Diálogo sobre a Migração, Mobilidade e Segurança com o Sul do Mediterrâneo (2011)

(2011)

No seguimento da renovação da AGMM, a UE adota uma nova visão para a região do MENA. A resposta da UE leva ao ‘Diálogo sobre migração, mobilidade e segurança com o Sul do Mediterrâneo’, explanado na Comunicação da Comissão Europeia137, lançada a 24 de Maio de 2011.

O objetivo global do Diálogo é:

apoiar e encorajar as reformas - que visem melhorar a segurança- que os países parceiros podem realizar, oferecendo aos seus cidadãos a possibilidade de uma maior mobilidade para os Estados Membros da EU e abordando simultaneamente as causas profundas dos fluxos migratórios (Comissão Europeia, 2011).

O desenvolvimento do Diálogo sobre a migração, mobilidade e segurança será lançado de forma progressiva, no longo prazo, através da evolução de PM138 tendo em consideração a relação

europeia com cada país terceiro, o nível de capacidade do país na gestão dos fluxos migratórios e a vontade dos mesmos, de forma a para realizar um diálogo construtivo e eficaz que procure estabelecer uma parceria. A abordagem faz parte de um compromisso de assistência aos países do Norte de África no âmbito da PEV, sendo adotada em consonância com a Comunicação relativa á revisão da mesma, ao mesmo tempo que é também desenvolvida no contexto mais amplo das relações bilaterais e do diálogo, sendo levada em consideração a Estratégia Conjunta África-UE e a Parceria África-UE para a mobilidade, migração e emprego. Tal como está explicito na Comunicação:

Como parte do compromisso mais amplo da UE e da oferta de uma «Parceria para a Democracia e Prosperidade Partilhada» e no contexto de uma Política Europeia de Vizinhança reforçada face aos vizinhos do Sul e às suas novas aspirações democráticas a presente comunicação propões abordar os atuais desafios no domínio da migração e da mobilidade através do estabelecimento de um diálogo sobre a migração, mobilidade e segurança entre a UE e os países do Sul do Mediterrâneo, em consonância com os objetivos da Abordagem Global das Migrações da UE (Comissão Europeia, 2011).

Nas questões relacionadas com asilo as PM procuram criar possibilidades de proteção internacional no país terceiro, ao mesmo tempo que deverão ser promovidas iniciativas de integração

137 COM (2011) 292 final

138 As PM serão acordadas ao mais alto nível político entre a UE e os seus Estados Membros e o país parceiro, sendo que irão ser englobadas todas as

medidas, quer de carater legislativo ou prático, para garantir que a circulação de pessoas entre as partes é bem gerida e realizada num ambiente seguro. Todas as medidas a serem adotadas devem contribuir para reforçar a capacidade de gestão da migração e mobilidade das pessoas no interior dos países do Sul do Mediterrâneo e nas relações com a UE em todas as áreas da GAMM, já acima referidas.

nos próprios Estados Membros da EU. As PM são suportadas por um conjunto de princípios a serem adotados: diferenciação, sendo o Diálogo desenvolvido tendo em consideração situação de cada país terceiro e os desenvolvimentos realizados pelos mesmos; biliteralismo com o diálogo a ser realizado entre a UE e os países terceiros individualmente; condicionalidade, já anteriormente assinalada, sendo os desenvolvimentos realizados no Diálogo a estarem dependentes dos esforços e progressos realizados nas áreas da migração, mobilidade e segurança, mas também com os desenvolvimentos registrados em relação às áreas da governação; e acompanhamento, com a edificação de um mecanismo de acompanhamento da execução concreta da Parceria. Embora as PM tenham sido aclamadas como a forma da UE desviar as suas políticas migratórias do enfoque securitário e de controlos fronteiriços para uma maior abertura com a vertente da mobilidade, investigadores como Carrera, Hertog e Parkin (2012) apontam que as experiências com as primeiras PM demonstraram uma grande discrepância entre a retórica e realidade, sendo ainda dada grande ênfase nos controlos fronteiriços e a sua reforma, como condição para os países participantes terem acesso a muito poucas oportunidades de migração legal.139 “ Por exemplo, no caso da PM para a Moldávia, foi observado que

a maioria dos projetos relacionados com a ‘mobilidade’ e ‘desenvolvimento’ listados no Anexo da Declaração eram simplesmente medidas renovadas já em progresso ou tiveram um alcance muito limitado”140 (Jeandesboz apud Carrera, Hertog e Parkin, 2012). As PM são apenas veículos para a UE

promover os seus controversos acordos de readmissão (Nellen-Stucky apud Carrera, Hertog e Parkin 2012). O que leva um a considerar que as PM providenciam apenas um quadro mais favorável para a União exportar a sua agenda política tradicional (acordos de readmissão e controlo da migração irregular), ao ser utilizado o discurso do desenvolvimento, parceria e mobilidade, não procedendo de facto a uma reforma dos seus objetivos políticos tradicionais (Carrera, Hertog e Parkin, 2012).

