Ensino superior

Saraiva (2011) argumenta sobre a complexidade da legislação brasileira, principalmente quando se refere à educação superior:

A educação superior no Brasil se caracteriza por uma extensa, detalhada e fragmentada legislação, por uma complexa estrutura de planejamento, organização e controle das atividades desenvolvidas pelas organizações de educação superior, e por um elevado nível de centralização no que se refere à definição das políticas educacionais nacionais (SARAIVA, 2011, p.45).

O Ministério da Educação (MEC) é responsável por desenvolver, implementar e avaliar a política nacional de educação, por assegurar a qualidade e fazer observar a lei e outras regulamentações normativas. No cumprimento das suas responsabilidades na área do ensino superior, o Ministério da Educação conta com a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), bem como com um conjunto de secretarias, incluindo a Secretaria de Educação Superior (SESu) (CARVALHO; MAIA, 2014).

A SESu tem a seu cargo o planejamento, coordenação e supervisão do processo de formulação e implementação da política nacional de ensino superior. O plano de ação da SESu inclui atividades de avaliação da qualidade, regulação e supervisão das instituições e cursos de ensino superior; gestão e apoio ao desenvolvimento de programas de reestruturação e expansão da rede de universidades federais; desenvolvimento e gestão de programas de financiamento do ensino superior e de apoio social a estudantes (CARVALHO; MAIA, 2014).

O governo classifica as instituições de ensino superior (IES) conforme dois critérios: organização acadêmica e categoria administrativa. As instituições estão estruturadas em: universidades, centros universitários, centros federais de educação tecnológica, faculdades integradas, faculdades e institutos ou escolas superiores. Na categoria administrativa há dois grupos básicos: instituições públicas e privadas (NUNES, 2007). Além disso, as Diretrizes Curriculares Nacionais para os Cursos de Graduação definem parâmetros claros que os cursos superiores devem seguir para conseguirem avaliação e reconhecimento adequados do ponto de vista institucional (SARAIVA, 2011). O Estado também controla o processo de autorização e reconhecimento de uma instituição, credenciamento de cursos, adequação às

diretrizes curriculares dos cursos, implantação e execução do processo de avaliação (MOROSINI, 2006).

Para mapear os dados do ensino superior, que refletisse o período de vigência do Programa Licenciaturas Internacionais (2010 a 2014) foi utilizado como fonte de consulta o relatório “A democratização e expansão da educação superior no país 2003 – 2014”, organizado pela SESu (M/SESu, 2014) e do Relatório sobre os Resultado do Censo 2014. – Educação Superior (INEP/MEC, 2014). O número de matrículas no ensino superior e a taxa de escolaridade líquida45 do período de 2003- 2013 são apresentados no quadro 11.

Quadro 11. Número de matrículas e taxa escolarização líquida - Brasil - 2003/2013.

DADOS DO ENSINO SUPERIOR 2003 2013

Matrícula na educação superior (milhões) 3,9 7,3

Taxa de Escolarização Líquida (%) 10 18

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do SESu/MEC (2014).

O Plano Nacional de Educação (PNE) tem como meta elevar a taxa bruta de matrícula na Educação Superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos. A taxa de escolarização de 18% (Quadro 11) ainda demonstra que a educação superior é para a elite (grupos privilegiados economicamente, que possuem influência social e política).

Embora, hoje, a educação superior seja ainda de elite (a taxa de educação superior é 17,6%), convivemos, ao lado do já existente, com novos formatos de IES, novos docentes, novos discentes, novos currículos, novas exigências da sociedade, do mercado e da globalização à educação superior (MOROSINI, 2014, p.387).

Um detalhamento das matrículas no ensino superior, por categoria administrativa é apresentado no quadro 12.

45 _{A “taxa de escolarização líquida” é o percentual do número de estudantes de 18 a 24 anos no total da}

Quadro 12. Matrículas em Cursos de Graduação.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do INEP/MEC (2014).

