Este item tem o objetivo de situar a Educação Profissional brasileira em seu contexto econômico, social, político e ideológico no recorte histórico do início dos anos 2000 a 2018, destacando as principais ações no campo das políticas para a modalidade de Educação Profissional. Convém ressaltar que, diante da amplitude do recorte histórico e da temática, não pretendemos fazer uma análise aprofundada, mas tecer considerações que em nosso entendimento permitem uma melhor compreensão do objeto de estudo.
O século XX deixou como legado para o povo brasileiro uma complexa conjuntura econômica e social de crise. No campo do trabalho, avançaram as práticas de reestruturação produtiva, sem que estas deixassem de conviver com estruturas ainda veiculadas ao padrão fordista (ANTUNES, 2006). Enxugamento da força de trabalho22 e processos de flexibilização e desregulamentação de direitos sociais (como as terceirizações) caracterizam a conjuntura nacional do final da década de 1990, com direcionamento na cartilha do neoliberalismo, cuja concretude acarreta a redução dos salários e a precarização do emprego. Nas palavras de Antunes (2006, p. 19), tem-se a combinação de fatores, cujo resultado é “[...] um aumento da superexploração da força de trabalho, traço constitutivo e marcante do capitalismo implantado em nosso país”.
As políticas neoliberais, implantadas e intensificadas ao longo dos governos do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), propagavam uma suposta “modernização” da economia nacional, para que o país se tornasse mais “atraente” ao mercado externo, segundo a lógica da globalização. Essa cartilha trouxe, de acordo com Paulani (2016), entre outras modificações: a abertura de mercado (financeiro), um rígido controle fiscal, a abertura do mercado comercial, a privatização de empresas estatais, a liberalização do câmbio e uma considerável redução do tamanho do Estado23. Na realidade, conforme já apresentado, o que se constatou foi uma profunda e prolongada recessão (SADER, 2013). Conforme Sader (2013), no Brasil, o neoliberalismo impulsionou dois fenômenos cujas repercussões foram negativas: a financeirização da economia, resultando em déficit e endividamento público; e a
22 Por enxugamento da força de trabalho, compreendemos, a partir de Antunes (2009), como sendo a diminuição
do quantitativo de trabalhadores nas empresas sem que isso acarrete na diminuição da produtividade. Isso é possível em virtude da intensificação da exploração da força de trabalho sob os novos paradigmas da acumulação flexível.
23 A redução do tamanho do Estado não significa, de modo algum, torná-lo mais fraco. Ao contrário, no
neoliberalismo, o Estado desenvolve um papel fundamental para que ocorram as desregulamentações e as flexibilizações, principalmente em relação aos direitos sociais. Dessa forma, o Estado age reduzindo seus investimentos sociais e promovendo um recuo do espaço público frente ao espaço privado.
precarização das relações de trabalho, cujos altos índices de informalidade e desemprego exacerbaram a exclusão social de muitos brasileiros.
No entanto, no início dos anos 2000, diante do fracasso das promessas neoliberais, vários países da América Latina elegeram presidentes cujas propostas representavam posicionamentos mais à esquerda, tais como a Venezuela, a Bolívia, o Equador, o Uruguai, o Chile e o Brasil24. No caso do nosso país, as mudanças não ocorreram sem entraves ou conflitos, criando-se em 2002 – ano eleitoral – um cenário de agravamento da situação econômica e social. O movimento ficou conhecido como o “risco Lula”!25 No período, ocorreu uma
considerável fuga do capital financeiro tanto nacional quanto internacional, com base na desconfiança dos investidores em relação ao governo de Luiz Inácio Lula da Silva, embora, na realidade, significasse uma ameaça do capital quanto à viabilidade para o sindicalista governar (SADER, 2013). Para reverter a situação, o então candidato
[...] promoveu uma operação de reestruturação de sua campanha, incorporando a estabilidade monetária – um tema de consenso nacional naquele momento, a proteção contra a inflação – e o respeito aos compromissos com o capital financeiro, o que implicava na não negociação da dívida externa e a não taxação do capital financeiro. A imagem do Lula, tradicionalmente associada a denúncias contra a situação política e econômica, uma imagem portanto com teor negativo, foi alterada e surgiu o “Lula, paz e amor”. A combinação de mudança de discurso e imagem permitiu que Lula triunfasse, nas complexas condições dessas eleições (SADER, 2013, p. 139).