Nas PM estão também incluídas um pacote de medidas de reforço das capacidades nos países terceiros, sendo estas adotadas com base numa análise adotada a cada país do Sul do Mediterrâneo em causa, e nas propostas e pedidos apresentados pelos mesmos, pela UE e os Estados Membros.141 Estas medidas detêm o objetivo de reforçar a circulação dos indivíduos dos países do

139 Ver também Carrera e Sagrera, 2009 140 Tradução livre da autora

141 As medidas a serem implantadas são: o aumento e facilitação do acesso aos canais de migração legal; intercâmbios periódicos de boas práticas e

conhecimentos entre serviços públicos de emprego; reforço das capacidades do país terceiro que lhes permitam uma organização mais eficaz da migração legal, nomeadamente o recrutamento, reconhecimento de qualificações, regresso e a reintegração dos migrantes; uma maior apoio ao

Sul do Mediterrâneo para território europeu, sendo a mesma facilitada através de um conjunto de instrumentos.142 É possível aos Estados Membros de forma unilateral, adotar outras iniciativas

específicas com destino a facilitar o acesso ao seu mercado de trabalho; a mobilidade reforçada deverá, no entanto, ser realizada sobre a satisfação prévia de um certo número de condições, sendo que estas variam de país para país143 (Comissão Europeia, 2011).

Face ao definido em relação às PM um poderá, porém, apontar para o facto de a suposta abordagem renovada e de longo prazo para a região da MENA na prática não é verificável. Carrera, Hertog e Parkin (2012) apontam duas grandes lacunas nas PM: as poucas possibilidades reais de mobilidade e o principio da condicionalidade, sendo que o mesmo condiciona a existência de uma parceria igualitária entre as partes. A mobilidade não é o imperativo central da abordagem e as referências a oportunidades de emprego são escassamente delineadas, assim como a mesma é definida como temporária. A razão apontada para este défice é a predominância do fator intergovernamental, sendo as PM juridicamente não vinculativas, os Estados Membros podem optar por não participar ou controlar a estrutura das mesmas, o que condiciona as ofertas aos países terceiros. Tal como é verificável na Comunicação:

Em função das possibilidades e das necessidades reais dos Estados-Membros da UE interessados em participar ativamente nas parcerias para a mobilidade e dos respetivos mercados de trabalho e tendo em conta o seu direito a determinarem os volumes de

desenvolvimento e implementação de políticas que promovam o crescimento inclusivo, o emprego e a empregabilidade, tendo o objetivo de diminuir a fuga cérebros, nos países terceiros; maximizar o impacto no desenvolvimento, pela via de facilitação de remessas de migrantes a baixo custo e a sua canalização para investimentos sustentáveis; intensificação do trabalho com as associações de diáspora; reforço de qualidade de registos civis no país terceiro e dos documentos de identidade e viagem que o mesmo emite; respeito pelos direitos fundamentais de todos os migrantes; apoio à integração dos migrantes na comunidade que os acolhe; oferta de assistência aos migrantes que pertençam a categorias vulneráveis; aconselhamento na criação de capacidades de forma a dar resposta às necessidades dos migrantes em relação a assistência médica, psicológica e social específica; garantir a aplicação do princípio da não repulsão, assim como, serão apresentadas propostas de soluções a longo prazo de proteção do indivíduo que necessita de proteção internacional; proceder ao desenvolvimento e aplicação da legislação relativa às questões de asilo no país terceiro; facilitar a reintegração social e profissional dos migrantes que retornam ao país parceiro; e prestação de assistência para o retorno voluntário de indivíduos intercetados em situação irregular (Comissão Europeia, 2011).

