Do controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas 54

Apesar de todas as atribuições funcionais da AGE/MT serem normatizadas nos instrumentos legais descritos neste trabalho, a responsabilidade por monitorar as políticas públicas do governo por meio da auditoria de desempenho não vem sendo realizada por essa entidade de controle interno do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso.

Nos balanços gerais do estado de 2009,2010, 2011 e 2012 enviados a corte de contas estadual por força da Resolução 14/2007, do Tribunal de Contas do Esta- do de Mato Grosso, nos termos do item 1.4, do Manual de Remessa de Documen- tos, aprovado pela Resolução Normativa 01/2009-TCE/MT, é visível o apego deste órgão para com o controle de legalidade e o descredenciamento para com o controle de desempenho15.

Devido ao enorme volume de laudas dos pareceres dos anos citados anteri- ormente, traremos ao corpo deste trabalho os trechos mais importantes destes com o intuito de comprovar a falta de controle de desempenho por meio de critérios de avaliação de eficiência, eficácia e efetividade dos programas do governo estadual.

No Balanço Geral do Estado de 2009 no Parecer Técnico Conclusivo do Controle Interno Constante no Volume – V, a Auditoria Geral do Estado faz análise

15

Disponível em:< http://www.auditoria.mt.gov.br/html/internas.php?tabela=paginas&codigoPagina=269>. Acesso em 10 set. 2012.

do desempenho da Gestão em relação à situação fiscal; ao desempenho da receita e da despesa e quanto ao cumprimento dos índices constitucionais e os limites esta- belecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

A AGE/MT analisa também as diversas demonstrações contábeis e os rela- tórios que compõem o Balanço Geral do Estado, bem como os trabalhos de auditoria desenvolvidos no decorrer do exercício de 2009.

Reproduzimos o tópico 1 constante nas páginas 6, 7 e 8 do Parecer: “1 Desempenho da Gestão Orçamentária e Financeira

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece nos artigos 8º e 9º, que o Poder Executivo deve elaborar a programação financeira e crono- grama mensal de desembolso e, se verificado, ao final de cada bi- mestre, que a realização da receita poderá não comportar a despesa fixada, deve promover limitação de empenho.

O objetivo principal desse dispositivo é evitar a ocorrência de déficits orçamentários e financeiros.

No decorrer do exercício de 2009, a Auditoria Geral do Estado con- juntamente com as Secretarias de Estado de Planejamento, Fazenda e Administração monitorou a realização da despesa dos órgãos e en- tidades do Poder Executivo em confronto com a programação orça- mentária e financeira elaborada.

Esse monitoramento ocorreu, especialmente, através da Câmara Fiscal, com avaliações periódicas, buscando adequar a despesa à receita efetivamente realizada e garantir o equilíbrio das contas pú- blicas, através de ajustes necessários na programação orçamentária e financeira, com o bloqueio do orçamento, contingenciamento e limi- tação de empenho.

Muito embora tenha havido esforço da gestão fiscal, o resultado or- çamentário, demonstrado na tabela 9, do relatório do contador (ane- xo) e apresentado abaixo, traz a evidência de que o cenário econô- mico decorrente da crise mundial afetou o equilíbrio orçamentário:”

Tabela 01: Resultado Orçamentário

“De acordo com os dados consolidados apresentados na tabela aci- ma, extraídos do Balanço Orçamentário que compõe a Prestação de Contas do Governo do Estado de Mato Grosso, observasse que, do confronto entre receita e despesa realizada, obteve-se um déficit or- çamentário no valor de R$ 489.263.744,80. Analisando Balanço Fi- nanceiro, constatamos o cenário macro econômico também afetou o resultado financeiro, conforme demonstrado na tabela 16b, do relató-

rio do contador e apresentada abaixo”:

Tabela 02: Resultado Financeiro

“Os dados consolidados do Balanço Financeiro demonstram que, no confronto entre as disponibilidades do exercício anterior com a dis- ponibilidade que passa para o exercício seguinte, obteve-se um re- sultado financeiro deficitário no valor de R$ 15.479.243,77.”

Da leitura, nota-se a visível a preocupação da AGE/MT para com os limites estabelecidos na LRF, fato este que comprova uma análise de conformidade legal.

