Esboço do ordenamento territorial no Brasil

O ordenamento territorial no Brasil, como política pública prioritária inserida em um sistema nacional de planejamento e gestão territorial é inexistente. No entanto, existem políticas territoriais, programas e ações, instrumentos e legislação de governo, direcionados para essa problemática. Um exemplo é a elaboração, pelo Ministério do Meio Ambiente, de um plano de ordenamento territorial voltado para a preservação da biodiversidade35 e para o uso sustentável dos recursos naturais; outro é o programa de Gerenciamento Costeiro com atividade de promover o “ordenamento” em área costeira; outra é uma Política Nacional de Recursos Hídricos com um “ordenamento” por bacias hidrográficas; há uma Política Urbana (Estatuto da Cidade), que indica os espaços para loteamento e construção e para elaboração dos planos diretores. Há programas estruturais de governo federal como o Programa Brasil em Ação, Eixos Nacionais de integração e Desenvolvimento, “Avança Brasil” e “Brasil para Todos”, no âmbito do planejamento centralizado da atual constituição federal de 1988. O fato de o Brasil não dispor de uma lei nacional de ordenamento do território que possibilite a hierarquização e a integração de planos, ações e investimentos em infra-estrutura e desenvolvimento, entre os diversos níveis de governo, resulta em prejuízo financeiro, desmatamento e outros fatores. Sobretudo porque leva à falta de continuidade nas ações administrativas entre governos e gestões sucessivas e à inadequada alocação de recursos (DUARTE, 2004). Dentro da própria estrutura do governo central existe uma falta de diálogo dentro de um mesmo ministério e entre os mesmos, contribuindo para o surgimento de políticas equivocadas e conflitantes em alguns casos.

No Brasil, aconteceram algumas tentativas de ordenamento territorial por parte de ministérios, com a criação e execução de alguns programas com bases territoriais, mas sem conectividade com outras instituições públicas e

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Biodiversidade é definida como “a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro das espécies, entre espécies e de ecossistemas” (CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO, 1997)

sem integração entre elas próprias. O Governo Federal criou vários planos, projetos e programas como os Planos Diretores, o Luz para todos e outros que compõem um conjunto de instrumentos com superposição, concorrência e complementaridade.

A normatização legislativa ambiental no Brasil, na década de 198036, que visava minimizar os impactos ambientais causados pelo uso dos recursos naturais, deram origem à uma nova tentativa de organizar as atividades humanas sobre o território brasileiro. Porém, uma proposta de política de ordenamento territorial no Brasil só se concretizou em 2003, quando o governo brasileiro decidiu implementar uma política integrada para o território brasileiro37. Naquele ano, foi realizada uma oficina chamada de “Bases para uma Proposta de Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT)”, sob a coordenação da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional (MI).

Em 2004, a Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, do MI, elaborou termos de referência para uma consultoria sobre a política de ordenamento territorial. Em 2005, a Associação Brasileira das Instituições de Pesquisa Tecnológica (ABIPIT) venceu a concorrência para fazer a “Elaboração de Subsídios Técnicos e Documento Base para a Definição da Política Nacional de Ordenação do Território (PNOT)”, que contou com a participação do CDS. Esse trabalho tem seis eixos temáticos: a) o padrão de uso e ocupação do território e as principais tendências de transformação; b) avaliação dos impactos de políticas, planos e programas no uso e ocupação do território; c) a contribuição de experiências internacionais e nacionais de ordenação do território; d) avaliação dos impactos da logística e de grandes projetos privados no uso e ocupação do território; e) espaços geográficos sob

36 _{Naquele momento o governo, preocupado em conter o uso incorreto dos recursos naturais e minimizar seus efeitos} negativos, promoveu estratégias a fim de planejar e viabilizar o ordenamento territorial e a recuperação dos diferenciados espaços do território nacional. Tais ações foram concretizadas inicialmente com a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei n° 6938, de 31/08/81) que listou o zoneamento ambiental como instrumento de planejamento, e o aparecimento do ZEE nas diretrizes do Programa Nossa Natureza (Decreto n° 96.044 de 12/10/88). Ainda no final da década de 1980, com a Constituição Federal de 1988), no Artigo 21, parágrafo IX diz que “Compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”, desta maneira fica estabelecida a competência do governo federal para a realização do ordenamento territorial (1981). 37

Até então, prevaleciam competências legais individuais, como por exemplo: a Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1998 que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) com o objetivo de orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira; Lei nº 9.433; de 8 de janeiro de 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos para promover a utilização racional e integrada dos recursos hídricos e assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões adequados aos respectivos usos; Lei 6.766 de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano voltado para disciplinar o parcelamento do solo em áreas inadequadas à ocupação humana, especialmente quando esse tipo de ocupação representar riscos para a segurança da população ou para a preservação ambiental; e a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da Política Urbana (Estatuto da Cidade).

poder público; f) avaliação do aparato institucional e jurídico-legal na perspectiva da PNOT.

Em observância ao Quadro 3, nota-se que os princípios da Política Nacional de Ordenação do Território tentam conciliar o desenvolvimento econômico com a sustentabilidade no território brasileiro. No diagnóstico destacam-se as assertivas de que o modelo de uso e ocupação do território brasileiro é ambientalmente insustentável. Existe desarticulação e dispersão entre a ação do Estado e as políticas setoriais, com impacto territorial. Essas duas afirmações mostram, em primeiro lugar, as dificuldades do Estado em adotar o modelo do desenvolvimento sustentável, e em segundo lugar o problema do planejamento público em articular e integrar seus setoriais em função de um único objetivo. Em vista desses problemas acredita-se que a estratégia prioritária tem como proposta o fortalecimento da articulação institucional, no mínimo, entre os ministérios federais e entre eles e os governos estaduais.

