A integração do comércio internacional, relacionada ao crescimento ou recrudescimento dos mercados, tornou-se tema mundial, principalmente, a partir da década de 90, e elevou o nível de exigência quanto à qualidade de serviços e produtos oferecidos e demandados pelos participantes destes mercados, transformando o nível de concorrência (PEREIRA; TEIXEIRA, 2006).
O aumento dos fluxos comerciais derivados das eliminações de barreiras comerciais entre as Nações facilitou a integração das redes produtivas multilocalizadas e terceirizadas (MALLAS, 2009). As redes produtivas competitivas tornaram-se dependentes de modais de transportes internacionais eficientes e eficazes, principalmente o marítimo, que se tornou responsável pela maioria dos fluxos de mercadorias entre os países (MONIÉ; VIDAL, 2006).
Até a década de 1990, o Brasil apresentava um volume de exportações e importações menor do que os atuais, e os saldos da balança comercial eram negativos em determinados períodos. O Produto Interno Bruto (PIB) fechava abaixo dos 500 bilhões. Este era o período de mercado fechado e de baixa intensidade comercial. A partir da metade da década de 90, os saldos apresentam-se negativos em decorrência do grande número de importações. A melhora se inicia a partir dos anos 2000, em conjunto com a absorção das reformas estruturais feitas no país, que a partir de 2005 apresenta exportações superiores a 100 bilhões de dólares (Tabela 1).
(continua)
Ano
P I B
BRASIL EXP BRASIL (FOB) IMP BRASIL (FOB)
SALDO COMERCIAL (FOB)
US$ bi US$ bi Var. US$ bi Part.% US$ bi
(A) (B) % (D) D/A (B - D) 1950 15,0 1,4 23,6 0,9 6,3 0,4 1955 11,4 1,4 5,0 1,1 9,7 0,3 1960 17,1 1,3 -10,8 1,3 7,6 0,0 1965 22,8 1,6 25,7 0,9 4,1 0,7 1970 42,6 2,7 71,7 2,5 5,9 0,2 1975 129,9 8,7 216,5 12,2 9,4 -3,5 1980 237,8 20,1 132,2 23,0 9,7 -2,8 1985 211,1 25,6 27,4 13,2 6,2 12,5
(conclusão)
Ano
P I B
BRASIL EXP BRASIL (FOB) IMP BRASIL (FOB)
SALDO COMERCIAL (FOB)
US$ bi US$ bi Var. US$ bi Part.% US$ bi
(A) (B) % (D) D/A (B - D) 1990 469,3 31,4 22,5 20,7 4,4 10,8 1995 770,4 46,5 48,0 50,0 6,5 -3,5 1996 840,3 47,7 2,7 53,3 6,3 -5,6 1997 871,3 53,0 11,0 59,7 6,9 -6,8 1998 844,0 51,1 -3,5 57,8 6,8 -6,6 1999 586,8 48,0 -6,1 49,3 8,4 -1,3 2000 645,0 55,1 14,8 55,9 8,7 -0,7 2001 553,8 58,3 5,7 55,6 10,0 2,7 2002 504,4 60,4 3,7 47,2 9,4 13,2 2003 553,6 73,2 21,1 48,3 8,7 24,9 2004 663,8 96,7 32,1 62,8 9,5 33,8 2005 882,4 118,5 22,6 73,6 8,3 44,9 2006 1.088,8 137,8 16,3 91,4 8,4 46,5 2007 1.366,5 160,6 16,6 120,6 8,8 40,0 2008 1.650,9 197,9 23,2 173,0 10,5 25,0 2009 1.625,6 153,0 -22,7 127,7 7,9 25,3 2010 2.143,9 201,9 32,0 181,8 8,5 20,1 2011 2.475,1 256,0 26,8 226,2 9,1 29,8
Tabela 1: Evolução do Comércio Exterior Brasileiro de 1950 a 2011. Fonte: Ministério do Desenvolvimento..., (2012c).
O processo de abertura comercial brasileira, iniciado em meados de 1990, no governo de Fernando Collor de Mello, ocorre no mesmo instante em que se intensifica o processo de globalização nas áreas comerciais e de produção (MONIÉ; VIDAL, 2006) “rompendo o ciclo nacional- desenvolvimentista seguido até então e direcionando as estratégias de participação brasileira no contexto internacional” (GOMIDE, 2011, p. 17).
Ficava claro que o crescimento econômico não poderia mais ser mantido com a forte presença do Estado no sistema produtivo. O dinamismo do comércio exterior pressupõe planejamento sistêmico eficaz e eficiente, e o pesado Estado tornava-se um problema frente à necessidade de alcançar competitividade, fazendo surgir às pressões por políticas de desregulamentação, privatização e liberalização do mercado (FARO; FARO, 2010; GOMIDE, 2011).
“O governo de Fernando Henrique Cardoso consolida e reformula as transformações iniciadas no Governo de Fernando C. de Mello, por meio da integração liberal econômica doméstica ao sistema econômico mundial” (GOMIDE, 2011, p.17). O protecionismo deixa de ser a resposta de
crescimento dos setores produtivos, por isolarem os mesmos do intercâmbio mundial (LANZANA, et al, 2006). “As políticas estabelecidas neste período buscaram construir uma estrutura produtiva integrada” (GOMIDE, 2011, p.17).