Em relação ao ensino superior (Quadro 12), embora se perceba um aumento de 86% no número total de matrículas (considerando todas as categorias), percebe- se que nas IES privadas os valores são mais significativos, correspondendo a 76% do total de matrículas. Nesse período, houve, também, um crescimento do setor público, sobretudo federal e estadual. Os dados revelam o incremento de matrículas nas IES públicas de 1.176.174 para 1.932.527, com aumento de 64% (Quadro 13). Essa tendência já era observada desde 1980, quando 86% dos alunos do terceiro grau estavam matriculados em faculdades privadas (FONSECA; POLIDORI; MOROSINI, 2012). Em documentos internacionais o Brasil é apontado como um exemplo de expansão do ensino privado, principalmente o superior (CARVALHO; GONÇALVES NETO, 2004).

Na figura 7 pode-se verificar o aumento do número de IES e do número de matrículas no ensino presencial nas IES públicas e privadas, no Brasil desde 1980. ANO CATEGORIA

ADMINISTRATIVA TOTAL

Total Universidade Centro Universitário Faculdade IF e Cefet

2003 Total 3.936.933 2.319.097 503.577 1.054.552 59.707 Federal 583.633 544.251 1.159 4.422 33.801 Estadual 465.978 428.093 - 26.890 10.995 Municipal 126.563 52.925 15.446 58.192 - Privada 2.760.759 1.293.828 486.972 965.048 14.911 2013 Total 7.305.977 3.898.880 1.154.863 2.131.827 120.407 Federal 1.137.851 1.015.868 - 1.576 120.407 Estadual 604.517 527.390 1.715 75.412 - Municipal 190.159 112.035 23.977 54.147 - Privada _{5.373.450 2.243.587 1.129.171 2.000.692 -}

Figura 7. Número de Instituições de Ensino Superior (a) e número de matrículas no ensino presencial(b) – Brasil 1980 a 2016.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dos dados do Mapa do Ensino Superior (2012 e 2016)46 e Censo da Educação Superior 201647.

Como pode ser observado na figura 7, houve uma expansão significativa do número de instituições e matrículas no ensino superior entre os anos de 1997 a

46

Disponível em: http://www.semesp.org.br/portal/pdfs/publicacoes/mapa_do_ensino_superior_sp_2012.pdf e

http://convergenciacom.net/pdf/mapa-ensino-superior-brasil-2016.pdf. Acesso em 10 fev. 2018.

47

Disponível em

http://download.inep.gov.br/educacao_superior/censo_superior/documentos/2016/notas_sobre_o_censo_da_edu cacao_superior_2016.pdf. Acesso em 12 fev. 2018.

2007, que se manteve em constante ascensão até 2012, declinando a partir dessa data. Em 2016 o país contava com com 2.407 IES, sendo 296 públicas e 2.111 privadas (Fig 7a). Assim, percebe-se um acréscimo de mais de 80% no número de matrículas no ensino superior na última década, sendo esse aumento mais expressivo no ensino privado (Fig. 7b).

Segundo Martins (2009), o ensino superior privado brasileiro constitui um desdobramento da Reforma de 1968 (LEI Nº 5.54048). Embora essa reforma tenha trazido inovação e modernidade às instituições federais de ensino superior, estas não conseguiram ampliar satisfatoriamente suas matriculas para atender à crescente demanda de acesso devido às limitações de recursos do setor público. Essa demanda estava sendo ocasionada por um lado pelo aumento de vagas no ensino médio e, por outro, pela melhoria das condições de vida da sociedade, em especial da classe média, que via na educação superior uma estratégia para a ascensão social. Esse panorama possibilitou a promoção de um novo conceito de ensino privado, agora estruturado nos “moldes de empresas educacionais voltadas para a obtenção de lucro econômico e para o rápido atendimento de demandas do mercado educacional” (MARTINS, 2009, p.17).

