Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Rodrigues (2011).
Entendendo essa perspectiva de avaliação em profundidade, como um avanço na avaliação de políticas públicas no Brasil, se fortalecendo não apenas, como ruptura de programas avaliativos anteriores, mas maximizando e ampliando as possibilidades diante da subjetividade apresentada nas urgências das políticas sociais.
Rodrigues (2008), ao analisar as características singulares de cada ator emancipa o sujeito, e o engloba na política em estudo. Sua perspectiva embora densa torna-se necessária para cientificar a qualificação do programa ou política. Desta forma, esse trabalho segue esse trajeto, analisando e focando no desenvolvimento dessa proposta.
A definição dessa pesquisa se desenha a partir das ações concretas do programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), no âmbito da Universidade Federal do Maranhão no Campus de Pinheiro, para melhor interpretar essas ações, serão analisados os processos históricos, sociais e político, tanto do município quanto da inserção da Instituição nesse local.
A partir desse estudo sobre o Programa o REUNI, a pesquisa é direcionada para o estudo minucioso da política de extensão Universitária, analisando toda sua concepção e materialização no Campus de Pinheiro, assim como os projetos desenvolvidos nos anos de 2015 e 2016. A avaliação em profundidade permitiu conhecer a realidade dos discentes, docentes, beneficiários e coordenadores de cada proposta institucionalizada.
PROGRAMA/ PESQUISA EM ESTUDO Conteúdo da política/programa Análise de Contexto Trajetória institucional Espectro temporal e territorial
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Para a apreensão do primeiro eixo da avaliação em profundidade, as contribuições da pesquisa documental, se estruturou através de: DECRETO nº 6.096, de 24 de abril de 2007, Plano de Reestruturação UFMA-MEC, 2007 e entrevistas com gestores, docentes e técnicos administrativos.
Ainda de acordo com o primeiro eixo, foi feita uma retrospectiva da educação superior pública de acordo com o momento político, desde o ano de 1995 a 2016. Embora a pesquisa esteja concentrada nos anos de 2015 e 2016, essa análise aprofundada da educação brasileira, permitiu uma maior clareza no entendimento da concretização tanto do Programa REUNI, quanto da Política de extensão Universitária. De acordo com Rodrigues (2008), esse movimento é importante para compreender as bases sociais e políticas que se apresentam na formulação do programa.
Seguindo o direcionamento de Rodrigues (2008), após esse embasamento do conteúdo, a perspectiva se concentrou no contexto do programa, e para essa etapa, foi preciso fazer um levantamento de formação histórica do município de Pinheiro, identificando suas dificuldades sociais e econômicas até a implantação da Universidade Federal do Maranhão, neste local. Após esse entendimento, foi contextualizada a materialização do programa REUNI na Universidade Federal do Maranhão, construindo sua trajetória institucional.
A partir do desenvolvimento da trajetória institucional, houve a necessidade de dados que representassem o valor do programa e que não se resumissem “[...] à análise de dados estatísticos resultantes da coleta de dados por meio de questionários, ainda que estes contemplem perguntas abertas e forneça aos entrevistados espaços para colocar suas ideias.” (RODRIGUES, 2011, p. 57). Assim, foram utilizadas entrevistas abertas, de modo, que os entrevistados: gestor, coordenadores de curso e técnico-administrativos se sentissem à vontade para compartilhar suas perspectivas e avaliações.
Dispondo dessas trocas de informações, no eixo de espectro temporal/territorial, se estruturou a comunicação entre os objetivos propostos e formulados e os resultados implementados.
A articulação foi possível a partir dos dados quantitativos de cursos, discentes, docentes, técnicos administrativos, relacionando com as entrevistas abertas e surgindo à categoria “extensão universitária” como um do tripé que deveria ser fortalecido pelo programa REUNI. Portanto, iniciou a investigação sobre essa categoria com base na avaliação em profundidade da implementação do Programa REUNI no âmbito da Universidade Federal do Maranhão no Campus de Pinheiro.
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3 ANÁLISE DO CONTEXTO DA TRAJETÓRIA DE PROPOSTAS PARA A EDUCAÇÃO SUPERIOR
Ao tratar o Programa de Restruturação das Universidades Brasileiras, faz-se necessário entendermos o contexto em que este programa foi inserido, levando em consideração todos os processos sociais e políticos envolvidos.