Este período caracteriza-se pela flexibilização da gestão dos setores produtivos, busca de novos mercados por meio da inovação, investimentos externos diretos, difusão de produtos em nível global, declínio dos movimentos sindicais, em decorrência da polarização das organizações e pela diluição das negociações derivadas da individualização e diversificação das relações de trabalho (MONIÉ; VIDAL, 2006; PASTORE, 1994a; PASTORE, 2005b).
Como pode ser visto no quadro 07, que demonstra apenas a desmobilização do aparato protecionista realizado para abertura comercial brasileira.
PERÍODO AÇÃO
1988
Revisão da estrutura tarifária
Redução da parcela redundante das tarifas de importação
Eliminação das sobretaxas (IOF – Imposto sobre Operações Financeiras e TMP – Taxas de Melhoramento dos Portos)
Maior concessão de guias de importação (de 1200 para cerca de 4.400 itens)
1990
Aceleração do processo de abertura
Instituição de mercado flutuante de taxas de câmbio Eliminação dos controles não tarifários às importações A CACEX e a CPA transformaram-se em uma coordenadoria FINEX e BEFIEX – foram encerrados
Reduções abrangentes de algumas alíquotas 1991
Início de reformas tributárias
Implantação do cronograma de redução de alíquotas
Consolidação das tarifas aduaneiras brasileiras em nível máximo de 35% 1992
PACE – Política ativa de comércio exterior
PNDE – Programa de Novos Polos de Exportação PROEX – Programa de Financiamento às Exportações 1993 Adoção dos EX-Tarifários
25
Consolidação da TAB – Tarifas Aduaneiras do Brasil
1994
Plano Real
Aprofundamento da abertura comercial
Revisão da PACE com integração da Política Industrial, Tecnologia e Comércio Exterior (PITCE);
SECEX passa a ser responsável pela condução da política de comércio exterior sob a coordenação do MICT26 – Ministério da Indústria, Comércio e Turismo.
Quadro 7 – Pontos de Desmobilização do Aparato Protecionista no Brasil de 1980 a 1995. Fonte: Adaptado Ministério do Desenvolvimento..., (2003a).
25
EX-Tarifários são mecanismos para redução de alíquota de importação de bens de capital sem produção nacional a zero (SENAI/DF, 2000).
26
Em 2000, MICT transforma-se em Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) (VASQUEZ, 2002, p. 28).
Estas políticas estabeleceram diversos programas27 direcionados a proporcionar maior autonomia aos setores produtivos por meio da intensificação da integração com os mercados internacionais, direcionando o Brasil, no caminho para tonar-se um global trade. Para tanto, aprofundam-se os compromissos internacionais de parceria e formação de bloco, como com a assinatura do Tratado de Assunção, conhecido como Acordo do Mercado Comum do Sul (Mercosul), buscando diversificar a pauta de exportação e ampliar as relações comerciais do país. Este acordo é sustentado pelo Acordo de Complementação Econômica número 18 (ACE-18) (VASQUEZ, 2002).
A saída do Estado dos setores produtivos foi estabelecida por um largo programa de privatizações, que buscavam reduzir o custo Brasil (BENECKE; FENDT; NASCIMENTO, 2003). “No ’custo Brasil’, incluem-se os custos tributários, de infraestrutura, burocráticos, legal, e outros. Enfim, segundo o autor, é um conjunto de problemas próprios do país e que deve ser reduzido ou eliminado” (ROTH, 2006, p.08).
A queda das barreiras protecionistas e a redução tarifária advindas dos processos de integração e privatização, postos em prática, expõem os setores produtivos do país a um enfrentamento competitivo. Esse processo ressalta também as deficiências internas relativas às bases da cadeia de produção e distribuição que dificultaram, e ainda dificultam as ações competitivas dos setores produtivos (ULTEMAR DA SILVA et al, 2008).
Nesse período, a resistência ao processo de liberalização foi feita pelas indústrias que haviam se estabelecido no país antes da década de 80 e não encontravam concorrência a seus produtos. Estas indústrias, por sua vez, encontraram apoio nos sindicatos dos trabalhadores a elas vinculados, pois, havia a condição de se alcançar ganhos e dividi-los com os trabalhadores, sem a preocupação com os fatores estratégicos de produção ou competitividade. Apesar das críticas, o processo seguiu em frente, rompendo, definitivamente, com o modelo de desenvolvimento estabelecido até o fim da década de 80 do século XX (BARROS; GIAMBIAGI, et al, 2008).
27
De acordo com Ala-Harja; Helgason (2000 p.08 apud CUNHA, 2006, p.07) programa é um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implementação de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas desejáveis.