O parecer traz também o item “despesa de pessoal” na pag. 38 ao qual a AGE/MT verifica os limites de gasto do governo com essa despesa estabelecidos pela L.R.F:

“2.Despesa de Pessoal

As despesas liquidadas com Pessoal e Encargos Sociais atingiram em dezembro de 2009, o montante de R$ 2,574 bilhões. Esse total, que representa as despesas com pessoal do Poder Executivo, atin- giu 39,8% da receita corrente líquida, a qual encerrou o terceiro qua- drimestre de 2009 com o valor acumulado de R$ 6,467 bilhões, per- manecendo, portanto, abaixo do limite prudencial de 46,55%, estabe- lecido pelo art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na análise das despesas com Pessoal e Encargos do Poder Execu-

tivo observa-se que o percentual em 2009 é 3,5% acima do percen-

tual de 2008, que atingiu 36,38% da Receita Corrente Líquida.”

Sobre os trabalhos da AGE/MT em 2009, nas páginas 50 e 51 do aludido pa- recer o órgão demostra os trabalhos realizados.

“No exercício de 2009 a Auditoria Geral do Estado, através das Co- ordenadorias de Auditoria com o apoio das Unidades Setoriais de Controle Interno, desenvolveu as seguintes atividades, visando o aperfeiçoamento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual:

1) Capacitação de Servidores que atuam nas Unidades Setoriais de Controle Interno;

2) Fornecimento de Orientações Técnicas aos Órgãos e Entidades do Poder Executivo diariamente por telefone, visitas à sede da AGE ou consulta eletrônica via internet, com foco na prevenção e orienta- ção às falhas de controle;

3) Acompanhamento e orientação na elaboração e encaminhamento das Prestações de Contas ao Tribunal de Contas do Estado;

4) Composição de Comissões para análise e fornecimento de solu- ções para problemas nos órgãos e entidades do Poder Executivo; 5) Acompanhamento e orientação in loco nos órgãos e entidades do Poder Executivo;

6) Orientações sobre a elaboração de respostas ao Tribunal de Con- tas do Estado;

7) Recomendações sobre o aprimoramento dos controles dos órgãos e entidades e o acompanhamento/orientação de sua implementação; 8) Emissão do Relatório de Controle Interno que acompanha as Con- tas do Governador;

9) Emissão de Pareceres Conclusivos que acompanharam as Pres- tações de Contas dos Órgãos e Entidades;

10) Realização de Auditorias de Conformidade, priorizando os sistemas de aquisições e contratos, apoio logístico, execução orçamentária, financeira e contábil;

11) Realização de Auditorias Especiais, inclusive por solicitação da Delegacia Fazendária e Ministério Público.”

Neste, destaca-se o item 10, pelo qual verifica-se que a AGE/MT deixa claro a sua preocupação somente com a “Auditoria de Conformidade”.

No Balanço Geral do Estado de 2010 no Parecer Técnico Conclusivo do Controle Interno Constante no Volume – V, a Auditoria Geral do Estado faz uma aná- lise do Planejamento Governamental, das medidas para recuperação de créditos e incremento da receita, do desempenho da receita e da despesa, do cumprimento dos índices constitucionais e dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal e das áreas de Pessoal, Segurança, Obras e Controle Interno, com base nas informações contidas no Relatório Circunstanciado sobre as Contas do Governo, nas diversas demonstrações contábeis, nos relatórios que compõem o Balanço Geral do Estado, em informações encaminhadas pelas respectivas secretarias e também com base nos trabalhos de auditoria desenvolvidos no decorrer do exercício de 2010.

Reproduzimos o tópico 2.3 presente na página 27 do parecer:

“2.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) e Créditos Adicionais

A Lei Orçamentária do Exercício de 2010 – LOA 2010 foi aprovada pela Lei 9298, de 30 de dezembro de 2009, compreendendo o Or- çamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Em- presas Estatais, em consonância com o Plano Plurianual e contendo todos os Programas priorizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias, portanto, atendendo ao art. 165, § 2º da Constituição Federal e ao

caput do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Receita total estimada e a Despesa fixada na LOA 2010 totalizaram R$ 8.857.579.918,00 (oito bilhões oitocentos e cinqüenta e sete mi- lhões quinhentos e setenta e nove mil e novecentos e dezoito reais), incluindo nesse montante os recursos próprios das Autarquias, Fun- dações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Desse montante de Receita, o valor de R$ 528.949.123,00 (quinhen- tos e vinte e oito milhões novecentos e quarenta e nove mil cento e vinte e três reais) refere-se a Receitas Intra-orçamentárias, por se tratar de operações entre órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas e outras entidades integrantes do orçamento fiscal e da Seguridade Social”.

Conforme as informações presentes no parecer, a AGE/MT realizou apenas auditoria de conformidade do tipo contábil para justificar os valores presentes na LOA.