A retrospectiva das propostas voltadas para a educação, iniciou a partir da análise do governo de Fernando Henrique Cardoso, seus programas implementados e suas bases conceituais. Logo em seguida, o processo investigativo, buscou no governo de Luís Inácio Lula da Silva características que determinassem uma nova política educacional.
Dando continuidade a esse processo, a educação passa a ser analisada tanto no governo de Dilma Rousseff, quanto no governo de Michel Miguel Elias Temer Lulia.
Todo esse movimento permitiu compreender que na implantação de uma política voltada para a educação superior ainda encontra muitos desafios a serem enfrentados, como a perpetuação de modelos privatistas, que ameaçam a qualificação de programas como o REUNI e atinge o desenvolvimento do ensino, da pesquisa e da extensão.
Percebe-se que a Universidade se mantém como local de disputa teórica, intelectual e ideológica. Em seu processo de concepção, foi protagonista das principais mudanças no cerne da sociedade, mais que um local propício à construção de pensamentos crítico se tornou holística e heterogênea. No entanto, ainda se encontra refém de políticas governamentais que a utilizam como palco para angariar apoio popular e financeiro.
As principais reformas que ocorreram no séc. XX estão em consonância com objetivos de instituições multilaterais como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial que imprimem suas propostas e metas.
Essa forma de organização do sistema político claramente não contempla grande parte dos interesses populares voltados à resolução dos ainda graves problemas do cotidiano, relacionados tanto ao emprego e à renda como ao acesso a bens e equipamentos públicos e privados –, que passam em larga medida pela reversão de prioridades em termos de agenda e de orçamento. (FONSECA, 2014, p. 3).
Destarte, as Políticas Públicas devem ser efetivadas a partir de um problema que atinge a sociedade, e, portanto, seu planejamento deve ser voltado para ao atendimento dessa demanda de forma efetiva.
De acordo com Fonseca (2014), ao tramitar nas esferas políticas as propostas de políticas públicas em sua grande maioria são alteradas. A educação superior pública brasileira
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é um exemplo desse sistema, perpassada por movimentos contraditórios e políticas de conveniência.
O caminho empreendido por essa análise da trajetória de propostas para a Educação Superior se direciona na mesma linha de abordagem já realizada por Frigotto (2011) em seu artigo intitulado “Os circuitos da história e o balanço da educação no Brasil na primeira década do século XXI”, quando se referindo ao período de 2001 a 2010 a observação “[...] não se interpreta nela mesma e, tampouco pelo que nela se fez, mas pela natureza desse fazer e das forças sociais que o materializam para além das intenções e do discurso.” (FRIGOTTO, 2011, p. 237).
O que se buscou com essa análise, foram interpretar os fatos para além do discurso, foi compreender a dimensão dessas propostas a partir do momento em que se concretizam no meio social, tornando-se fortes e perpetuando-se independente da ideologia política existente.
De fato, o movimento político que ocorreu, desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso, até o Governo de Michel Temer “[...] no plano social e educacional, é, ao mesmo tempo, continuidade e descontinuidade.” (FRIGOTTO, 2011, p. 239).
A configuração desses governos é regida por um momento pela minimização dos direitos sociais e em outro momento pela conciliação de vontades, o que também não garante a total apropriação desses direitos pelos menos favorecidos, mais ao contrário, fortalece as vontades dos “prepotentes”.
Programa de grande repercussão nacional o REUNI, foi instituído no Governo Lula como uma ponte entre as Universidades Públicas e uma educação superior mais efetiva para sociedade.
Porém, não conseguiu emplacar sua continuidade através de financiamentos e avaliações necessárias. O que de fato ocorreu no país, foi um retorno de práticas mercantilistas, pautado por resultados e a minimização do Estado.
Nessa perspectiva, os sujeitos retornam à condição, não de atores que influenciam as políticas, mas assumem uma postura de consumidores, sendo reduzidos, dentro dessa máquina pública chamada de “governo democrático”.
