor, o que leva a que alguns o} considerem algo confuso (Hill, 2005: 147).

43 _{A regra para se avaliar uma política como boa passa a ser a sua capacidade para gerar consensos. Nas} palavras de Lindblom (1991: 229): “Agreement on policy (…) becomes the only practicable test of the

policy’s correctness.”

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Lindblom não concebe o incrementalismo como sinónimo de conservadorismo, porque, na sua opinião (1979: 520), “a fast-moving sequence of small changes can more speedily accomplish a drastic

alteration of the status quo than can an only infrequent major change. (…) One might reply of course that drastic steps in policy need be no more infrequent than incremental steps. We can be reasonably sure, however, that in almost all circumstances that suggestion is false. Incremental steps can be made quickly because they are only incremental. They do not rock the boat, do not stir up the great antagonisms and paralyzing schisms as do proposals for more drastic change.”

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Como refere Lindblom (1991: 232): “(…) Policy is not made once and for all; it is made and re-

made endlessly: Policy-making is a process of successive approximation to some desired objectives in which what is desired itself continues to change under reconsideration. Making policy is at best a very rough process. Neither social scientists, nor politicians, nor public administrators yet know enough about the social world to avoid repeated error in predicting the consequences of policy moves. A wise policy-maker consequently expects that his policies will achieve only part of what he hopes and at the same time will produce unanticipated consequences he would have preferred to avoid. If he proceeds through a succession of incremental changes, he avoids serious lasting mistakes (…).”

• trazer algum senso de segurança advindo do conhecimento das consequências da mudança;

• evitar alterar de forma radical e não desejável as políticas prosseguidas.

Segundo Jreisat (2002: 87), a concepção da decisão decorrente do incrementalismo é, sobretudo, pragmática. A preocupação central é chegar a um acordo entre as partes, pelo que a negociação e o compromisso se assumem como instrumentos essenciais, dado o seu potencial para minimizar o conflito.

Trata-se de um modelo que alguns consideram ser especialmente apto à descrição de processos de decisão rotineiros, em que existe relativa estabilidade dos intervenientes, das suas expectativas, dos meios de que dispõem e do público a que se dirigem (Pasquino, 2002: 270).

Na tabela seguinte expõem-se as principais diferenças entre o modelo racional e o modelo incremental, de acordo com Lindblom.

Tabela 3.1 - Principais Diferenças entre o Modelo Racional e o Modelo Incremental

Modelo Racional Modelo Incremental

1. Clarificação dos valores e dos objectivos distinta da análise empírica das alternativas, constituindo normalmente um pré- requisito.

1. A selecção das alternativas, dos valores e dos objectivos ocorre de modo indistinto e interligado.

2. A formulação política é o produto de uma análise meios/fins: primeiro isolam-se os fins, depois procuram-se os meios.

2. Não se distinguem os meios dos fins, pelo que a análise meios/fins se torna inapropriada ou limitada. 3. Avalia-se uma política como “boa”,

mediante a demonstração de que nela estão contidos os meios mais adequados à prossecução de um dado fim.

3. Avalia-se uma política como “boa”, se esta gerar consensos.

Modelo Racional Modelo Incremental 4. A análise é rigorosa. Todos os

aspectos relevantes são tidos em conta.

4. A análise é extremamente limitada: a) resultados importantes são descurados; b) negligenciam-se potenciais alternativas relevantes; c) determinados valores são desatendidos.

5. A teoria serve de base ao modelo. 5. As comparações sucessivas reduzem ou eliminam a intervenção da teoria. Fonte: Adaptado de Lindblom (1991: 226).

O processo de decisão incremental revela outra qualidade, para além das apontadas: a sua eficiência. Quando surge um problema com o qual o decisor já lidou previamente, aplicar a mesma solução, ou outra apenas ligeiramente alterada, requer a aplicação de menos recursos. Citando Jones e Baumgartner (2005: 44), “one cannot make a

decision without directing attention to it. But one can certainly allow the status quo to continue without much thought, and we do this all the time.”

As vantagens resultantes do processo de decisão incremental favorecem a réplica do

status quo e o path dependency, reforçando factores como a fricção cognitiva e

organizacional (Jones e Baumgartner: 45-49).

Resumindo, neste modelo, o processo de decisão em políticas públicas é um processo político caracterizado pela negociação e pelo compromisso, em que o desejável reduz- se ao exequível, tornando as políticas públicas a expressão da arte do possível (Howlett e Ramesh, 2003: 170).