No tópico 4 do parecer presente nas páginas 47 a 50, a AGE/MT justifica a sua auditoria contábil:

“4. ANÁLISE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEI- RA,PATRIMONIAL

O objetivo da presente análise é verificar se as demonstrações con- tábeis apresentadas no Balanço Geral do Estado que compõe a Prestação de Contas de governo referente ao exercício de 2010 ex- pressam adequadamente, em seus aspectos relevantes, a real situa- ção orçamentária, financeira e patrimonial do Estado.

4.1 Balanço Orçamentário

O balanço orçamentário está previsto no artigo 102 da Lei nº 4.320/64, conforme transcrito abaixo:

Art. 102 – O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e des- pesas previstas em confronto com as realizadas.

A estrutura básica deste balanço encontra-se no Anexo 12 da supra- citada lei.

No exercício de 2010 as receitas previstas e as despesas autoriza- das na Lei n. 9.298/2009, Lei Orçamentária Anual, totalizaram o idên- tico valor de R$ 8.857.579.918,00 (oito bilhões oitocentos e cinqüen- ta e sete milhões quinhentos e setenta e nove mil novecentos e de- zoito reais), dos quais R$ 2.155.988,00 (dois milhões cento e cin- qüenta e cinco mil novecentos e oitenta e oito reais) refere-se a Or- çamento de Investimento da estatal MT Fomento.

É importante informar que desconsiderando as operações de nature- za intra-orçamentárias o valor da previsão inicial da receita perfaz um total de R$ 8.326.474.807,00 (oito bilhões trezentos e vinte e seis mi- lhões quatrocentos e setenta e quatro mil oitocentos e sete reais) em contrapartida com o valor de R$ 8.448.671.136,50 (oito bilhões qua- trocentos e quarenta e oito milhões seiscentos e setenta e um mil cento e trinta e seis reais e cinqüenta centavos) que se refere à fixa- ção inicial da despesa. Dessa forma, verifica-se a ocorrência de Défi- cit de previsão no valor de R$ 122.196.329,50 (cento e vinte e dois milhões cento e noventa e seis mil trezentos e vinte e nove reais e cinqüenta centavos).

De forma resumida o balanço orçamentário do Estado de Mato Gros- so referente ao exercício de 2010 encontra-se demonstrado abaixo:

Figura 2: Balanço Orçamentário 2010

De acordo com a tabela acima, verifica-se a ocorrência de superávit orçamentário, decorrente da diferença positiva entre a receita e a despesa realizada, na importância de R$ 292.844.195,28 (duzentos e noventa e dois milhões oitocentos e quarenta e quatro mil cento e noventa e cinco reais e vinte e oito centavos).

Do confronto entre a receita e a despesa realizada, excluindo as ope- rações de natureza intra-orçamentárias, também se apura um supe-

rávit orçamentários de R$ 258.690.232,56 (duzentos e cinqüenta e oito milhões seiscentos e noventa mil duzentos e trinta e dois reais e cinqüenta e seis centavos), como pode ser observado na tabela abaixo:

Tabela 03: Execução Receitas e Despesas Orçamentárias

O parecer mostra também a preocupação em demostrar que a divida funda- da do Estado permaneceu nos limites legais no tópico 6.3, páginas 85 e 86:

“6.3 Dívida Pública

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 29 estabele- ce que a dívida consolidada ou fundada é o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operação de crédito para amortização em prazo supe-

rior a 12 (doze) meses.

A Resolução n. 40/2001 do Senado Federal estabelece que ao final do décimo quinto exercício financeiro, contado a partir do en- cerramento do ano de sua publicação, a Dívida Consolidada Líquida não poderá exceder, no caso dos Estados, a duas vezes (200%) da Receita Corrente Líquida do exercício.

A tabela abaixo extraída Anexo II, do Relatório de Gestão Fiscal referente ao 3º quadrimestre de 2010, demonstra a Dívida Consolidada Liquida em 31/12/2010.

Tabela 04: Dívida Consolidada Líquida

Especificação Valor

Dívida Consolidada 4.912.549.079,78

(-) Deduções 984.367.692,77

Dívida Consolidada Líquida 3.928.181.387,01

Receita Corrente Líquida 7.099.677.148,16

% da DCL sobre a RCL 55,33

Limite Resolução do Senado - 200% da RCL

14.199.354.296,32

A Dívida Consolidada Líquida em 2010, como pode ser observada na tabela acima, corresponde a 55,33% (cinqüenta e cinco vírgula trinta e três por cento) da RCL, percentual bem abaixo do estabelecido na Resolução do Senado Federal enquanto que em dezembro de 2009 a Dívida Consolidada Líquida representava 60,02% da RCL. Dessa maneira verifica-se um comportamento positivo, uma vez que o per- centual da dívida em relação à Receita Corrente Líquida diminuiu neste exercício.

