3. CONTROLES DEMOCRATICOS 33
3.4. O controle de conformidade, de desempenho operacional, e avaliação de
Os órgãos de controle interno e externo brasileiros realizam dois tipos de auditoria nos seus trabalhos de fiscalização e controle das contas públicas. Na cha- mada “auditoria de conformidade” é realizado o controle legal, contábil, orçamentá- rio, patrimonial e financeiro das contas de governo; já nas “auditorias de desempe- nho” é realizado o controle operacional das ações governamentais segundo os crité- rios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Conforme o quadro abaixo, as auditorias de conformidade e de desempenho tem seus aspectos de verificação:
Quadro 04: Diferença entre Auditoria de Conformidade e Auditoria de Desempenho
AUDITORIA DE CONFORMIDADE AUDITORIA DE DESEMPENHO
Fiscalização da Legalidade: Legislação Fiscalização contábil: verificação quan-
to à correção dos lançamentos contá- beis
Fiscalização operacional: verificação quanto dos resultados das políticas públicas.
Fiscalização orçamentária: verificação quanto à legalidade da abertura de
créditos adicionais.
Análise da relação custo-benefício,
Fiscalização financeira: verificação quanto à correção dos pagamentos e
saques.
Sistemática aferição de resultados por meio de critérios de economicidade, eficiência, eficácia
e efetividade Fiscalização patrimonial: verificação
quanto à correção do inventário de bens.
A auditoria de conformidade é realizada com base na legalidade, legitimida- de e economicidade. O controle da legalidade verifica a obediência às formalidades e preceitos previstos no ordenamento jurídico positivo. Apreciar um ato de gestão quanto à sua legitimidade envolve a formulação de um juízo de valor, uma avaliação das circunstâncias em que o ato foi praticado, uma ponderação da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade.
Segundo o Manual de Auditoria de Desempenho do TCU, economicidade é a "minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade"
12 ).
Assim, o exame da economicidade também implica em uma avaliação qualita- tiva, que será feita sopesando-se os custos e os resultados para o conjunto da soci- edade, tendo em vista as alternativas disponíveis no momento da decisão quanto à alocação dos recursos.
Dessa forma, as auditorias de conformidade ou regularidade objetivam avaliar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão do ente público, certificando-se, por exemplo, que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar con- tas; que as decisões administrativas foram tomadas com probidade;, que não houve fraude e que os dispositivos legais e normativos estão sendo seguidos.
Segundo a INTOSAI (2000), a auditoria de regularidade ou conformidade tem por objetivo:
“(a) certificar que as entidades responsáveis cumpriram sua obriga- ção de prestar contas, o que inclui o exame e a avaliação dos regis- tros financeiros e a emissão de parecer sobre as demonstrações contábeis;
(b) emitir parecer sobre as contas do governo;
(c) auditar os sistemas e as operações financeiras, incluindo o exame da observância às disposições legais e regulamentares aplicáveis; (d) auditar o sistema de controle interno e as funções da auditoria in- terna; (e) verificar a probidade e a adequação das decisões adminis- trativas adotadas pela entidade auditada; e
(f) informar sobre quaisquer outros assuntos, decorrentes ou relacio- nados com a auditoria, que a Entidade Fiscalizadora Superior (EFS) considere necessário revelar.”
Já, a auditoria de desempenho, segundo a INTOSAI, preocupa-se em verificar a economia, a eficiência e a eficácia, e tem por objetivo determinar:
“(a) se a administração desempenhou suas atividades com econo- mia, de acordo com princípios, práticas e políticas administrativas corretas;
(b) se os recursos humanos, financeiros e de qualquer outra natureza são utilizados com eficiência, incluindo o exame dos sistemas de in- formação, dos procedimentos de mensuração e controle do desem-
12
A portaria nº 144 de 10 de julho de 2000 que aprovou o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do Tribunal de Contas da União traz de forma clara como deve ser feita a auditoria de desempenho operacional.
penho e as providências adotadas pelas entidades auditadas para sanar as deficiências detectadas; e
(c) a eficácia do desempenho das entidades auditadas em relação ao alcance de seus objetivos e a avaliação dos resultados alcançados em relação àqueles pretendidos.”
De uma forma geral, a avaliação governamental é composta por um conjunto de técnicas e procedimentos que tem por objetivo avaliar a gestão e a aplicação de recursos públicos, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal.
Desta forma, a auditoria de desempenho visa estabelecer o controle do Esta- do na busca pela melhor alocação dos recursos, tanto pela forma corretiva, comba- tendo desperdícios, improbidade, negligência e omissão; quanto pela atuação prévia antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos, além de destacar os impactos e benefícios sociais advindos.
