Direções do Fluxo de Decisão: Modelos Top-Down e Bottom-Up

O PELC se baseia nos princípios do esporte e do lazer como direito social e dever do Estado; da universalização e inclusão social; da democratização da gestão e

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da participação; e da reversão de quadros de exclusão e vulnerabilidade social. Possui como diretrizes a auto-organização comunitária, o trabalho coletivo, o respeito à diversidade, a intergeracionalidade, o fomento e difusão da cultura local, e a intersetorialidade (MINISTÉRIO DO ESPORTE, 2004).

No estabelecimento de convênios entre os proponentes (Governos Estaduais e Municipais, OSCIPs, Instituições de Ensino Superior) e o concedente (Ministério do Esporte/SNDEL), ambas as partes são elementos fundamentais para a implementação do Programa. Dessa forma, o PELC é uma ação cuja implementação pode ser tratada segundo uma abordagem tanto Top Down quanto Bottom Up, isto é, contém ações top-

down, pois suas diretrizes são determinadas pelo órgão gestor máximo do Programa, a

SNDEL/Ministério do Esporte, mas também ações bottom-up, de iniciativa do proponente dos projetos, em seu processo de implementação, adequando-se às especificidades em nível local, partir da consideração de suas demandas populacionais.

Segundo Oliveira (2006: 278), apoiando-se em Mazmanian e Sabatier (1983), Van Meter e Van Horn (1975), Elmore (1979), Lipsky (1980) e Kaufman (1973), as abordagens top-down e bottom-up se relacionam à direção do fluxo das decisões no processo de planejamento de políticas públicas, sendo que a primeira defende que o processo pode ser controlado “de cima para baixo” (top-down), isto é, “as decisões são tomadas por autoridades que têm certo controle do processo e decidem o que e como serão implementadas as políticas”.

Já a abordagem bottom-up acredita que se deve levar em consideração nesse processo decisório os atores políticos e sociais que estão mais próximos às ações resultantes das políticas, os quais vêem o processo “de baixo para cima”. Dessa forma, esses atores influenciariam mais intensamente as tomadas de decisão, as quais seriam mais descentralizadas, o que se justificaria por duas razões: porque esses atores sabem o que acontece e o que seria melhor para que os resultados da política fossem alcançados, incrementando os ganhos de eficácia e eficiência, e porque isso promoveria a gestão democrática dos programas.

De forma resumida, Perez (1998) afirma que a abordagem top-down centra-se na identificação de um conjunto de variáveis formuladas a partir da decisão política da autoridade governamental central, enquanto os enfoques da abordagem bottom-up centram-se nos atores envolvidos na prestação de serviços locais.

Ckagnazaroff, Melo e Carvalho (2005) discutem as abordagens top-down e

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segundo os autores, existe uma separação entre a elaboração e a implementação das políticas, afirmativa que pode ser verificada também em Sabatier e Mazmanian (1979)12 apud Hill e Hupe (2002).

Para Ckagnazaroff, Melo e Carvalho (2005), a implementação pode ser entendida como as ações de indivíduos ou grupos, públicos ou privados, voltadas à realização de objetivos pré-estabelecidos na política, ou seja, definidos em decisões anteriores, ao passo que a elaboração englobaria as decisões que estabelecem as metas, os recursos e o tempo necessários para a realização da política.

De acordo com Hill e Hupe (2002), Van Meter e Van Horn (1975)13 _acreditam que existe uma necessidade de se levar em conta nas políticas a quantidade de mudanças necessárias e o nível de consenso, a fim de minimizar dificuldades de implementação. Os mesmos elencam, em um modelo, seis variáveis ligadas diretamente à performance de resultados, quais sejam: padrões e objetivos da política, recursos e incentivos disponíveis, qualidade das relações interorganizacionais, características das agências de implementação, desenvolvimento econômico, político e social, e responsabilidade dos implementadores.

Segundo Silveira (2005), baseado em O‟Toole (1990), a utilização de estruturas hierarquicamente controladas, em uma perspectiva top-down, pode gerar diferentes efeitos no processo de implementação e em seu produto. Em alguns casos o controle central pode resultar em um processo de implementação relativamente tranquilo, mesmo que isso impeça o produto da implementação. Entretanto, alguns problemas de implementação podem requerer substancial presença local ou um mecanismo de implementação relacionado à adaptação às questões locais, o que requereria uma abordagem bottom-up.

