efetivação dos direitos constitucionalmente previstos; 3.3 – O Estado Fiscal; 3.4 – Mecanismos de garantia de autonomia aos entes federativos em um Federalismo Fiscal – competências tributárias e repasses; 3.4.1 – As competências tributárias; 3.4.1.1 – Rigidez da repartição de competências tributárias; 3.4.2 – Transferências de Receita 3.5 – Evolução histórica do federalismo fiscal brasileiro; 3.6 – As competências tributárias na Constituição Federal de 1988.
3.1 Direitos e deveres recíprocos do Estado e dos indivíduos
Precipuamente, cabe aqui esclarecer que quando se fala em deveres jurídicos atribuídos ao Estado não se quer falar em um dever de observância à uma determinada conduta atrelado a um ato coercitivo a título de sanção ante a sua inobservância, uma vez que se se tomar esta situação como parâmetro não se poderia falar em dever jurídico do Estado, mas sim em deveres ético-políticos, visto que ao Estado não são aplicadas sanções ante a não observância de certas condutas71.
Neste diapasão, somente seria coerente falar de atribuição de deveres jurídicos aos indivíduos e não ao Estado, uma vez somente àqueles é atribuído o arbítrio de cumprir o dever a ele imposto ou violá-lo.
Mas, como a atribuição é apenas uma operação mental possível, e não uma operação de pensamento necessária, e envolve sempre uma ficção, pois, na realidade, nunca é o Estado como pessoa jurídica mas um indivíduo bem determinado quem cumpre ou viola o dever estatuído pela ordem jurídica, pode-se, no uso linguístico, atribuir ao
71 Para elucidar essa ideia de dever jurídico Kelsen se utiliza da seguinte questão: “assim sucede quando, por exemplo, se diz que o Estado é obrigado a punir o malfeitor, embora a aplicação da pena pela ordem jurídica ligada a um delito não constitua conteúdo de um dever jurídico, pois a sua não-aplicação não é tornada pressuposto de uma sanção e o órgão aplicador do Direito apenas recebe competência para aplicar a pena, mas não é obrigado a aplicá-la. Se um tal dever existe como dever funcional do órgão aplicador do Direito, ele apenas pode – coerentemente – ser atribuído ao Estado quando a sua violação também lhe possa ser atribuída, pois sujeito de um dever jurídico é aquele através de cuja conduta o dever pode ser violado: o deliquente potencial. Se o dever funcional de punir o malfeitor é constituído através de sanção penal e se, como é comum, não se atribui ao Estado qualquer delito punível – se é que se lhe atribui ao Estado qualquer delito -, também lhe não pode ser atribuído, consequentemente, o dever em questão. Mas no uso corrente da linguagem, não é sequer este dever funcional do órgão que é atribuído ao Estado. Como dever funcional, ele é considerado dever do indivíduo cuja conduta forma o conteúdo deste dever. Com isto se faz já o bastante para satisfazer ao requisito da existência de um “suporte” do dever; e não se torna necessária, por isso, qualquer atribuição à pessoa jurídica do Estado. Portanto, com o dever de punição do Estado, não se exprime este dever funcional do órgão, mas apenas se exprime um postulado ético-político endereçado à ordem jurídica: o de ligar a uma conduta socialmente perniciosa uma pena, a título de sanção”. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução: João Baptista Machado. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 335.
Estado um dever e a conduta que representa o seu cumprimento sem que também se lhe atribua a violação do dever; pode manter-se – no interesse da autoridade do Estado, ou seja, do seu governo – a concepção de que o Estado pode na verdade praticar – de conformidade com o dever – o lícito mas não – com violação do seu dever – o ilícito72.