Assim, de 2003 a 2010, o metalúrgico sem diploma universitário governou o Brasil26.
Para Sader (2013), o governo desse Presidente foi fruto de um misto de intuição e pragmatismo. “Ele combinou estabilidade monetária e retomada do desenvolvimento econômico e políticas de distribuição de renda, que assumiu centralidade nas políticas de governo. Essa combinação é a chave do enigma Lula” (SADER, 2013, p. 139).
Ainda para o autor, os governos de Lula e Dilma27, ao menos no que se refere ao primeiro período, podem ser caracterizados como pós-neoliberais, tendo em vista o rompimento de aspectos centrais com a política dos seus antecessores na Presidência da República e por
24 Para Löwy (2016), embora todos esses governos sejam considerados de esquerda, diferenciam-se em dois tipos:
os de coalizões sociais-liberais, que não rompem diretamente com as práticas neoliberalistas, mas avançam em ações sociais progressistas (Brasil, Uruguai e Chile); e os governos declaradamente antineoliberais, que objetivam o socialismo (Venezuela, Bolívia e Equador).
25 Luiz Inácio Lula da Silva – nordestino, metalúrgico, sindicalista, que se candidatava pela quarta vez à
Presidência da República, representava um partido de esquerda que, por muitos anos, sustentou um programa de governo alinhado com as perspectivas socialistas, o que afligia os defensores do livre mercado.
26 Para aprofundamento sobre os processos que levaram Lula à Presidência, sugerimos a leitura de: SINGER,
André. Os sentidos do lulismo: reforma gradual e pacto conservador. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
27 Dilma Rousseff, ex-Ministra da Casa Civil do governo Lula, foi eleita a primeira mulher a ocupar o cargo de
Presidente do Brasil e governou de 01 de janeiro de 2011 a 31 de agosto de 2016, tendo sido afastada do cargo meses antes por um processo de impeachment.
priorizarem: as políticas sociais, a integração regional e os intercâmbios Sul-Sul e o Estado como impulsionador do desenvolvimento e da distribuição de renda.
No entanto, há controvérsias quanto a essa caracterização. Para Löwy (2016), trata-se de um governo de coalizão social-liberal sem ruptura direta com o neoliberalismo, mas com avanços sociais significativos. Nesse sentido, “[...] o princípio básico desse tipo de governo é fazer tudo o que é possível para melhorar a situação dos pobres, com a condição de não tocar no privilégio dos ricos [...]” (LÖWY, 2016, p. 62).
Para Sampaio Junior (2012), a expressão econômica desse período pode ser chamada de novo desenvolvimentismo ou neodesenvolvimentismo, sem que isso signifique a continuidade do pensamento brasileiro no pós-guerra28. O autor esclarece que o próprio termo “desenvolvimento” foi ressignificado historicamente, reduzindo seu conceito apenas a industrialização e modernização, sem as premissas da autonomia nacional e da preocupação com a integração social. Desse modo, Sampaio Junior (2012) observa que o fenômeno do chamado “neodesenvolvimento” se circunscreveu apenas ao nosso país e a partir de meados da década de 2000, sendo este fruto das modestas melhorias econômicas e sociais registradas no governo de Lula. Para o autor, o fenômeno não passa de uma tentativa, por meio da terceira via, de conciliar aspectos considerados “positivos” no neoliberalismo, tais como a estabilidade da moeda e o controle fiscal, com os aspectos também “positivos” do desenvolvimentismo, como o crescimento econômico e a regulação pelo Estado, entre outros pontos. No entanto, essa tentativa deixa de considerar pontos fundamentais, como a dependência externa e a segregação social, além das repercussões nacionais em relação à ordem global e ao papel do Brasil nessa nova divisão internacional do trabalho, não superando a realidade imediata (SAMPAIO JUNIOR, 2012).
A obsessão em depurar o lado “negativo” e condensar os aspectos “positivos” dos dois polos que condicionam o novo desenvolvimentismo assume a forma de um hibridismo acrítico que se afirma menos pela originalidade de sua interpretação e mais pela contraposição de suas proposições alternativas aos dogmas da ortodoxia. Assim, toda a reflexão neodesenvolvimentista enquadra-se perfeitamente na pauta neoliberal. Na prática, a terceira via torna-se uma espécie de versão ultra light da estratégia de ajuste da economia brasileira aos imperativos do capital financeiro. O diferencial do neodesenvolvimentismo se resume ao esforço de atenuar os efeitos mais deletérios da ordem global sobre o crescimento, o parque industrial nacional e a desigualdade social (SAMPAIO JUNIOR, 2012, p. 680, grifos do autor).
