Desenvolvimento das Administrações Portuárias

A relação dos portos com os povos que vincularam seu desenvolvimento com as atividades relacionadas ao comércio e ao transporte marítimo ocorreu de forma natural e necessária, dentro do conceito expansionista do período antigo. Inicialmente, os portos interessavam apenas ao setor privado, não havia intervenção ou existência de uma autoridade portuária pública responsabilizando-se pela exploração ou organização das atividades ali desenvolvidas. O conceito de autoridade portuária aparece na Idade Moderna, com o surgimento das cidades-portuárias e do entendimento que o Estado poderia intervir nas atividades de troca que ocorriam naquela faixa de terra-mar, cobrando direitos aduaneiros sob a responsabilidade das alfândegas portuárias, que foram munidas de estruturas políticas e administrativas para exercerem as atribuições de controle aduaneiro. Este modelo de exploração é ainda usual e denomina-se landlord (SEMINÁRIO INTERNACIONAL..., 1999).

Ao tornar os portos de interesse público, as incumbências a administrá- los passaram a compor atividades públicas, e envolveram questões relacionadas com os poderes de decisão e de comando, de auxílio imediato ao exercício do Governo e a empreendimento voltado à consecução de objetivos públicos (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUINO, 2004).

O aumento das transações comerciais intensifica as atividades relacionadas às operações de movimentação de carga e proporciona o surgimento de armazéns próximos aos portos, consolidando os controles alfandegários, e as estruturas administrativas passaram a exercer diferentes

formas de atividades correlatas e de controle de tráfego na área portuária (OLIVEIRA, 2005a). De acordo com Matias-Pereira (2010, p.10):

Administração pública pode ser percebida como a estrutura do poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de “interesse público” ou comuns em uma coletividade ou em uma organização estatal.

Para estabelecer a manutenção e o controle dos direitos aduaneiros, a administração pública, assume por meio das autoridades portuárias, a incumbência de fornecer aos usuários as instalações para costagem, recepção de cargas, armazenagem, manipulação e o despacho. Ou seja, passaram a se responsabilizar pelas facilidades dos serviços requeridos pelos agentes e armadores, sem exigir contrapartida, originando os serviços de portos operadores ou operatin ports (SEMINÁRIO INTERNACIONAL..., 1999). Neste sentido, as atribuições feitas no âmbito portuário, são destinadas a assegurar a distribuição e a coordenação do trabalho de escopo coletivo (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUINO, 2004).

De acordo com Bravo (2000, p. xxvii):

A obrigação de prestar um serviço público não tendo necessidade de contar com critérios comerciais constitui-se uma particularidade dos transportes. Neste caso, o transporte pode ser descrito como uma atividade de interesse público, desenvolvido ou diretamente pelo Estado ou pelo setor privado sob o controle ou supervisão de instituições públicas.

Em alguns portos, a falta de estabelecimento de critérios ou contrapartidas gerou baixa produtividade, desperdício de recursos, sucateamento dos equipamentos; falta de investimentos em novos equipamentos, ou o estabelecimento de subsídios e medidas de proteção, encarecendo o sistema. Com a concorrência mundial levada ao nível de insumos, a partir de 1990, os modelos de participação dos Estados foram definitivamente repensados para fazer frente à competitividade global (COMISSÃO ECONÔMICA..., 1997).

O crescimento das interações comerciais afetou a dinâmica das operações portuárias, assim como as de mercado, tornando a participação direta da administração pública suscetível ao clima econômico internacional,

entrando em choque com as correntes comerciais. A partir dos anos 1980, a predominância da presença do estado, com estrutura centralizada, passa a ser questionada, colocando em dúvida a capacidade das entidades estatais administrarem os portos e operarem as atividades portuárias (CONFEDERAÇÃO..., 2007).

Afinal, a definição do papel do Estado tem como referência as escolhas da sociedade, que direciona a maneira como a gestão pública deve atuar (MATIAS-PEREIRA, 2010).