De acordo com Ferraz, Crocco e Elias (2003, p.36):
As estratégias de desenvolvimento implantadas entre o governo de Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso seguiram uma agenda positiva, direcionando os aspectos das políticas que o país deveria seguir e uma agenda negativa, que continham questões que deveriam ser evitadas. (...). Em termos práticos, privatizando empresas estatais e configurando agências regulamentadoras setoriais; eliminando as diferenças entre empresas locais e de capital estrangeiro; eliminando o controle de preços pelo Estado e estabelecendo um sistema de regulamentação para evitar o abuso da força de mercado; liberalizando o comércio e o investimento estrangeiro; estabelecendo uma nova legislação para propriedade intelectual que fortalecesse os direitos dos inovadores; liberalizando a legislação trabalhista e fomentando a integração regional sob o Mercosul.
O processo de internacionalização brasileira gerou desafios relacionados ao desenvolvimento eficiente e competitivo, com capacidade para estabelecer uma defesa comercial que proteja o mercado contra as assimetrias de poder dos países de maior desenvolvimento econômico (ULTEMAR DA SILVA, et al, 2008).
A partir dos anos 2000, a concorrência entre os mercados intensifica- se, concentrando as relações globais nos avanços tecnológicos, o que expõem cada vez mais as empresas e organizações brasileiras à concorrência internacional e a exigências de consumo cada vez mais elevadas, impondo a estas a busca por padrões maiores de produtividade eficiente e eficaz (LANZANA, et al, 2006).
Os parques industriais domésticos converteram-se em uma parte especializada de um sistema industrial transnacional (GOMIDE, 2011).
As exigências encontradas no mercado internacional inseriram, definitivamente, o conceito da produtividade28 como meio de reagir à concorrência externa. Mesmo não sendo a única maneira de se obter crescimento, a produtividade abrange questões como: a correta utilização dos recursos materiais, técnicos, humanos e financeiros e estimula a aquisição de máquinas e equipamentos que incorporam tecnologia aos processos produtivos nacionais. Estes fatores conjuntos proporcionam o aumento produtivo local e,
28
De acordo com Silva, Martins, Rocha e Araújo (2011, p. 5-12), a produtividade é definida como a relação entre o produzido e os insumos necessários para a produção. No caso de múltiplos insumos e produtos, o conceito produtividade equivale à produtividade total dos fatores (PTF).
consequentemente, a maior interação de competitividade do mercado nacional (BARROS; GIAMBIAGI, et al, 2008).
Porém, quando comparada com os demais países, a participação brasileira é considerada pequena (gráfico 2).
A participação do Brasil foi de 1,4% em 2011, quase um ponto percentual menor que a apresentada em 1950. No entanto, embora a participação brasileira mantenha-se pequena, a manutenção das políticas de comércio exterior e de liberalização de mercados tem contribuído para que haja a manutenção competitiva desse percentual de aumento positivo da balança comercial brasileira (LANZANA, et al, 2006; ULTEMAR DA SILVA, et al, 2008), como visto anteriormente na tabela 1.
Gráfico 2 : Participação Percentual do Brasil nas Exportações e Importações Mundiais de 1950 a 2011.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento..., (2012c).
A dificuldade encontrada pelo país para aumentar a sua participação no mercado internacional deve-se, em grande parte, aos problemas estruturais incluídos no chamado “Custo Brasil” (LANZANA, et al, 2006).
Embora solucionar os problemas do “Custo Brasil” seja essencial para o melhor desempenho da competitividade brasileira, temas como infraestrutura, logística, sistema tributária, condições de financiamento não tiveram a devida atenção dentro do contexto das políticas estruturantes do governo (ULTEMAR DA SILVA, et al, 2008).
A abertura comercial redefine a agenda pública e cria uma nova ordem direcionada ao mercado, enfatizando os processos de privatizações e
concessões da prestação de serviços públicos, estabelecendo novas funções ao Estado, redefinindo as atividades e a organização dos setores públicos. A desregulamentação desencadeia novas regulamentações e promove reformas constitucionais. O Estado, neste sentido, deixa de desenvolver atividades empresariais, que passam a ser de responsabilidade de organizações econômicas privadas (FERRAZ; CROCCO; NASCIMENTO, 2003; GOMIDE, 2011), com intuito de promover a modernização de diversos setores produtivos, reduzindo sua ineficiência.
As privatizações remodelaram a configuração do emprego, e as inovações tecnológicas dispensaram trabalhos não qualificados e buscaram trabalhadores com melhores qualificações, os salários relativos aumentaram, em decorrência das necessidades competitivas. Novas técnicas de produção flexível foram implantadas com novos desenhos organizacionais. Empregos desnecessários, que serviam para fins políticos, foram retirados das organizações anteriormente públicas, reduzindo as pressões sobre os custos operacionais (BARROS; GIAMBIAGI, et al 2008).
A competitividade internacional elevou o nível de exigência em relação à infraestrutura de transporte e apoio, e estabeleceu as diretrizes de modernização dos serviços oferecidos na infraestrutura de transporte brasileiro. As atividades portuárias, compreendidas como estratégicas para auxiliar nos ganhos competitivos internacionais, tiveram inovações no contexto de gestão e tecnologia, a fim de encurtar distâncias e aumentar a produtividade nos portos (PEREIRA; TEIXEIRA, 2006).
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E O BRASIL NA MODERNIZAÇÃO DO SISTEMA