28 De acordo com Sampaio Junior (2012, p. 674), o desenvolvimentismo foi “[...] uma arma ideológica das forças
econômicas e sociais que, no momento decisivo de cristalização das estruturas da economia e da sociedade burguesa, se batiam pela utopia de um capitalismo domesticado, subordinado aos desígnios da sociedade nacional”, o que exige mudanças estruturais que combatam o subdesenvolvimento.
Nessa mesma direção, encontramos o pensamento de Alves (2014), afirmando que o neodesenvolvimentismo se inscreve no âmbito do capitalismo flexível ou neoliberal, atrelado à dominância do capital financeiro. Em contrapartida, ele também reconhece diferenças significativas entre neoliberalismo e neodesenvolvimentismo, pois este último surgiu como alternativa ao modelo definido pelo Consenso de Washington29.
Alves (2014, p. 140) considera que, “enfim, o neodesenvolvimentismo como projeto reformista hipertardio, representa o amesquinhamento irremediável da ideologia social- democrata constituída na era da ascensão histórica do capital”. O autor afirma que no bojo desse projeto está a pretensão de acabar com a pobreza extrema e aumentar o consumo interno, mas se mostra insuficiente ao enfrentar as condições históricas concretas desse início de século. Acerca do tema, Alves (2014, p. 140) anuncia que
[...] o neodesenvolvimentismo assume um caráter irremediavelmente farsesco na medida em que projeta, como farsa e não mais como trágica ilusão (como ocorreu com o nacional desenvolvimentismo), a possibilidade de realizar as promessas civilizatórias do capital nas condições de sua crise estrutural.
Pochmann (2013), analisando a conjuntura, adota a expressão pós-neoliberal, relacionada às estratégias desenvolvidas pelo governo brasileiro nos primeiros anos do século XXI, indicando o ineditismo em promover a recuperação do desenvolvimento econômico, juntamente com o aumento do rendimento das famílias e a diminuição da pobreza e das desigualdades de renda. Para tanto, ressalta a importância do reposicionamento das políticas públicas. Um dos destaques é o gasto social agregado, que, segundo Pochmann (2013), no período, era de cerca de 23% do Produto Interno Bruto. Outras ações relevantes se relacionam com a Política do Desenvolvimento Produtivo (PDP); o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com elevado investimento em infraestrutura; e o investimento por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), formando grandes corporações transnacionais. Ademais, também pesou o direcionamento internacional para além dos mercados centrais (voltando-se à Ásia, principalmente para a China, e à América do Sul),
29 Conforme Silva (2005, p. 256), “em novembro de 1989, os governos conservadores, diretores executivos e
representantes das instituições financeiras internacionais, ministros da Fazenda, presidentes de bancos centrais e representantes dos governos das economias em desenvolvimento reuniram-se em Washington, a fim de procederem a uma avaliação da economia dos países tomadores de empréstimos, que apresentavam resultados insuficientes segundo lógica de acumulação de capitais. [...] Durante a reunião, os integrantes afirmaram a necessidade de reformas estruturais, de aplicação de um plano de estabilização econômica, e ratificaram a proposta neoliberal como condição para conceder novos empréstimos aos países periféricos [...]. O documento conhecido como Consenso de Washington (KUCZYNSKI; WILLIAMSON, 2004, p. 285) efetivamente imprimiu o modelo neoliberal de desenvolvimento econômico a ser implementado pelos governos nacionais nas décadas seguintes”.
entre outras ações que contribuíram para o saldo positivo da situação brasileira ao final da primeira década do novo século.
Dessa forma, programas como o Bolsa Família (desde 2004) e o Minha Casa Minha Vida (em 2009)30 repercutiram muito positivamente, de modo especial entre os mais pobres, contribuindo para que os representantes do Partido dos Trabalhadores permanecessem na Presidência da República por mais de uma década. Assim, a conjuntura econômica, social, política e cultural do país se modificou nesses primeiros anos do século XXI, configurando-se o que alguns autores, entre os quais Singer (2012), denominam de “lulismo”, um período que não se encerra com os dois mandatos de Lula, mas prossegue com sua sucessora. Para Singer (2012, p. 15-16),
o lulismo [...] é, do meu ponto de vista, o encontro de uma liderança, a de Lula, com uma fração de classe, o subproletariado, por meio do programa cujos pontos principais foram delineados entre 2003 e 2005: combater a pobreza, sobretudo onde ela é mais excruciante tanto social quanto regionalmente, por meio da ativação do mercado interno, melhorando o padrão de consumo da metade mais pobre da sociedade, que se concentra no Norte e Nordeste do país, sem confrontar os interesses do capital.
