A Emenda Constitucional n° 19/

Em 23 de agosto de 1995, o Poder executivo nacional168 apresentou à Câma- ra dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional n° 173/1995, sugerindo a modificação do Capítulo da Administração Publica, o acréscimo de normas às Disposições Constitucionais Gerais e o estabelecimento de disposições de transição. O projeto – posteriormente aprovado nos termos da Emenda Constitucional n° 19, de 4 de junho de 1998 – consubstanciou a deno- minada Reforma Administrativa do Estado.

Na exposição de motivos, submetida ao Congresso Nacional, atribuiu-se à crise do Estado o longo período de estagnação econômica que o país experimentava desde o início da década anterior. As deficiências do aparelho estatal, juntamente com o colapso fiscal e o esgotamento do modelo de intervenção do Estado na economia, seriam algumas das face- tas daquele estado de anormalidade. A retomada do desenvolvimento econômico e o atendi- mento às demandas da população por serviços públicos de qualidade dependeriam do revigo- ramento da capacidade de gestão, de formulação e de implementação de políticas públicas pelo corpo administrativo do Estado. Para tanto, a revisão de dispositivos constitucionais não esgotaria a reforma, mas delinearia condições propícias à implantação de novos formatos or- ganizacionais e institucionais necessários a essa recuperação.169

Nesse sentido, o artigo 9° da PEC 173/1995 acrescentava ao Título das Dis- posições Constitucionais Transitórias um dispositivo, com a seguinte redação:

167 _{Cf. MELLO, Marcus André. ‘As mudanças constitucionais na Administração pública: a reforma quase nego-}

ciada’.

168 _{Governo Fernando Henrique Cardoso, tendo como responsável pela elaboração da Proposta o Ministro da}

Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira.

169 _{Cf. Exposição de Motivos Interministerial n° 49, de 18 de agosto de 1995, incluída na Mensagem n° 886, de}

Art. 247. Para o fim de implementar de modo coordenado funções e servi- ços, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabe- lecer entre si:

I – consórcios públicos para a gestão associada de um ou mais serviços, in- clusive mediante a instituição de órgãos e entidades intergovernamentais; II – convênios de cooperação para execução de suas leis, serviços ou fun- ções;

III – convênios para transferência total ou parcial de encargos e serviços, es- tabelecendo a lei complementar critérios para incorporação, remuneração ou cessão de pessoal, bens e instalações essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Com relação a um dos resultados da Reforma, apontou-se manifestamente para a expectativa de se viabilizar o “federalismo administrativo”, mediante a introdução de novos formatos institucionais para a gestão, em regime de cooperação, dos serviços públicos, envolvendo todos os entes da Federação. Segundo essa concepção, a excisão de barreiras le- gais à transferência de bens e de pessoas aprofundaria a atenção aos preceitos do federalismo na Administração pública. De acordo com o texto da Mensagem ao Legislativo:

Como disposição geral a ser incluída no texto constitucional e posteriormen- te regulamentada em lei complementar, prevê-se a adoção de diferentes for- mas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para a organização e gestão de funções e serviços. De particular importância será a permissão da incorporação ou cessão, entre as esferas de governo, dos quadros de pessoal, bens e instalações, mediante convênios para transferên- cia total ou parcial de encargos e serviços. A implantação de todas as moda- lidades de cooperação propostas depende sempre de voluntária adesão das partes envolvidas, respeitando-se a autonomia das unidades da federação. O dispositivo agilizará, através da remoção de empecilhos legais, o processo de redefinição de encargos e responsabilidades entre as esferas federal, esta- dual e municipal. No caso específico da União, será possível negociar a transferência de atividades, pessoal e patrimônio afetados pela descentraliza- ção da gestão de serviços públicos. Ao mesmo tempo, proporcionará aos Es- tados e Municípios a possibilidade de imediato acesso aos recursos humanos, imóveis, equipamentos indispensáveis à continuidade dos serviços transferi- dos.170

Nada obstante, o Deputado Prisco Viana, relator da PEC 173/1995 na Co- missão de Constituição, Justiça e Redação (CCJ) da Câmara dos Deputados, entendeu que as “medidas propostas eram desnecessárias, posto que o direito em vigor já abrigava tais possibi- lidades”. Para o parlamentar, a questão era de natureza meramente administrativa e não cons- titucional:

170 _Idem

Trata-se de matéria de natureza puramente administrativa, que se inclui no âmbito da competência e da capacidade de obrigar-se juridicamente, reco- nhecidas aos entes estatais referidos no artigo em apreço, na qualidade de en- tidades dotadas de personalidade jurídica e, nessa condição, capazes de obri- gar-se, de contratar e consorciar, e de autogerir suas atividades, decidindo o que lhes parecer mais apropriado à realização de suas finalidades institucio- nais.

Não é preciso regra constitucional para dizer que os entes federados podem pactuar entre si. A formalização de compromissos da espécie insere-se na competência político-administrativa dos entes estatais envolvidos, exigindo, quando for o caso, tão-somente autorização legislativa (caso da transferência de patrimônio).

Ainda do ponto de vista formal, considera-se desnecessária a previsão de lei “complementar” para estabelecer critérios de incorporação ou de cessão de pessoal, bens e instalações, matérias perfeitamente delineadas no campo da legislação ordinária.

Pelos defeitos de técnica legislativa e de juridicidade apontados, exsurge a necessidade de extirpar essa parte da Proposta, o que se faz através da E- menda no _{10, anexa.}171

O referido Parecer e as correspondentes emendas, inclusive a que suprimia da Proposta o artigo 247, foram aprovados. Mas, na Comissão Especial instituída pela Câmara dos Deputados para apreciar o projeto, o relator, Deputado Moreira Franco, restabeleceu com nova redação o dispositivo abolido pela CCJ, dando origem ao atual texto do artigo 241 da Constituição Federal:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplina- rão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação en- tre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.