A abordagem bottom-up, dessa forma, focaliza a importância de compatibilizar a estrutura de implementação com as complexidades do problema a ser resolvido pela política.

Existem muitas críticas com relação à abordagem top-down, sendo a mais contundente e habitual a de que essa perspectiva de implementação parte de uma referência de análise considerada irrealista, ou seja, destacada da realidade concreta, tendo a Administração Pública como um mecanismo burocrático perfeito, na concepção weberiana. Não seriam considerados a relação entre os diversos atores, os aspectos referentes à implementação e os efeitos de feedback sobre a formulação de políticas, as quais não são percebidas como um processo.

12 _{Autores de estudos clássicos do modelo top-down.} 13_{Autores de estudos clássicos do modelo top-down.}

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Em sentido contrário, a abordagem bottom-up leva em consideração todas essas questões, tratando a administração de forma mais realista e aplicável, a partir do reconhecimento de elementos como a indisponibilidade de recursos, a necessidade de negociação política para solução de conflitos e a assimetria de informações (CKAGNAZAROFF, MELO e CARVALHO, 2005; OLIVEIRA, 2009).

De acordo com Lane (1993) apud Ckagnazaroff, Melo e Carvalho (2005:5), enquanto os modelos top-down se preocupam com o controle e as responsabilidades a serem respeitadas pelo implementador, os modelos bottom-up salientam a confiança depositada nesse agente estratégico, procurando garantir um grau de liberdade para o implementador que lhe permita “lidar com as incertezas em relação ao ambiente através da flexibilidade e do aprendizado”. A atenção excessiva à responsabilidade poderia, para os autores, estabelecer muitas restrições ao implementador que o impeçam de selecionar a alternativa mais conveniente para a realização dos objetivos estabelecidos.

Apesar de grandes críticas ao modelo top-down, afirmam Ckagnazaroff, Melo e Carvalho (2005), existe uma visão alternativa dentro dessa abordagem, a qual considera a formulação e a implementação de políticas como um processo, dentro do qual a implementação se mostra relevante. Nessa perspectiva, os problemas que ocorrem na implementação são ligados à capacidade institucional dos atores responsáveis pela mesma, ou decorrentes de questões políticas ou de resistências e boicotes por grupos afetados de modo negativo pelas políticas. Nessa abordagem alternativa, o feedback é considerado, sendo o monitoramento e a avaliação sugeridos para eventuais correções de rota.

Embora, inicialmente, tenha havido uma contraposição entre as correntes teóricas voltadas às análises top-down e bottom-up, houve certa convergência em aceitar a importância de ambos os fluxos para a compreensão de políticas públicas e seu processo de planejamento (OLIVEIRA, 2006).

Conforme Hill e Hupe (2002), a preocupação do modelo top-down em eliminar a lacuna entre a formulação e os resultados contrastou com a visão bottom-up de que esse fenômeno seria um produto inevitável, e possivelmente desejável, da participação de outros atores em estágios posteriores do processo político.

Souza (2003), ao tratar das necessidades para a pesquisa sobre políticas públicas, salienta a importância de se aprofundar as análises bottom-up, superando a excessiva concentração da análise de políticas públicas voltada aos atores (decisores) que elaboram uma política, sem, no entanto, desprezar o uso de modelos top-down de

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análise. Tanto a perspectiva top-down quanto a perspectiva bottom-up possuem méritos, mas devem ser aplicadas cuidadosamente de acordo com o ambiente e as variáveis envolvidas (SILVEIRA, 2005).

Nesse sentido, este artigo focaliza a percepção dos gestores nacionais do Programa Esporte e Lazer da Cidade sobre seu objeto de atuação (o PELC), desenvolvendo, dessa forma, uma análise top-down concentrada nos decisores e atores que se encontram na esfera “central” de gestão, não desconsiderando, porém, a importância de análises bottom-up, considerando o papel de atores e governos locais, bem como do meio em que se inserem, na implementação de políticas públicas.