Nessa perspectiva, Singer (2012) destaca que, para compreender os sentidos do “lulismo”, é preciso considerar que ele representa uma fração de classe – chamada de subproletariado, que está em condição inferior ao do proletariado – e, mesmo se constituindo a maioria da população, não consegue desenvolver formas próprias de organização. Trata-se, portanto, de um movimento complexo e também contraditório.
Aliás, são os movimentos contraditórios que parecem marcar os anos desse governo e o de sua sucessora, que trazem no bojo das contradições as políticas educacionais desse início de século31. Como não poderia deixar de ser, a Educação Profissional também passa por significativas e controversas mudanças.
Nos primeiros anos do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a modificação mais emblemática, pelas disputas de concepção em questão, foi a revogação do Decreto n. 2.208/1997 pelo Decreto n. 5.154, de 23 de julho de 2004. A modificação via Decreto tem seus
30 O Bolsa Família é um programa de transferência de renda direta a famílias em situação de vulnerabilidade social;
o Minha Casa Minha Vida é uma iniciativa do governo que proporciona melhores condições de financiamento para a aquisição da casa própria por parte de pessoas com baixos rendimentos. Informações disponíveis em: <www.caixa.gov.br>.
31 Os limites deste trabalho não permitem uma exposição sobre as políticas educacionais, de maneira geral,
referente ao período em análise, mas já existem trabalhos sobre o assunto, dentre os quais sugerimos: GENTILI, Pablo; OLIVEIIRA, Dalila Andrade. A procura da igualdade: dez anos de política educacional no Brasil. In: SADER, Emir (Org.). 10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. São Paulo: Boitempo; Rio de Janeiro: FLACSO Brasil, 2013. p. 253-263.
significados. Para Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005), a iniciativa decorreu da iminência do embate direto com as concepções mais conservadoras presentes no Conselho Nacional de Educação e no Congresso Nacional.
O Decreto 5.154/2004 tem como destaque a retomada da possibilidade de integração entre os cursos de Ensino Médio e os cursos de formação profissional, cujo impedimento está disposto no Decreto anterior. Tal possibilidade, na perspectiva dos que a defendem, vislumbra a integração que caminha na direção contrária da simples junção entre as disciplinas da formação geral e da área técnica. Trata-se, dessa forma, de “[...] relacionar, internamente à organização curricular e do desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem, conhecimentos gerais e específicos; cultura e trabalho; humanismo e tecnologia” (RAMOS, 2010, p. 52). Essa é uma possibilidade emancipatória, que coloca a Educação Profissional para além dos interesses mercadológicos, uma vez que, segundo Ramos (2010, p. 52), “a construção dessas relações tem como mediações o trabalho, a produção do conhecimento científico e da cultura”.
Contudo, de acordo com Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005), ao validar as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio e para a Educação Profissional produzidas anteriormente ao Decreto n. 5.154/2004, fica comprometido o caráter emancipatório da proposta por meio do reforço ao viés neoliberal fortemente presente nesses documentos.
Além disso, ainda conforme os autores, a expectativa de fortalecimento de uma real integração entre Educação Profissional e educação básica cede espaço para panoramas fragmentados e focais, os quais contribuíram para a reestruturação do próprio Ministério da Educação, ao instalar a política do Ensino Médio e a de Educação Profissional em secretarias diferentes. Exemplos dessa mudança de ângulo são os programas Escola de Fábrica e PROJOVEM32. Para Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005), esses programas foram políticas compensatórias e que caminharam na direção contrária às expectativas, uma vez que, na execução, eles fortaleciam as parcerias entre o setor público e o privado, como projetos de governos anteriores e subsequentes.