Como resultado, tem-se verificado ao longo das últimas décadas, um aumento expressivo do ensino superior privado, em detrimento do ensino público. Após 2002, com a retração dos gastos governamentais para o ensino superior e o aumento de investimentos na educação básica como políticas governamentais, incentivou ainda mais a expansão das IES privadas. Percebe-se também que essas instituições, na sua grande maioria, mantêm-se voltadas para a mera transmissão de conhecimentos, de caráter profissionalizante e com pouca atividade de pesquisa (MARTINS, 2009). Ainda assim, mesmo com a expansão do ensino superior observada nesse período, não foi possível obter sua democratização, uma vez que a taxa de escolarização líquida para esse nível de ensino que estava em 18% em 2013 (Quadro 11) avançou muito pouco, chegando a 23,2% em 2017 (IBGE/Pnad, 201749).

48

Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5540.htm. Acesso em 27 set. 2018.

49

Disponível em https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101576_informativo.pdf. Acesso em 27 set. 2018.

Quanto ao acesso à educação superior, o fator determinante que mantém o Brasil no terço de menor cobertura ou taxa líquida dentre os países da América Latina, apesar de ser a 7ª economia (PIB) do planeta, é a imensa desigualdade social que aqui se verifica. É ela, certamente, como amplamente demonstrado, o principal fator de produção da expansão elitista da educação superior, tanto na graduação como na pós-graduação. E aqui vale chamar a atenção para o duplo sentido do elitismo: a) como pertencimento a uma população, que não chega a 1/5 do total da faixa etária adequada, que tem acesso à educação superior; e como qualidade superior de formação, que somente é possível em raros casos na graduação e na pós-graduação, esta acessível a menos de 5% dos concluintes da graduação (SGUISSARDI, 2015, p.870).

Embora o ensino superior no Brasil esteja fortemente vinculado às instituições privadas, a efetividade da educação depende da existência da estrutura de organização do sistema educacional e cabe ao poder público (União, Estados e municípios) a responsabilidade administrativa, em última instância, conforme previsto na CF (BRASIL, 1988) e na LDB (BRASIL, 1996b), em um regime de colaboração entre essas instâncias federadas. Observa-se, portanto, uma democratização ao acesso no ensino superior, mas questiona-se se o caminho escolhido, a partir das IES privadas, tenha sido a melhor opção de políticas públicas para essa expansão, uma vez que a maior parte dos jovens egressos dessas instituições estão sendo formados em um ambientes desprovidos da articulação entre ensino, pesquisa e extensão (CHAVES, AMARAL; 2016).

No quadro 13 está apresentado o número de matrículas na graduação, segundo a categoria administrativa das IES no ano de 2013 e da modalidade de ensino (presencial e/ou à distância).

Quadro 13. Número de Matrículas de Graduação por Modalidade de Ensino das Instituições de Educação Superior, segundo a Categoria Administrativa e a

Organização Acadêmica - Brasil – 2013. CATEGORIA ADMINISTRATIVA ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA MATRÍCULAS Total Presencial À Distância

7.305.977 Universidade 3.898.880 3.082.155 816.725 Centro Universitário 1.154.863 863.941 290.922 Faculdade 2.131.827 2.094.641 37.186 IF e Cefet 120.407 111.668 8.739 Pública Total 1.932.527 1.777.974 154.553 Universidade 1.655.293 1.509.479 145.814 Centro Universitário 25.692 25.692 - Faculdade 131.135 131.135 - IF e Cefet 120.407 111.668 8.739 Privada Total 5.373.450 4.374.431 999.019 Universidade 2.243.587 1.572.676 670.911 Centro Universitário 1.129.171 838.249 290.922 Faculdade 2.000.692 1.963.506 37.186

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do INEP/MEC (2014).

Como apresentado no Quadro 13, independente da categoria administrativa ou da modalidade de ensino (presencial e/ou à distância), as matrículas na graduação no Brasil ocorrem principalmente nas instituições privadas, fato já apresentado anteriormente.

O Quadro 14 e a Figura 8 apresentam o número de cursos de graduação e o número de matrículas por grau acadêmico, período 2003/ 2013.