3.1 As Políticas de Educação no Governo de Fernando Henrique Cardoso
Durante esse governo algumas categorias foram fortalecidas “[...] avaliação,
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(CARVALHO, 2006, p. 2). De certo modo que a avaliação e a privatização, se encontram no centro das atividades políticas planejadas e executadas, atingindo principalmente as políticas sociais, dentre tantas, a educação.
As políticas públicas voltadas para área do Ensino Superior público no governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) são minimizadas e enfraquecidas diante do
fortalecimento e expansão das Faculdades Privadas, onde instituiu programas como o “Fundo de Financiamento do Ensino Superior” (FIES) que priorizou estas Instituições em detrimento do setor público.
O Governo de FHC, pautado por uma política identificada como “gerencialista
eficientista” (SGUISSARDIS, 2000, p. 41), possui uma inclinação para o atendimento das demandas orientadas por órgãos financeiros como o Fundo Monetário Internacional “FMI”.
Dentro desse panorama a Universidade Pública se distancia do fortalecimento de sua autonomia universitária, e concorre de modo desigual com as Instituições privadas.
O modelo gerencialista, concentrou seu investimento no setor privado, promovendo uma concorrência entre as próprias instituições, uma espécie de “ranqueamento”, visando apenas o resultado final, e não a qualidade do ensino prestado, fortalecendo a concepção de um mercado universitário.
O marco de seu governo foi à aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN, lei nº 9.394/1996), que inseriu novos padrões a serem alcançados e melhorados no sistema educacional. Concretamente o significado da LDB para a Universidade Pública foi uma autonomia didático-científica e administrativo-financeira, através das diretrizes que vão desde a formação do Colegiado, até a criação e exclusão de cursos.
Com o processo de industrialização e globalização, as orientações capitalistas ganharam força na administração de FHC, provocando um aumento da desigualdade social. Assim, grande parte da população continuou sem preparo para efetivar novas atribuições no mercado de trabalho.
A tangente encontrada pelo o governo foi atender aos argumentos empreendidos pelo Consenso de Washington, e avançar em parceria com o FMI, reduzindo as demandas sociais do país em uma perspectiva economicista.
Retornando ao ano de 1990, em Jomtien, na Tailândia, aconteceu a “Conferência Mundial de Educação Para Todos”, onde se reuniram os noves países mais populosos do Terceiro Mundo. O objetivo dessa conferência era discutir sobre “[...] a universalização ao acesso, ambientes adequados a aprendizagem, fortalecimento da solidariedade internacional,
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mobilizar recursos [...]” (UNESCO, 1998). Oito anos após a Conferência o país não conseguiu desenvolver plenamente os objetivos firmados, o que propiciou um distanciamento evolutivo em relação à educação, inclusive com outros países subdesenvolvidos.
Conferências ocorridas no Brasil nos anos seguintes debateram o atraso da educação e a falta do empenho do governo em investir neste setor.
Após três anos do governo neoliberal de Fernando Henrique Cardoso, a crise da educação atinge níveis intoleráveis. A política de desobrigação do Estado com a educação pública, gratuita e de qualidade cada vez mais vem excluindo crianças, jovens e adultos da escola e aprofundando as desigualdades sociais. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO, 1997, p. 2).
Resumidamente, nos anos de 1994 a 1998, a estratégia usada pelo governo foi utilizar políticas conciliatórias, maquiadas através da participação da sociedade em Conferências e congressos, o que considerava um processo aberto e participativo. No entanto, as ações que ali eram discutidas sofriam inúmeras alterações ao tramitar pela máquina pública, ocorrendo o desmonte das solicitações.
Sendo reeleito, o governo deu continuidade à sua lógica de política gerencialista, porém, a estratégia se concentrou na aprovação de decretos e leis direcionados às políticas públicas voltadas para a educação de nível básico.
A ordem imposta pelo governo se completa com os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN‟s), com o Programa de Apoio a Núcleos de Excelência (PRONEX), com as Diretrizes Curriculares para o ensino no 3 grau, com a proposta de Autonomia para as Instituições Federais de Ensino Superior, com os programas especiais e compensatórios elaborados pelo Ministério da Educação (o Programa Nacional de Alimentação Escolar; o Programa Nacional do Livro Didático; o Programa Nacional de Garantia da Renda Mínima; o Programa de Aceleração da Aprendizagem; o Fundo de Fortalecimento da Escola, dentre outros) [...] (HERMIDA, 2012, p. 4).