Nas palavras de Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005, p. 1101):
O Programa Escola de Fábrica (Brasil, 2005a) objetiva dar a formação profissional inicial a jovens entre 16 e 24 anos, matriculados na educação básica (ensino fundamental, médio, educação de jovens e adultos, Brasil Alfabetizado), cujas famílias tenham renda per capita de até um salário mínimo. O investimento de R$ 25 milhões é oriundo do PROEP e está voltado para a criação de 560 escolas em 2005,
32 Aqui, tratamos da primeira versão do PROJOVEM, instituído em 2005. A partir de 2008, o Programa ganha
organizadas por unidades gestoras, como ONGs, instituições públicas e outras. Essas organizações implantam unidades de ensino nas empresas, elaboram o programa curricular, fornecem a orientação técnico-pedagógica e certificam os alunos. A certificação pode ficar também a encargo dos CEFETs.
Paralelamente à Escola de Fábrica, foi desenvolvido o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (PROJOVEM), voltado a sujeitos entre 18 e 24 que não concluíram o ensino fundamental e não estavam formalmente com vínculo empregatício. O objetivo do Programa era “[...] proporcionar formação ao jovem, por meio de uma associação entre a elevação da escolaridade, tendo em vista a conclusão do ensino fundamental, a qualificação com certificação de formação inicial e o desenvolvimento de ações comunitárias de interesse público” (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2005, p. 1102).
Para esses autores, a finalidade da inserção no mercado de trabalho por meio desses programas é insuficiente, tendo em vista a falta de integração com outras políticas. Além disso, eles retomam, em certa medida, a concepção assistencialista predominante nas primeiras experiências no âmbito nacional com a Educação Profissional, principalmente no que diz respeito à Escola de Fábrica.
Outro destaque de política na área da Educação Profissional no período (2005) foi o Programa de Integração da Educação Profissional ao Ensino Médio na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos (PROEJA), por meio do Decreto n. 5.478/2005. Ele determinou a oferta, a partir de 2006, de 10% das vagas na rede federal de Educação Profissional, nos cursos técnicos integrados ou em cursos de Ensino Médio com formação inicial e continuada para jovens a partir de 18 anos e com o ensino fundamental.
Segundo Moura (2014), a rede federal de Educação Profissional não havia desenvolvido experiências sistemáticas de atuação na Educação de Jovens e Adultos nem possuía quadro de professores com a necessária formação, contribuindo para que a implantação do Programa ocorresse em clima controverso. Essa situação levou à formação de um grupo de trabalho que construiu o Documento Base do Programa, tendo este colaborado posteriormente para que o Decreto n. 5.478/2005 fosse substituído pelo Decreto n. 5.840/2006. As modificações visaram atender críticas relativas ao primeiro Decreto e se constituíram em mudanças significativas. Para Moura (2014, p. 48), evidenciam-se:
a) a ampliação das cargas horárias dos cursos (o primeiro estabelecia cargas horárias máximas para os cursos, enquanto que o segundo fixou limites mínimos, deixando a definição para o âmbito da autonomia da instituição ofertante); b) ampliação dos espaços educacionais em que o PROEJA pode ser oferecido (o primeiro limitava a oferta à rede federal de EP, ao passo que o segundo também inclui as instituições públicas estaduais e municipais de educação); c) ampliação da
abrangência do Programa (o primeiro limitava-o ao EM, enquanto o segundo inclui também o ensino fundamental).
Tendo em vista o caráter inovador do PROEJA, cujo fundamento se amparou na necessária articulação entre as áreas da educação básica, Educação de Jovens e Adultos e Educação Profissional, foi se consolidando um esforço para a formação de um campo de conhecimento que, conforme Moll (2010), perpassa as dimensões pedagógicas, epistemológicas e curriculares. Esse movimento recebeu incentivos de órgãos financiadores, como a CAPES, por meio de grupos de pesquisa sobre PROEJA e do Ministério da Educação, com a formação de professores para atuação no Programa em parceria com as universidades públicas e os Centros Federais de Educação Tecnológica (MOLL, 2010). Contudo, o Programa ainda se apresenta como polêmico até mesmo no interior da principal rede ofertante, as escolas técnicas federais, pois ainda persiste a falta de experiência acumulada e sistematizada e professores carecendo de formação, embora se registrem avanços.
Ao mesmo tempo que havia o esforço para implantar o PROEJA, também se constatou que o próprio Ensino Médio Integrado, possibilitado pelo Decreto n. 5.154/2004, ainda não havia conseguido a adesão desejada, inclusive na rede federal. Foi nesse contexto que o governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva lançou outro programa: o Brasil Profissionalizado (BRASIL, 2007). Esse programa foi instituído via Decreto n. 6.302/2007 no segundo mandato