Quadro 14. Número de Cursos de Graduação por Modalidade de Ensino e por Grau Acadêmico - Brasil - 2003-2013.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do INEP/MEC (2014).

Figura 8. Número de Matrículas em Cursos de Graduação segundo o Grau Acadêmico – Brasil 2003/2013.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do INEP/MEC (2014).

Como pode ser observado no Quadro 14, houve um aumento de cerca de 90% no número total de cursos de graduação no período analisado, com maior destaque aos cursos de bacharelado presencial, com aumento de 100% em detrimento aos cursos de licenciatura, que só tiveram aumento de 35%. Esse mesmo descompasso se observa no número de matrículas (Fig. 8), com um

MODALIDADE DE

ENSINO PRESENCIAL À DISTÂNCIA

2003 2013 2003 2013 Total 16.453 30.791 52 1.258 Bacharelado 8.756 17.665 1 240 Licenciatura 5.409 7.328 49 592 Tecnológico 1.142 5.798 1 426 3.936.933 2.600.193 885.384 7.305.977 4.912.310 1.374.174 - 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 6.000.000 7.000.000 8.000.000 T o tal Ba char ela d o L ice n cia tu ra T o tal Ba char ela d o L ice n cia tu ra 2003 2013 Númer o de ma tríc ula s

aumento de 88% para o bacharelado e 35% para os cursos de licenciatura. Vale ressaltar, ainda, o aumento expressivo de cursos à distância (quadro 14), favorecidos pela Portaria, nº 4.059 de 10 de dezembro de 2004 (BRASIL, 200450) e pelo Decreto nº 5.622 de 19 de dezembro de 2005 (BRASIL, 200551), que normatizam a educação nessa modalidade e tendo como objetivos uma aceleração da expansão de vagas no ensino superior e a diminuição das desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do país.

No Quadro 15 são apresentados os números de matrículas por grau acadêmico em cada categoria administrativa de IE, na modalidade de ensino presencial e à distância.

Quadro 15. Número de matrículas em cursos de graduação por modalidades de ensino e categoria administrativa, segundo o grau acadêmico - Brasil

2003/2013.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do INEP/MEC (2014).

Durante esses dez anos, houve aumento expressivo de matrículas em todas as categorias administrativas, com predomínio das IES privadas em relação às públicas (Quadro 15), nas duas modalidades e o oferecimento de cursos de bacharelado na modalidade EaD (à distância) nas IES públicas (IPES). A participação das IPES na modalidade EaD é devido ao Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), programa coordenado pela Diretoria de Educação a

50

Disponível em http://portal.mec.gov.br/sesu/arquivos/pdf/nova/acs_portaria4059.pdf. Acesso em 27 set. 2018.

51

Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5622.htm. Acesso em 27 set. 2018.

Distância (DED), da CAPES. O Sistema UAB é formado por 104 IPES, com 596 cursos de graduação e especialização em 650 polos distribuídos em todas as Unidades da Federação, atendendo prioritariamente profissionais da educação básica, em exercício em escolas públicas ou oriundos da demanda social (CAPES, 2016b).

Outro dado do quadro 15 que merece ressalva é a diminuição dos cursos de licenciatura na modalidade presencial nas instituições privadas e o aumento expressivo das licenciaturas em EaD, seja nas IES privadas ou públicas.Para exemplificar a preponderância de formação de professores na modalidade EaD pelas IPES, no quadro 16 são apresentados os números de estudantes formados pelo Sistema UAB.

Quadro 16. Evolução do Fluxo de Estudantes (formados) do Sistema UAB.

Fonte: Relatório de Gestão do Exercício de 2015 (CAPESg, 2015).

Como mostrado no quadro 16, em dezembro de 2015 o Sistema UAB formou 29.720 alunos em cursos de licenciatura, número muito superior ao de formados em bacharelado.