Diante desses programas apresentados, a centralidade do governo se concentrou em fortalecer as faculdades privadas e na aprovação de Legislações voltadas para o ensino básico, como aborda Hermida (2012).
A ideologia política implementada durante os oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, se concentrou no oferecimento do mínimo necessário de conhecimento para a sociedade, de modo que, servisse de base tecnocrata com o fim mercadológico, fortalecendo a abertura do mercado a países desenvolvidos, de acordo como orienta o relatório do Banco Mundial (1992 apud TORRES, 1998, p. 131).
A educação é a pedra angular do crescimento econômico e do desenvolvimento social e um dos principais meios para melhorar o bem-estar dos indivíduos. Ela
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As exigências das agências multilaterais se concretizaram através dos instrumentos avaliativos como SAEB e PROVÃO, com a finalidade quantitativista, promovendo um aquecimento principalmente na economia da educação superior privada. Estes instrumentos não possuíam o interesse em melhorar os índices negativos, mas apenas selecionar os “melhores”, como aborda Dias Sobrinho (2010, p. 202).
Com o advento da supremacia do neoliberalismo e as consequentes políticas de diminuição da presença do Estado nos financiamentos públicos, os exames gerais ganharam importância como instrumento de controle e de reforma. Sua dimensão política de controle passou a prevalecer sobre a pedagógica. Os exames nacionais atendem bem as finalidades de medir a eficiência e a eficácia da educação segundo os critérios e as necessidades dos Estados neoliberais, em suas reformas de modernização, e do mercado, em seu apetite por lucros e diplomas.
Até a transição desse governo, não havia cogitação para uma possível reforma da
Educação Superior Pública, ao contrário, a situação era de “[...] sucateamento do segmento
público, devido à redução drástica do financiamento do governo federal.” (CARVALHO, 2006, p. 4).
Teve como base uma política neoliberal, focada em uma administração gerencialista, os recursos financeiros e as políticas educacionais migravam do ensino básico para o favorecimento das faculdades privadas. Aquecendo o mercado educacional, implantou as avaliações das Instituições Superiores, o que produziu uma corrida de apostas no mercado educacional financeiro.
3.2 As Políticas de Educação no Governo Luís Inácio Lula da Silva e o Início do REUNI A política de governo do Luís Inácio Lula da Silva iniciou com a utopia de romper com as velhas estruturas financeiras que controlavam o sistema brasileiro, isto porque, conquistou a confiança da maioria da população por ser um representante popular e de esquerda.
Apresentando em seu programa de governo inúmeros projetos sociais. “As forças sociais progressistas que conduziram ao poder o atual governo tinham, em sua origem, a tarefa de alterar a natureza do projeto societário, com consequências para todas as áreas” (FRIGOTTO, 2011, p. 237) e visavam promover uma igualdade social.
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Imprimiu no Governo uma responsabilidade de reformular um país tendo como base “[...] viabilizar a repartição da riqueza [...] reformas de base na confrontação do latifúndio, do sistema financeiro e do aparato político e jurídico.” (FRIGOTTO, 2011, p. 237). Ações de proporção capaz de modificar os sujeitos políticos e sociais.
No entanto, o que acompanhou o governo foram indícios de continuidade a uma obediência a ordem vinda de uma Instituição maior, como consta no Relatório de 2003, em que o Banco Mundial direcionou o planejamento do país.
Obviamente, os riscos para o Brasil estão totalmente fora do controle do Banco Mundial. No entanto, esses desafios implicam em riscos para as finanças e a reputação do Banco. O principal meio de que a instituição dispõe para se proteger de situações adversas é vincular os limites dos financiamentos que graduam os compromissos financeiros do Banco ao progresso das reformas e à implementação de políticas no Brasil, de acordo com o que for estabelecido nos programas que possivelmente levarão o País a atingir os resultados esperados do desenvolvimento. (BANCO MUNDIAL, 2003, p. 97).