No quadro abaixo, separamos os aspectos que caracterizam cada um desses dois tipos de auditoria:
Quadro 05: Aspectos da Auditoria de Regularidade e da Auditoria de Desempenho
Aspectos específicos da Auditoria de Regularidade
Aspectos comuns aos dois tipos de trabalhos
Aspectos específicos da Auditoria de Desempenho
Legalidade e legitimidade Economia
Fraude Desvio de recursos Desperdício Efetividade Eficácia Eficiência
Neste trabalho, constatou-se que a auditoria de desempenho é a técnica de auditoria usada pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores como os Tribunais de Contas, Controladorias Gerais de Contas e Auditorias Gerais para monitorar políticas públicas.
Segundo GARCES-SILVEIRA (2002, p. 60), a finalidade desta espécie de auditoria ultrapassa o controle da conformidade legal, dos custos e da capacidade de implementação do Governo, com o objetivo de:
“[...] assegurar o aperfeiçoamento contínuo dos programas e do plano, provendo subsídios para corrigir falhas de concepção e execução, atualizar objetivos e metas em relação às demandas da sociedade e garantir que os resultados desejados para o público-alvo ocorram efetivamente.
A avaliação está orientada para a obtenção de resultados e se realiza uma vez por ano, tendo como referência o exercício anterior. No ciclo de gestão, a avaliação é seguida da revisão anual dos programas, da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual. “Os resultados da avaliação contribuem para a realização de cada uma dessas etapas, tornando mais consistente a alocação de recursos públicos federais aos bens e serviços demandados pela sociedade.”
De acordo com o Manual de Auditoria Operacional do TCU (2000), a auditoria operacional ou de desempenho é o exame independente e objetivo da economicida- de, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades go- vernamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.
Nesse sentido, salutar é a lição de Matias-Pereira:
“Eficiência refere-se ao esforço holístico da organização no que se
refere ao emprego e otimização dos recursos, comparando-o com os resultados obtidos. Uma organização é eficiente quando otimiza a relação custo/produto. A eficiência está relacionada ao grau de adequação com que os recursos disponíveis ou mobilizados por uma organização são por ela utilizados para alcançar seus objetivos e metas. Essa adequação se refere aos recursos financeiros, aos meios, métodos e procedimentos utilizados pela organização para realizar seus objetivos. Esse princípio de redução dos custos da administração pública se deve aos requisitos de natureza ética, que preconizam uma nova conduta dos administradores em sua relação com o dinheiro público; e à necessidade de o Estado manejar de forma competente os recursos do erário público, na busca de maximizar os resultados na aplicação desses recursos e, dessa forma, eliminar os desperdícios.
Eficácia. A eficácia pode ser aceita como os esforços das ações
governamentais ou de uma organização para ofertar adequadamente os bens e serviços esperados, previamente definidos em seus objetivos e metas. Nesse sentido, o que importa nesses esforços é conseguir que os efeitos de uma ação correspondam ao desejado.
Efetividade. A efetividade é a soma da eficiência e da eficácia.
Assim, a efetividade ocorre quando os bens e serviços resultantes de determinada ação alcançam os resultados mais benéficos para a sociedade. Dessa forma, observa-se que os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade representam um aperfeiçoamento na capacidade de auto-organização do Estado, tendo como referência o atendimento com qualidade das demandas da sociedade por parte da administração pública.”(MATIAS-PEREIRA,2007, p. 157)
Na figura abaixo ilustramos de que forma esses três critérios de avaliação passam pelo planejamento até o resultado de uma ação governamental qualquer.
Figura 1: Diagrama de insumo-produto
FONTE: Manual de Auditoria Operacional TCU (2007) p. 6, adaptação de ISSAI 3000/1.4, 2004
Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2011), “programa” é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensura- do por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. A or- ganização das ações do Governo, sob a forma de programas, visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
A avaliação desses programas é executada por meio de auditorias, principal- mente as chamadas auditorias de natureza operacional (=auditoria de desempenho, de avaliação de programas ou de otimização de recursos).
Segundo a INTOSAI (2000), as avaliações de programas são estudos indivi- duais sistemáticos que avaliam como funciona um determinado programa. A avalia- ção de programa permite a mensuração geral do funcionamento do programa e do que pode ser feito para melhorar seus resultados.
Conforme o Manual de Auditoria Operacional do TCU (2007), na auditoria operacional, os indicadores de desempenho (ID) são usados para medir essas di- mensões. Para isso, usam-se indicadores já existentes ou então construídos e cal-
culados pela própria equipe de auditoria. A equipe pode também recomendar a ado- ção de indicadores como medida que visa contribuir para aperfeiçoar os sistemas de monitoramento e avaliação.
O “ID” é um número, porcentagem ou razão que mede um aspecto do desem- penho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas. Res- salte-se que os indicadores de desempenho podem fornecer uma boa visão acerca do desempenho que se deseja medir, mas são aproximações do que realmente está ocorrendo, necessitando, sempre, de interpretação no contexto em que estão inseri- dos.
Saliente-se que somente mediante auditoria de natureza operacional é possí- vel examinar o desempenho da administração pública e os resultados das suas ações, para agir prospectivamente, oferecendo oportunidades de melhoria através das suas recomendações.