142 Acordos de facilitação de vistos, sendo este de cariz único para cada parceiro; regimes específicos de facilitação de migração de mão-de-obra entre os

Estados Membros que se mostrem interessados e os países do Sul do Mediterrâneo, que permitem programas específicos e/ou quadros legais agilizados para as migrações circulares, criação de capacidades de gestão das remessas de fundos no sentido de melhorar o seu impacto no desenvolvimento, reforço de capacidades para a correspondência eficiente entre a procura e a oferta de mão-de-obra e para gestão do retorno e de reinserção, reconhecimento de competências e qualificações académicas e profissionais, desenvolvimento e implementação de quadros jurídicos para proporcionar uma melhor portabilidade dos direitos sociais, um melhor acesso a informação relativa a vagas de emprego disponíveis, e identificação de medidas destinadas a melhorar a cooperação e a coordenação entre países d Sul do Mediterrâneo e os Estados Membros sobre questões relacionadas com as competências e o modo de melhor responder à oferta e à procura de mão-de-obra (Comissão Europeia, 2011).

143 Estas medidas poderão ser: a criação de dispositivos de retorno voluntário; conclusão de acordos de readmissão; um acordo operacional com a

FRONTEX, ao mesmo tempo que deverão ser reforças as capacidades na gestão fronteiriça, segurança de documentos e luta contra o crime organizado; cooperação na vigilância conjunta do mar Mediterrâneo; cooperação judicial e policial; ratificação e aplicação da Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional (COT) e os respetivos Protocolos relativos ao tráfico de seres humanos e migrantes (Comissão Europeia, 2011).

migrantes económicos a admitir, as parcerias para a mobilidade poderão abranger igualmente regimes específicos para facilitar a migração de mão-de-obra entre os Estados- Membros interessados e os países do Sul do Mediterrâneo (Comissão Europeia, 2011).

A segunda debilidade das PM é o próprio princípio de condicionalidade. O Diálogo apresenta uma parceria entre a UE e um país terceiro igualitária e genuína entre ambos, no entanto, tal não parece verificável, devido ao princípio de condicionalidade, subjacente na estrutura das PM. Os benefícios oferecidos aos países terceiros (maior acesso à UE) estão dependentes do cumprimento de determinadas condições (reforço dos controlos fronteiriços, acordos de readmissão e retorno, entre outros), o que levará a considerar os benefícios dessas parcerias (Carrera Hertog e Parkin, 2012).

Os altos custos associados com a implementação das exigências da UE, juntamente com a incerteza das recompensas, apoiaria a contenção… de que as Parcerias para a Mobilidade são de muitas maneiras de maior valor para a UE do que para os países do Sul

do Mediterrâneo144 (Tocci e Cassarino apud Carrera Hertog e Parkin, 2012).

A vertente externa das áreas de migração e asilo é a parte mais desenvolvida e eficaz destas políticas. Com a contínua relutância dos Estados Membros em delegar a sua soberania para a vertente comunitária da UE ou mesmo no delinear de uma abordagem comum, a UE, mais propriamente a Comissão Europeia, procura através da política externa alcançar um maior nível de influência em ambas as áreas, sendo dotada de ferramentas que não se encontram à disposição dos Estados Membros, o que lhe confere uma vantagem e a possibilidade de deter uma voz mais ativa numa área da política europeia restrita aos Estados Membros. É de denotar, porém, que embora ao nível oficial tanto a PEV e a AGMM se demonstrem atrativas e ambiciosas, na prática, ambas as abordagens são amplamente submetidas por uma vertente securitária, com a UE a desenvolver programas amplamente focados na defesa dos interesses europeus, sendo estes maioritariamente focados na defesa das fronteiras externas. A PEV e a AGMM possibilitam à UE a construção de uma barreira protetora, dos fluxos migratórios ilegais, maioritariamente da região do MENA, conseguindo delegar as suas responsabilidades de proteção de refugiados e controlo das suas fronteiras externas para Estados Terceiros, ao mesmo tempo, que possibilita à UE o encobrir dos seus falhanços ao nível interno na edificação de uma política de migração comum e um SECA. A implosão da Primavera Árabe coloca em causa a vertente externa das áreas de migração e asilo, com os acordos vigentes a se tornarem inválidos com a queda dos regimes na região do MENA. A UE renova ambas as abordagens,

porém, a instabilidade na região não possibilita a edificação de novos acordos e parcerias, o que deixa a UE desprovida da sua vertente mais desenvolvida nas áreas de migração e asilo, a vertente externa.