A revisão do papel do Estado e das empresas privadas, que até então se encontravam limitadas, ocorre tanto nos países desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento, dada a pressão por eficiência e eficácia portuária como suporte às operações de comércio internacional, bem como pela incapacidade em fazer frente às necessidades dos usuários na área portuária (CONFEDERAÇÃO..., 2007; FRAGALLI, 2004, p. 91; WORLD BANK, 2007, p. 46 tradução nossa).

Os países optaram por estilos diferenciados de reformas em seus sistemas portuários. Elas podem ser divididas em duas versões principais: as menos radicais, que concentraram suas ações na melhoria do desempenho portuário, e as mais radicais, concentradas na privatização do porto com a transferência das atividades e das ações portuárias à iniciativa privada (CONFEDERAÇÃO..., 2007).

Os processos de remodelação dos espaços portuários abrem condições para novas fontes de financiamentos e para a participação das empresas privadas, a fim de que a indústria portuária tenha condições de gerar a produtividade requerida, e evitar gargalos neste novo ambiente competitivo (WORLD BANK, 2007..., p. 46 tradução nossa).

Neste sentido, há o estabelecimento de políticas públicas destinadas a nortear a participação do Estado; a forma de regulação das atividades desenvolvidas nos espaços portuários, e ainda, abre espaço para as definições relacionadas aos planejamentos estratégicos dos portos e as infraestruturas necessárias para atender as demandas dos usuários (GALVÃO, 2009).

As reformas também contemplam maior autonomia e responsabilidade ao administrador público portuário, que passa a ter orientação para comercialização da atividade portuária, para atender ao mercado, podendo

inserir práticas privadas em sua gestão, assumindo aspectos de empresa privada (CONFEDERAÇÃO..., 2007).

A reformulação sobre a participação do Estado nas operações portuárias reflete as observações feitas sobre os tipos de administração e problemas trazidos pela diversidade das atividades que pode assumir em termos estratégicos, considerando o que seria atividade ou função necessária, semelhante à política e à do Governo, em qualquer ordenamento geral ou especial (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUINO, 2004).

Cabe a cada Estado escolher a forma de explorar as áreas portuárias, dependendo das opções políticas e econômicas estabelecidas. A participação da autoridade portuária segue os direcionamentos e rumos do desenvolvimento econômico e político dos países, para proporcionar sinergias entre os agentes econômicos. A autoridade portuária tem como desafio funcionar como uma instituição capaz de fomentar e estimular sinergias entre os agentes da economia marítima, portuária e urbana (MONIÉ; VIDAL, 2006).

Esses desafios influenciam a contínua reestruturação do marco regulatório portuário, para que atuem sinergicamente com a estrutura de custos e com a necessidade competitiva. E esta, depende da desregulamentação incentivando a participação da iniciativa privada (WORLD BANK..., 2007 tradução nossa).

Para promover a participação do setor privado nas atividades portuárias, os Governos passam a estabelecer marcos institucionais orientados para o mercado, garantindo que os grupos participantes não distorçam o ambiente comercial. Estes abrangeram a desregulamentação dos processos e dos entraves burocráticos; pela descentralização e autonomia financeira; estabelecimento de lei anti-monopólio e a aprovação de modelos de livre participação da iniciativa privada nas atividades portuárias (COMISSÃO ECONÔMICA..., 1997).

Os modelos de participação dependem das condições e dos tamanhos disponíveis para os espaços portuários. A descentralização pode ocorrer por meio da amplitude da gestão, o Estado atua como parceiro, não como centralizador de decisão, estabelecendo a concorrência interportos. As condições de espaço no porto permitem também escolher se haverá mais de um terminal no mesmo local, o que estabelece a concorrência intraporto. Existe

ainda a possibilidade da concorrência intraterminais, esta condição só ocorre quando o porto opera com o modelo de porto de serviço com estivadores independentes (WORLD BANK, 2007 tradução nossa).