Segundo Alonso (2010, p.1320), duas questões estão sempre atreladas à EaD: “democratização do acesso ao ensino superior e a necessidade da formação dos profissionais da educação, como fator para melhoria da qualidade do ensino

fundamental e médio”. Gatti (2013-2014) também sinalizou que o aumento no oferecimento de cursos em EaD para a formação de professores não ocorre na mesma proporção que o observado para os outros cursos de graduação. Ainda segundo essa mesma autora:

... há muitos indícios de que a multiplicação de consórcios e polos para a oferta de cursos de licenciatura a distância ocorre sem que um projeto político-pedagógico de formação docente mais adensado no âmbito de sua articulação nacional e local tenha sido desenvolvido e compartilhado e sem que as estruturas operacionais básicas estejam funcionando adequadamente (GATTI, 2013-2014, p. 37).

O cenário que se mostra, baseado nesses autores, causa inquietação quanto à formação dos futuros professores. A preocupação não é em relação à modalidade em si, uma vez que a EaD tem comprovação contundente da sua eficácia no processo de aprendizagem, mas sim em relação à formação precária que esses cursos possam oferecer, seja por infeciência ou mesmo por falta de escrúpulo na sua gestão. Por consequência, ao contrário de contribuir para solucionar a crise educacional de falta de profissionais, os cursos de licenciatura em EaD poderão aprofunda-la.

O acesso ao ensino superior também tem sido estimulado por uma série de políticas públicas, como o Programa Universidade para Todos (PROUNI), financiamento estudantil não reembolsável e o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), financiamento estudantil reembolsável, disponíveis aos alunos das instituições privadas.

O PROUNI, estabelecido pela Lei nº 11.096/2005 (BRASIL, 2005b52) tem como objetivo a concessão de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação em instituições privadas de ensino superior, as quais recebem, em contrapartida, isenção de impostos federais. A contrapartida da adesão ao programa, para as IES, é a isenção tributária do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ), da Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e do Programa de Integração Social (PIS). Os dados desse programa são apresentados nos quadros 17 e 18.

52 _{Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11096.htm. Acesso em 27 set.}

Quadro 17. Orçamento PROUNI e Evolução na oferta de bolsa - Brasil- 2005- 2014. PARÂMETRO 2005 2014 Orçamento (R$) ~ 200 milhões ~900 milhões Número de bolsas 112.275 306.726

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do SESu/MEC (2014).

Os dados do quadro 17 apresentam valores expressivos no número de bolsas e montante de verba destinado ao PROUNI, num esforço do governo federal em inserir uma parcela da população de baixa renda no ensino superior.

Quadro 18. Bolsistas PROUNI por cor/raça e bolsas por modalidade de ensino, tipo e turno - Brasil- 2014.

PARÂMETRO CATEGORIAS VALORES (%)

Cor/raça Afrodescendentes 50,0

Branco 45,8

Outros 4,2

Tipo de bolsa Integral 70,0

Parcial 30,0

Modalidade de ensino Presencial 85,0

EaD 15,0

Turno Noturno 74,0

Matutino 19,0

Outros 6,0

Fonte: Elaborado pela autora a partir dados do SESu/MEC (2014)

Com relação ao perfil dos bolsistas (quadro 18), são na sua maioria afrodescentes (50%), estudam com bolsa integral em cursos presenciais, oferecidos

no período noturno.

O PROUNI tem sido foco de muitas análises positivas e negativas. Embora nesta tese não se tenha como objetivo aprofundar essas questões, alguns desses pontos devem ser ressaltados: Com relação aos aspectos positivos, os estudos abordam principalmente a importância desse programa como um mecanismo de acesso das camadas menos favorecidas à Educação Superior e por proporcionar importantes melhorias na vida dos bolsistas, como ascensão social, cultural, pessoal e especialmente a profissional (BOVÉRIO, 2014). Cabe lembrar, que tradicionalmente, o ingresso no ensino superior brasileiro, via vestibular, sempre esteve atrelado às capacidades acadêmicas dos candidatos. Em geral, os estudantes selecionados são os egressos das melhores escolas de Educação básica e pertencem a famílias com poder socioeconômico elevado. O PROUNI, como uma política de acesso ao ensino superior tem a finalidade de alterar este cenário e tenta compatibilizar o mérido com a igualdade de oportunidades, ao permitir o acesso de populações das camadas populares a esse nível de ensino.