Neste sentido, Savigny, adepto da teoria ficcionista, defende a noção de que a atribuição de personalidade jurídica ao Estado seria uma ficção por razões estritamente utilitárias, defendendo ainda a ideia de que somente aqueles dotados de consciência e vontade poderiam ser considerados sujeitos de direitos, os demais, que se tenha convencionado denominar sujeitos, seriam uma mera criação do ordenamento jurídico, fictamente considerados como existentes. Assim, o direito subjetivo seria o poder da vontade reconhecido juridicamente, não havendo que se falar em pessoas jurídicas, nas quais se encaixaria o Estado, como detentoras de direitos e deveres73.
Segundo Jellinek, adepto da teoria realista, a capacidade jurídica tem gênese na ordem jurídica, tendo como pressuposto o homem. Sendo assim, o direito se consubstanciaria em uma relação intersubjetiva, não havendo qualquer óbice em atribuir-se direitos e deveres às unidades coletivas, na qual se consubstancia o Estado, apesar deste último não se constituir em um algo material, palpável. O Estado seria uma forma necessária de síntese da consciência dos indivíduos que o compõem, uma unidade coletiva capaz de adquirir subjetividade jurídica74.
No entanto, para fins deste adotar-se-á a teoria de Kelsen, para quem haverá a possibilidade de violação de um dever jurídico imposto ao Estado sempre que tal dever tenha por conteúdo a prestação de um direito patrimonial, o qual deverá ser cumprido às custas do patrimônio do próprio Estado e que caso seja necessária a execução forçada75, esta recaia também sobre o patrimônio estatal. E é neste sentido que a noção de deveres jurídicos é atribuída, neste, ao Estado76.
72 KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução: João Baptista Machado. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 336.
73 SAVIGNY, Friedrich Carl von. Sistema del Derecho Romano Actual. Tomo I. Tradução: Jacinto Mesía e Manoel Poley. Madri: F. Góngora y Compañia Editores, 1878. p. 38.
74 JELLINEK, Georg. Teoria Geral do Estado. Fundo de Cultura Econômica. México: 2002, p. 379.
75 Apesar deste ato de coerção ser atribuído ao próprio Estado, não há que se falar em um ato de coerção sobre si próprio, uma vez que esta há de se operar “contra a vontade do órgão em cuja competência se integra a administração daquela parte do patrimônio tomada em consideração […] Como a atribuição é apenas uma operação mental possível, mas não necessária, a atribuição do padecimento do mal, representado pelo ato de coerção, ao Estado, não é de forma alguma necessária necessária e não deve ser feita quando se pretenda evitar a configuração de um ato de coerção dirigido pelo Estado contra si próprio. A execução forçada realiza-se, então, no patrimônio do Estado, mas não deve interpretar-se como sendo dirigida contra a pessoa do Estado”. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução: João Baptista Machado. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 340. 76 Ante a complexidade do tema, portanto digno da confecção de um trabalho próprio, aqui não se irá adentrar
Dessa forma, o ordenamento jurídico estatal estabelece uma série de direitos aos indivíduos, os quais serão realizados por meio do Estado, no cumprimento dos seus deveres.
Pode-se dizer que os direitos do Estado frente aos indivíduos, traduzem-se, dentre outros, nos deveres imputados pelo ordenamento jurídico a estes últimos. Assim sendo, a relação entre a ideia de deveres/direitos dos indivíduos/Estado, seriam de reciprocidade inversamente proporcional, uma vez que, quanto mais deveres forem imputados ao Estado, maior será o âmbito de direitos dos sujeitos nele inseridos, enquanto que o inverso também será igualmente verdadeiro.
Os deveres imputados aos indivíduos perante o Estado podem ser apreciados sob dois aspectos: o primeiro deles relaciona-se com a ideia de contribuição pessoal do mesmo ao próprio Estado, como instituição voltada para a satisfação das necessidades públicas; outro como contribuição às ordens editadas pelo Estado, visando o bem público.