Desta forma, esse mesmo órgão financiador que apresentou uma diretriz a ser seguida pelo governo, demonstrou explicitamente a total despreocupação em relação aos riscos que o país corria ao implantar uma política que não conseguisse atingir os resultados esperados.
Pautado por exigências desse cunho, Lula iniciou novas medidas sociais, porém, sempre conciliando suas perspectivas sociais com as esperadas pelos órgãos financiadores.
Como exemplo, o documento elaborado pelo Banco Mundial intitulado “Estratégia de
Assistência ao País” do ano de 2003, serviu como base para as implementações de propostas.
Análises mostram que a disparidade de renda no Brasil decorre basicamente do acesso desigual à educação e de uma grande valorização da mão-de-obra qualificada, aliados a um sistema previdenciário muito regressivo. Um Brasil mais justo fortalecerá o papel dos cidadãos e estimulará sua participação, especialmente dos mais pobres. Melhor qualidade e acesso mais equitativo à educação (inclusive no ensino médio e superior) são essenciais para reduzir a pobreza e a desigualdade. Contudo, os impactos positivos da reforma educacional levam tempo para se consolidar. (BANCO MUNDIAL, 2003, p. 31).
Mantendo o princípio pela busca por financiamentos, o Governo “Lulista” buscou equilibrar duas vontades distintas. A primeira era dar continuidade a alianças regadas pelo neoliberalismo e a segunda era tentar manter sua representatividade perante o povo, apontando as desigualdades socais pré-existentes. Assim, diante dessa lógica a efetivação dos direitos sociais continuava a mercê de uma política desigual que “[...] não altera nem o tecido estrutural de uma das sociedades mais desiguais do mundo.” (FRIGOTTO, 2011, p. 238).
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Como prova de uma política baseada em favorecimento privado, outro ponto marcante no governo do PT foi à abertura e aumento de benefícios para as instituições privadas, ao mesmo tempo, em que o governo implantava projetos voltados para o setor público.
O PROUNI e o FIES foram os impulsionadores desse mercado, a pressa para conseguir dados que apresentassem o Brasil ao mundo e principalmente aos Bancos Financeiros fez com que o governo adotasse e melhorasse medidas do governo do FHC de característica neoliberal.
A adesão ao ProUni isenta as instituições de ensino superior do pagamento de quatro tributos: Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS). A isenção vale a partir da assinatura do Termo de Adesão e durante seu período de vigência (dez anos). (BRASIL, 2016, p. 2).
A facilidade imposta para adesão desses programas pelas instituições privadas demonstrou a ineficácia de uma educação mais qualitativa. Agravou um problema de governos anteriores que também investiram no ensino privado, sem analisar o processo de crescimento das instituições e dos cursos ofertados.
A partir dessa perspectiva de valorização do crescimento das Instituições Privadas e continuação do cenário de estagnação das Universidades Públicas, ainda, no primeiro mandato de seu governo, é possível identificar problemas que atingem os dois setores, como exemplo:
De um lado, as universidades governamentais sofreram consequências da crise fiscal do Estado que incidem sobre seus recursos humanos, de manutenção e de investimento. De outro lado, a prioridade ao setor privado em todas as áreas também chegou ao setor do Ensino Superior: as universidades privadas, que viveram uma expansão recorde nos últimos anos, chegando a responder, em 2002, por 63,5% do total de cursos de graduação e 70% das matrículas, encontram-se agora ameaçadas pelo risco de uma inadimplência generalizada do alunado e de uma crescente desconfiança em relação a seus diplomas. (BRASIL, 2003, p. 2).
Assim, medidas deveriam ser acatadas para o ensino público. Para avaliar a situação real, em outubro de 2003 foi instituído por Decreto o grupo de trabalho interministerial “[..] encarregado de analisar a situação atual e apresentar plano de ação visando à reestruturação, desenvolvimento e democratização das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES.” (BRASIL, 2003, p. 1).
Esse grupo de trabalho interministerial identificou Universidades públicas estagnadas no processo de crescimento, a diminuição de aluno na instituição pública, a falta
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de docentes para intensificar o aumento de vagas, falta de autonomia das Instituições públicas e na área administrativa os técnicos ainda eram insuficientes, ou em alguns casos, precisavam de uma administração que os reorganizasse.