O programa tem recebido diversas críticas por representar o aprofundamento da privatização do Ensino Superior e pelo discurso de democratização do ensino por parte do governo. Segenreich (2009, p.209) e Felicetti e Cabrera (2017, p.873) fazem uma análise dessas críticas e seus autores, ressaltando a qualidade duvidosa das instituições privadas que têm recebido os alunos bolsistas desse programa; por promover uma política pública de acesso, mas não de permanência e conclusão do curso). O acesso ao ensino superior não significa o efetivo sucesso e conclusão do curso. Para que isso aconteça e para se reduzir a probabilidade de evasão, é necessário garantir também as condições de permanência, como transporte, alimentação e moradia; pela redução dos investimentos governamentais nas IES públicas em detrimento das privadas. E, ainda, pela não realização de melhorias na Educação Básica pública que promoveria uma competição mais justa pelas vagas no IES entre os egressos da rede pública e particular do ensino básico.

O FIES é outro exemplo de programa de financiamento estudantil e de acesso ao ensino superior. Estabelecido pela Lei nº 10.260/2001 (BRASIL, 200153) é um programa destinado a financiar, prioritariamente, o ensino superior de estudantes matriculados em IES não gratuitas, com avaliação positiva nos processos conduzidos pelo Ministério da Educação. O número de contratos por ano passou de

53

50.619, em 2003 para 663.396 em 2014 (MEC/SESu, 2014). Estes investimentos se revelaram importantes conquistas educacionais. Um dos avanços apontados foi o maior acesso dos jovens ao Ensino Superior (ES).

Importantes transformações na Educação Superior tiveram lugar recentemente no Brasil: em uma dimensão pedagógica, a promulgação das Diretrizes Curriculares Nacionais para os cursos de graduação no país; em uma dimensão política, a implementação de programas e projetos de financiamento enquanto estratégias à exequibilidade das metas de democratização do acesso e da permanência na Educação Superior (MARINHO; POLIDORI; ONO, 2012, p.282).

Chaves e Amaral (2016) fazem uma forte crítica ao montante de recursos utilizados nos dois programas. Segundo esses autores, no ano de 2015 o governo federal aplicou R$ 16,5 bilhões nesses programas, que representou cerca de 15% dos recursos da Função Educação. As instituições educacionais privadas têm se favorecido do financiamento estudantil com verbas públicas, política implementada e mantida pelos últimos governos.

Ainda nesse mesmo sentido, em 2015, os articulistas do jornal O Estado S.Paulo chamavam a atenção para o fato das instituições privadas incentivarem seus alunos veteranos a entrarem no FIES como forma de ter as mensalidades asseguradas pelo governo:

[...] muitas faculdades passaram a incentivar alunos já matriculados a não pagar a própria mensalidade, mas a entrar no Fies que, por sua vez, repassa os valores diretamente para as instituições, sem atraso ou inadimplência. Enquanto as empresas têm dinheiro garantido, a dívida fica com o aluno e o risco, com o governo (TOLEDO; SALDAÑA; BURGARELLI, 2015, apud AZEVEDO, 2015a, p.67).

Uma análise dos custos do FIES e do PROUNI efetuada por Tachibana, Menezes Filho e Komatsu (2015) evidenciou que, em média, o gasto público com as vagas em IES privadas foi superior ao montante que elas efetivamente valem. Além disso, esse autores também argumentam que as regras de acesso ao Prouni, baseadas no desempenho dos alunos no Enem, acabam privilegiando alunos de nível socioeconômico relativamente mais alto.

Esses dados são corroborados a partir do levantamento de número de