Os deveres do Estado também se subdividem em dois aspectos: alocação de pessoal em seus órgãos e destinação de verbas para que as necessidades públicas sejam satisfeitas. Sob o primeiro aspecto, os deveres estatais serão realizados mediante a disposição de pessoal em seus órgãos com vistas à prestação de serviços próprios da Administração, uma vez que estes não se executam sozinhos. Assim, certos indivíduos irão funcionar como agentes executores da “vontade” do Estado, neste caso os funcionários públicos.
O segundo aspecto, por sua vez, traduz-se na destinação de verbas para o exercício das funções atribuídas pelo ordenamento jurídico ao Estado, fruto da descentralização político-administrativa; bem assim, no oferecimento de uma infra-estrutura básica e necessária “minimamente funcional, o que demanda a obtenção de receitas próprias, cujo escopo constitui-se no financiamento dos gastos decorrentes destes encargos”77, uma vez que a organização descentralizada do Estado visa precipuamente a realização de um determinado nível de satisfação das necessidades públicas78.
É de se ver, então, a extrema importância da garantia de recursos financeiros aos entes federativos e a sua direta ligação com a garantia dos meios necessários à efetivação dos mais detidamente na questão da inserção ou não do Estado como sujeito de direitos e deveres, servindo, tal elucidação, para demonstrar que quando aqui se fala em deveres do Estado, quer-se referir aos deveres de cunho patrimonial a ser cumprido as expensas do patrimônio público.
77 BERTI, Flávio de Azambuja. Direito Tributário e Princípio Federativo. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 118.
78 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponível: <http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/ article/viewFile/15184/14748> Acesso em: 13/01/2011.
deveres juridicamente atribuídos aos Poderes Públicos estatais.
Insta ressaltar que em um Estado Social79, mais comprometido com a busca do bem- estar social, o conjunto de deveres a ele imputado é ainda maior, haja vista que lhe cabe intervir na sociedade de maneira tal, que possa fornecer aos indivíduos todos os direitos que lhes são cabíveis, principalmente aqueles que fazem parte do rol de direitos sociais, os quais necessitam de uma intervenção positiva do Poder Público, pois só poderão ser fruídos por todos mediante a disposição, pelo Estado, de prestações positivas80.
No entanto, cabe gizar que todos os direitos relativos aos indivíduos implicam na cooperação social, não somente os ditos direitos sociais81, uma vez que não seriam auto- executáveis. No entanto, na maioria das vezes os direitos sociais demandam mais recursos que os individuais, o que não culmina dizer que estes apresentem um custo zero82. Sendo assim, a proteção destes sempre terão um custo a ser dispendido pelo Estado e por ele suportado mediante sua atividade financeira.
Neste mesmo sentido preceitua Nabais:
[...] todos os direitos, porque não são dádiva divina nem frutos da natureza, porque não são auto-realizáveis nem podem ser realisticamente protegidos num estado falido ou incapacitado, implicam a cooperação social e a responsabilidade individual. Daí que a melhor abordagem para os direitos seja vê-los como liberdades privadas com custos públicos. Na verdade, todos os direitos têm custos comunitários, ou seja, custos financeiros públicos. Têm portanto custos públicos não só os modernos direitos sociais, aos quais toda a gente facilmente aponta esses custos, mas também custos públicos os clássicos direitos e liberdades, em relação aos quais, por via de regra, tais custos tendem a ficar na sombra ou mesmo no esquecimento83.
79 O Estado Social “ao empregar meios intervencionistas para estabelecer o equilíbrio na repartição dos bens sociais, instituiu ele, ao mesmo passo, um regime de garantias concretas e objetivas, que tendem a fazer vitoriosa uma concepção democrática de poder, vinculada primacialmente com a função e fruição dos direito fundamentais”. BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa (por um Direito Constitucional de luta e resistência. Por uma nova Hermenêutica. Por uma repolitização da legitimidade). São Paulo: Malheiros, 2001. p. 157.
