A atuação estatal a partir de uma Constituição dirigente deve ser empreendida prospectivamente. De acordo com Eros Grau, o “Estado deve exercer não apenas as atividades de fiscalizar e incentivar, mas também a de planejar”39. O plano da ação estatal consiste no
modo de instrumentalizar a Constituição dirigente, o que significa dizer que o Direito já não é apenas a representação da ordem estabelecida – a defesa do presente – mas também a formulação de uma ordem futura – a antecipação do porvir. No Estado das políticas públicas, explica o referido autor, o planejamento confere “consistência racional à atuação do Estado (previsão de comportamentos, formulação de objetivos, disposição de meios), instrumentando o desenvolvimento de políticas públicas, no horizonte do longo prazo, voltadas à condução da sociedade a um determinado destino”.40
Essa transposição do agora para o futuro veio estabelecida por meio da construção do processo orçamentário no modelo constitucional de 1988. Assim, nota-se a diferenciação entre as construções de prazo imediato e o processo de planejamento, de alcance temporal mais amplo e definições mais abrangentes. De acordo com as normas de finanças públicas (art. 165 e seguintes da CF), o chamado processo orçamentário implica a elaboração de três leis, todas de iniciativas do Poder Executivo: o plano plurianual (PPA), de periodicidade quadrienal; a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária (LOA), ambas anuais. A realidade tem mostrado que o processo de planejamento foi reduzido aos instrumentos orçamentários, especialmente ao PPA.
Percebe-se, na verdade, que o tema do planejamento, instituto primordial para formulação e implementação das políticas públicas responsáveis pela concretização dos direitos sociais previstos na Carta, acabou recebendo, nas palavras de Eros Grau, “tratamento paupérrimo” do constituinte de 198841. Essa dificuldade em lidar com o tema do planejamento
gera uma debilidade e descoordenação dos instrumentos de ação do Estado brasileiro, além de acarretar uma cultura imediatista na sociedade e nas instituições públicas e de impedir o
39 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 18. ed. atual.
São Paulo: Malheiros, 2017. p. 300.
40 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 18. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2017. p. 337-338.
41 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 18. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2017. p. 339.
desenvolvimento social do país. Ela pode ser fruto do processo inflacionário que assolou o país no final do século passado, conforme explica Maria Paula Dallari Bucci:
Com o prolongamento do processo inflacionário por quase três décadas, o país perdeu a condição essencial para a realização do planejamento, em qualquer dimensão da vida nacional. A conjuntura inflacionária gerou hábitos de comportamento reativos e de defesa imediata em face das ameaças da inflação que afetaram a organização produtiva e econômica. O país passou, nos anos 1970 a 1990, a ter dificuldades para produzir projeções críveis sobre a expansão ou evolução de qualquer setor econômico ou social. A estabilização econômica alcançada nos anos 2000 explica, em parte, a retomada do planejamento atada ao processo orçamentário42.
No âmbito das políticas públicas, ex vi de um constitucionalismo direcionador do agir estatal, as ações planejadas contempladas nos respectivos instrumentos de enunciação dessas políticas devem estar funcionalmente direcionadas à consecução dos resultados eleitos pela Constituição Federal. Nesse contexto, o dever de planejamento é ínsito às políticas públicas, pois somente por meio de um planejamento racional, eficiente, calcado nos consectários do dever de boa administração se propiciará progressivamente a realização do programa constitucional. Diante da escassez de recursos que devem ser distribuídos de maneira responsável e mais igualitária possível, é indispensável uma política pública planejada. Nessa linha sustenta Vanice Regina Lírio do Valle que:
[...] o dever de planejamento, constitucionalmente posto à Administração e instrumentalizado pelas políticas públicas, só se terá por observado a partir de uma explicitação, não só dos valores que se pretende inverter no financiamento da atividade pública (como se dá pelos instrumentos orçamentários); não só da ação em concreto que se cogita desenvolver em um momento determinado no tempo; mas de todo o conjunto de elementos que integram o processo de programação da ação estatal. [...] o planejamento traduzido nas políticas públicas é de compreender as múltiplas expectativas, os diversos recursos, agentes e possibilidades de ação; e sua construção já de se (sic) dar numa perspectiva de programa contínuo de ação, interconectado com as demais áreas de atuação da Administração Pública. Essa pluralidade de vetores, claramente, não se terá por presente nos instrumentos orçamentários. Mais ainda; esses mesmos instrumentos revelam um cenário prospectivo claramente incompatível com a temporalidade da ação administrativa atual.43
Ademais, as políticas públicas estão sujeitas à avaliação da eficiência, não na lógica puramente econômica que se restringe em uma análise de custo-benefício, mas em uma racionalidade administrativa, como sendo um atributo da ação estatal orientado à maximização do respeito à dignidade da pessoa humana. O juízo positivo da eficiência, portanto, deve levar
42 BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 190.
43 VALLE, Vanice Regina Lírio do. Políticas públicas, direitos fundamentais e controle judicial. 2. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 81.
em conta a razão entre a conduta proposta em uma política pública específica e o resultado nela pretendido, além de buscar uma interconexão entre diferentes políticas públicas executadas eventualmente por distintos órgãos da Administração, as quais, muitas vezes, guardam relações entre si, e esta interdependência propicia a otimização dos resultados44. Nesta segunda
perspectiva (interconexões setoriais), por exemplo, tem-se a relação entre a política de saúde com as políticas de saneamento básico, alimentação, moradia, meio ambiente, etc..
Por isso, em uma perspectiva de boa administração, é relevante que as distintas políticas públicas sejam desenvolvidas de maneira inter-relacionadas, permitindo o diálogo entre elas, para possibilitar a maximização dos resultados. A partir disso, possibilita-se que a avaliação da eficiência não se desenvolva de forma segmentada e fracionária, mas sim de acordo com o contexto da ação estatal avaliada.