De acordo com as observações contidas no Anexo II do RGF, refe- rente ao 3º quadrimestre/2010, o Governo de Mato Grosso optou em não contabilizar a dívida previdenciária, enquanto não houver adesão dos poderes no Regime Previdenciário.”.

O parecer demonstra a auditoria de conformidade com a LRF no tocante a despesa com pessoal no tópico 6.5 presente nas páginas 87 e 88 do parecer.

“6.5 Despesa com Pessoal

O artigo 19, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que o limite de gastos com pessoal para os Estados é de 60% da RCL, distribuídos da seguinte forma, segundo art. 20, inciso II do mesmo diploma legal:

a) 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% para o Judiciário;

c) 49% para o Executivo;

Tabela 05: Despesas com Pessoal do Poder Executivo Estadual

DESPESA COM PESSOAL PODER EXECUTIVO Janeiro a Dezembro/2010

DESPESA BRUTA COM PESSOAL (I) 3.853.789.810,06

Pessoal Ativo 2.976.630.399,05

Pessoal Inativo e Pensionistas 857.896.957,44 Outras Desp. De pessoal decorrentes de Contra-

tos de Terceirizações

19.262.453,57

DESPESAS NÃO COMPUTADAS (II) 930.190.741,42

DESPESA LÍQUIDA COM PESSOAL (III)=(I-II) 2.923.599.068,64

Receita Corrente Líquida 7.099.677.148,16

% da Despesa Total com pessoal Limite Máximo - 49%

41,18%

3.478.841.802,60

Limite Prudencial - 46,55% 3.304.899.712,47

De acordo com a tabela acima, observa-se que as despesas com pessoal e encargos do Poder Executivo em dezembro de 2010 atingiram o montante de R$ 2,923 bilhões, o equivalente a 41,18% da RCL. Dessa maneira o limi- te estabelecido pela LRF foi cumprido.

Em comparação com o exercício anterior verifica-se que o percentual em 2010 é 1,38% acima do percentual de 2009, que atingiu 39,80% da Receita Corrente Líquida.”

No parecer técnico do controle interno de 2010, conforme trechos transpos- tos acima, é evidente o apego da AGE/MT para com a auditoria contábil e de legali- dade.

No Balanço Geral do Estado de 2011 no Parecer Técnico Conclusivo do Controle Interno Constante no Volume – V, a AGE/MT uma faz análise do Planeja- mento Governamental; das medidas para recuperação de créditos e incremento da receita; do desempenho da receita e da despesa; do cumprimento dos índices cons- titucionais e dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal; dos contro- les do sistema de Pessoal; dos Programas da Segurança, da Educação e da Saúde; e do Sistema de Controle Interno.

No tópico 3 presente nas páginas 37 e 38, a AGE/ MT se preocupa em de- monstrar o comportamento da receita em relação a LOA de 2011 conforme abaixo:

“3. MEDIDAS DE RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS E INCREMEN- TO DA RECEITA

A Receita Pública, em 2011, atingiu o valor de R$ 11.741 milhões, va- lor este 5,2% inferior àquele o previsto na LOA (R$ 12.383 milhões). O desempenho, aquém do previsto, é explicado pela frustração de 3% da previsão da receita tributária, 0,9% de outras receitas corren- tes, e 68% em receitas de capital.

Tal desempenho foi de encontro com a evolução dos anos anteriores do PPA 2008-2011, conforme gráfico abaixo:

Gráfico 01: Desempenho da Receita Pública Realizada nos período de 2008 a 2011

Conforme o Relatório da SARP – Secretaria Adjunta da Receita Pú- blica – SEFAZ, ainda que a Receita Tributária não tenha alcançado o valor previsto na LOA/2011, quando se compara o valor realizado em 2011 com o resultado obtido em 2010, verificasse um crescimento, em termos nominais, de 10,7%, implicando incremento de arrecada- ção da ordem de R$ 556 milhões de reais.

No tópico 4.3.1 presentes nas páginas 73 e 74 do parecer, a AGE/MT demonstra a auditoria patrimonial realizada nas contas do governo para demonstrar o superávit financeiro conforme trechos abaixo:

4.3.1 Superávit Financeiro

O mecanismo de apuração do superávit financeiro foi estabelecido no artigo 43 da Lei no 4.320/1964.