80 Os direitos sociais acabam por impor ao Estado uma atuação positiva, uma vez que somente ele poderá reduzir as desigualdades sociais. Sendo assim, constituem-se em direitos através do Estado e não contra o mesmo, em oposição à noção de direitos individuais. Nestes direitos o que se pretende proteger não é uma ingerência do Estado na esfera da liberdade individual, como ocorre nos direitos individuais, mas sim a busca da sua atuação positiva, a fim de propiciar um direito de bem-estar social; o indivíduo passa a exigir do Estado enquanto ente propiciador da liberdade humana. No entanto, isto não exclui a ideia de que também os direitos negativos trariam consigo um dispêndio para o Poder Público, mas que, certamente, este seria menos visível à sociedade, uma vez que seus custos não são individualizáveis, sendo, isto sim, gerais. NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponível: <http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/15184/14748> Acesso em: 15/01/2011. 81 No entanto, o dispêndio público relativo a este direito é mais evidente.
82 BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 239.
83 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponível: <http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/ article/viewFile/15184/14748> Acesso em:
Assim, pode-se dizer que o asseguramento de qualquer tipo de direitos, mediante a prestação de bens públicos, representariam um custo estatal, fazendo-se necessária a atribuição aos entes políticos a quem cabe tal execução, de receitas próprias para que possam cumprir tal mister.
Neste contexto, duas são as principais fontes de obtenção de renda de um determinado Estado, quais sejam: as provenientes da sua relação com os particulares, como se particular fosse, mediante a exploração direta de seus bens ou serviços, as chamadas receitas originárias; e as decorrentes da sua inter-relação com o particular, desta vez transvestida de natureza pública. Estas últimas são provenientes do “constrangimento sobre o patrimônio do particular”84.
É de se dizer, ainda, que as receitas poderão ser divididas em derivadas e transferidas. Enquanto que as receitas derivadas advêm do exercício da competência tributária pelos entes políticos, as transferidas, por sua vez, são aquelas referentes às transferências, realizadas, dentre outras formas, pelo repasse de parcela da arrecadação tributária, temas que serão melhor expostos adiante.
Dessa forma, tendo em vista a limitabilidade do patrimônio público, ante a sua esgotabilidade, bem assim a impossibilidade de o Estado fazer-se presente em inúmeros ramos de exploração como ente privado fosse, a percepção tão somente de receitas originárias não seria suficiente, em alguns Estados, para muni-lo do montante necessário na persecução de seus fins.
Assim, uma vez que as receitas originárias não possibilitariam por si só “a percepção contínua e prolongada de recursos”85 para fazer frente aos encargos, atribuições e deveres do Poder Público os quais são permanentes, dá-se a necessidade de uma instituição de fontes de receita que possibilitem uma arrecadação contínua e prolongada.
Inegável dizer, portanto, que as receitas derivadas e transferidas são as formas de obtenção de verbas públicas mais expressivas de um Estado Fiscal. Prova disso é que no Brasil, no ano de 2009, o montante arrecadado com o exercício da competência tributária e as verbas repassadas mediante transferências representaram, respectivamente, um percentual de quase 35% e 4% do Produto Interno Bruto nacional86. Assim, das formas existentes, são as 15/01/2011.
84 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 99 85 BERTI, Flávio Azambuja. Direito Tributária e Princípio Federativo. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 119. 86 Fonte: Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA). Disponível em: http://www.ipea.gov.br/sites/
que melhor propiciam recursos aos Estados87.
Dessa forma, resta clara a ligação entre as noções de instituição das exações tributárias, sua arrecadação e transferências de receitas, com a de obtenção dos recursos financeiros necessários para a execução das funções do Estado e consequente garantia e efetivação dos direitos dos indivíduos.
E é isto que fundamenta a escolha de um Estado em obter recursos, dentre outras formas, pela tributação, pois “só o tributo fornece ao Estado meios ordinários de subsistência, eis que com ele se obtém receita colhida sobre a riqueza e a atividade econômica desenvolvida de modo normal por parte da população, independentemente da vontade desta”88, devendo suas bases tributárias traduzirem uma conduta lítica. Sendo assim, o fato imponível, aquele ocorrido no mundo fático que guarda correlação com a hipótese descrita na norma tributária, há de ser sempre um ato lícito89.