OS PRINCIPIOS E OBJETIVOS DA POLITICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

Os princípios: soberania nacional e integridade territorial; inclusão social e cidadania; reconhecimento da diversidade sociocultural; reconhecimento da diversidade ambiental e proteção do meio ambiente; incorporação da dimensão territorial, e suas especificidades, na formulação das políticas públicas setoriais; e uso e ocupação racional e sustentável do território.

Objetivos: estimular o uso e a ocupação racional e sustentável do território, com base na distribuição mais equânime da população e das atividades produtivas, garantindo às gerações presentes e futuras o usufruto sustentável dos recursos naturais, e promovendo a integração nacional e contribuindo para a soberania nacional e a integridade territorial; valorizando as potencialidades econômicas e as diversidades socioculturais das regiões brasileiras; reduzindo as disparidades e desigualdades espaciais, inter e intra-regionais.

ÂMBITO DIAGNÓSTICO DIRETRIZES DE AÇÃO _PROPOSTA ESTRATÉGIAS

Político

-in

stituc

ional Forte desarticulação e

dispersão da ação do estado na gestão integrada do território; desarticulação entre as políticas setoriais com impacto territorial;

Promover a compatibilização e articulação das políticas públicas e de suas instâncias decisórias, em seus rebatimentos no espaço, reduzindo os conflitos na ocupação e no uso do território e de seus recursos; estruturar um sistema de governança territorial; estimular a descentralização da gestão territorial.

Promover a articulação institucional e a negociação das ações de múltiplos atores, visando compatibilizar os distintos interesses envolvidos no uso e ocupação do território. Âmbi to S o cioc u ltural e Econô mic o

Dificuldades, para o estado, na promoção da integração espacial dos fluxos econômicos; forte concentração espacial das

atividades econômicas ao longo do litoral, nas áreas metropolitanas e nas regiões Sudeste e Sul; territórios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territórios de grupos sociais menos poderosos.

Estimular a distribuição espacial eqüitativa das atividades produtivas sustentáveis e dinâmicas, com base na inovação e no aumento da produtividade e competitividade, valorizando as identidades regionais, visando a inserção em mercados locais, regionais, nacionais e/ou internacionais; articular a integração das redes de infra-estruturas econômicas e de equipamentos e serviços sociais e urbanos.

Promover a adequação dos instrumentos de financiamento, de políticas relacionados ao Ordenamento Territorial (OT), considerando os impactos territoriais; proceder ações de OT compatíveis com os direitos das populações vulneráveis aos processos de ocupação e uso do território e valorizar as identidades regionais.

ÂMBITO DIAGNÓSTICO DIRETRIZES DE AÇÃO PROPOSTA ESTRATÉGIAS Âmbi to Lo gístic o Promover a oposição e disparidade entre a logística das grandes empresas e da

produção familiar; concentração da malha rodoviária na faixa litorânea maior que a concentração das atividades econômicas; disparidades na distribuição de energia elétrica e informação e modelo de uso e ocupação do território brasileiro e ambientalmente insustentável; conflitos fundiários pela propriedade e controle do território.

Articular e apoiar a diversificação da matriz energética e expansão das redes, em atendimento às necessidades de desenvolvimento e melhor distribuição das atividades produtivas;

promover a gestão articulada do patrimônio da união em harmonia com a gestão fundiária dos estados e municípios.

Incorporar a dimensão ambiental nas ações de estruturação do território.

Construir mecanismos de

coordenação intra governamental que incorporem

os parâmetros definidos pela PNOT no planejamento e decisões de investimento em infra-estrutura; Priorizar regiões com pouca dinâmica econômica e ocupadas por populações vulneráveis nos investimentos produtivos. Âmbi to Fu ndiári o - territorial Densidade populacional em áreas metropolitanas urbanas costeiras.

Promover a gestão articulada do patrimônio da União em harmonia com a gestão fundiária dos estados e municípios; articular o processo de interiorização da ocupação do território, desconcentrando as áreas metropolitanas e as áreas urbanas costeiras.

Estabelecer critérios e prioridades nos casos de conflitos de uso em Terras da União destinadas à Unidades de Conservação, projetos de assentamento do Incra, Terras Indígenas, Quilombolas e outras destinações; criar sistema de gestão das terras do patrimônio fundiário da União na Amazônia, articulado ao SIPAM / SIVAM. Âmbi to A m b ien tal

Modelo de uso e ocupação do território brasileiro é ambientalmente insustentável. Forte desmatamento ao longo dos eixos de expansão da fronteira agropecuária

Incorporar a dimensão ambiental nas ações de estruturação do território; Apoiar e estimular a criação de unidades de conservação públicas e privadas; articular as ações de OT com aquelas relativas à gestão de bacias hidrográficas.

Fortalecer a articulação institucional entre o MMA e os demais ministérios para criação das Unidades de Conservação; compatibilizar a PNOT com critérios de ocupação nas zonas de amortecimento de áreas protegidas

Quadro 3: Estudo preliminar da Política Nacional de Ordenação do Território. Fonte: Modificado de Plano de Ordenamento Territorial, 2006.

1.3.3. O poder de decisão de acordo com a divisão política – o modelo