Com base no Balanço Patrimonial Consolidado de 31/12/2011 verifi- ca-se que o ativo financeiro perfaz um total de R$ 1.980.836.692,92 (um bilhão novecentos e oitenta milhões oitocentos e trinta e seis mil

e seiscentos e noventa e dois reais e noventa e dois centavos) en- quanto o passivo financeiro possui valor de R$ 1.575.271.357,03 (um bilhão quinhentos e setenta e cinco milhões duzentos e setenta e um mil e trezentos e cinquenta e sete reais e três centavos). Dessa for- ma, o superávit financeiro apurado no exercício é de R$ 405.565.335,89 (quatrocentos e cinco milhões quinhentos e sessenta e cinco mil e trezentos e trinta e cinco reais e oitenta e nove centa- vos), demonstrando que o Estado possui capacidade de pagamento de curto prazo, conforme evidenciado abaixo:”

Quadro 07: Demonstrativo de Apuração do Superávit Financeiro

Título 2011

A - Ativo Financeiro 1.980.836.692,92

B - Passivo Financeiro 1.575.271.357,03

Superávit Financeiro (A-B) 405.565.335,89

Conforme os dados extraídos dos pareceres técnicos presentes nos balan- ços gerais do Estado de Mato Grosso do ano de 2009, 2010 e 2011 esta pesquisa constatou que a AGE/MT realizou nesses anos apenas a auditoria de conformidade e não realizou a auditoria de desempenho e avaliação de programas.

Em entrevista realizada em 20 de outubro de 2011 com o Auditor Geral do Estado de Mato Grosso, José Alves Pereira Filho, que assumiu a chefia da Auditoria Geral do Estado (AGE-MT) em 1º de abril de 2010 na gestão do governador Silval Barbosa, foi questionado o porquê da não realização da auditoria de desempenho nos trabalhos desta entidade.

O auditor geral justificou essa ausência dizendo que ainda são muitas as fa- lhas legais por partes dos órgãos estaduais do poder executivo, como, por exemplo, as que vão de encontro com a Constituição Federal e com as normas de contabili- dade que ainda merecem atenção especial.

José Alves Pereira Filho atribuiu a falta pessoal para realizar o monitora- mento da eficácia de políticas públicas como um dos pressupostos para a não reali- zação deste tipo de controle e que no ano de 2012 a implantação da auditoria de de- sempenho nas atividades da AGE/MT seria prioridade por ser este “o ano do contro- le interno para o governo do Estado de Mato Grosso”.

No dia 22 de Novembro de 2012, voltamos a AGE/MT para verificar se real- mente já havia sido implantada dentre as demais atividades deste órgão a auditoria

de desempenho.

Entrevistamos o Secretário Adjunto de Auditoria, Emerson Hideki Hayashi- da. Segundo ele, era pra se começar a avaliar as politicas públicas a partir de 2012, mas a administração pública estadual ainda tem muitos problemas de legalidade, formalidade e de rotinas operacionais. Os “setores-meio”, segundo o subsecretário, ainda estão com muita dificuldade de imprimir eficiência nos seus trabalhos, emper- rando com isso a agilidade dos processos. Por essa razão, a AGE/MT está focada na reestruturação de procedimentos dos órgãos do poder executivo para depois co- meçar a avaliar políticas públicas através da auditoria de desempenho operacional.

O entrevistado alega ainda que o sistema contábil brasileiro precisa ser mo- dernizado com a implantação dos novos demonstrativos contábeis como a contabili- dade de custos que seria uma ferramenta fundamental para mensurar o custo de uma política pública para o governo do estado.

O Auditor atribui como um dos motivos para a não realização da auditoria de desempenho, a falta de indicadores de desempenho16.

16

Neste momento é inevitável confrontar o burocrata sobre a inexistência dos indicadores. Eles existem, porém alguns gestores preferem ignorá-los por inúmeras razões. Primeiramente, avaliar implica “medir”. A mensuração, usualmente por meio de indicadores qualitativos ou quantitativos, é algo sempre muito difícil e sujeito a muitas limitações. Não existem medidas perfeitas e medir bem é gerenciar restrições de mensuração (CASTRO e KA- NOPP, p. 4, 2011).

Bouckaert e Balk (1991), citados por Pacheco (2009) apud Castro e Kanopp (2011), fazem referência a 12 “do- enças” relativas à medida de desempenho em organizações públicas:

Alegações para não mensurar, monitorar e avaliar o desempenho:

1.Doença do Dr. Pangloss, ou a insistência em não medir algo por acreditar que aquilo não existe;

2.Doença da impossibilidade, alega ser impossível medir resultados no setor público ou em determinada área; 3.Hipocondria, considera que no setor público não se deve vangloriar de algo que tenha resultados positivos.