Ocorre que, há uma recorrente crítica dos contribuintes à atividade tributária, com base no direito de propriedade que lhes é concedido constitucionalmente, considerando o exercício da competência tributária como uma forma de expropriação. Ao instituir os tributos o Estado estaria expropriando bens particulares, os quais recebem proteção jurídica. Além disso, tal qual ocorre nos impostos, nem sempre o exercício desta atividade irá traduzir uma contraprestação do Poder Público, o que revelaria um verdadeiro confisco por parte da Administração sobre a propriedade particular.
No entanto, não merece guarida tal entendimento, uma vez que o mesmo não leva em consideração90 que o próprio direito de propriedade decorrerá das bases jurídicas construídas com o apoio do exercício efetivo da atividade tributária pelo Estado. Assim, caso não houvesse tal exercício, garantir a propriedade far-se-ia impossível.
É de se dizer, então, que a impossibilidade de subsistência do direito de propriedade sem a tributação se deve ante ao fato de que “não existem direitos de propriedade anteriores à 000/2/publicacoes/cartaconjuntura/carta09/06_financaspublicas.pdf. Acesso em 10/11/ 2010.
87 MARTINS, Ives Gandra. Sistema Tributário na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 6. 88 MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Contribuições e Federalismo. São Paulo: Dialética, 2005. p. 50. 89 É neste aspecto que estas exações se diferenciam das multas, da reparação por danos e demais penalidades de cunho pecuniário, pois o fato que irá gerar a relação obrigacional há de ser composto por um ato ilícito.
90 Nestes casos considera-se o fundamento estritamente jurídico da propriedade, sem que se leve em conta a questão da sua operacionalização. Com relação a tal posicionamento, preceitua Galdino, para quem: “uma questão é a de saber de onde derivam os direitos (ou seja, qual o seu fundamento de validade – o que responde a saber se são direitos ou não). Outra questão, diversa, é a de saber como determinadas situações jurídicas, caracterizadas como direitos – seja lá de onde for que promanem – são operacionalizadas”. GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos Custos dos Direitos: direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 203.
estrutura tributária”91; o direito à propriedade seria um produto de um ordenamento jurídico o qual se apoia na tributação, uma vez que esta fornece as bases necessárias para a sua garantia e efetividade de seus preceitos.
Neste contexto, se ao Estado não fosse garantido um mecanismo tributário de obtenção de receitas, a ele restaria tão somente à tarefa de explorar seus bens naturais, comprometendo seriamente a possibilidade de conceder aos indivíduos uma parcela daqueles sob a forma de propriedade, uma vez que, para além de limitados, tais recursos são também esgotáveis.
Portanto, a garantia pelo ordenamento jurídico do direito de propriedade não culmina na ideia de que “o contribuinte tem um direito natural ou pré-político e que o governo expropria do indivíduo quando cobra seus impostos”92, mas sim de que houve uma mera convenção de concessões mútuas e implícitas entre o Poder Público e os indivíduos, onde o primeiro abrirá mão de seus bens naturais, enquanto que o segundo irá municiar o Estado dos recursos necessários a sua sobrevivência.
Sendo assim, forçoso dizer que a propriedade se constituiria em uma convenção jurídica93 servindo como uma das justificativas da atividade tributária do Estado, haja vista que a este último caberá à satisfação das necessidades públicas.
A tributação seria, então, um preço a ser pago por todos com vistas ao municiamento do Estado dos recursos suficientes para a disponibilização de bens públicos à sociedade, cingida, no entanto, à força econômica de cada indivíduo, isto é, sua capacidade contributiva94.
Neste mesmo sentido são as lições de José Casalta Nabais, para quem: