Desde a sua origem o Estado de bem-estar social tem passado por grandes transformações, principalmente no campo político-institucional, sobretudo quanto a sua configuração organizacional e significado político. Ao longo dos anos, sua função deixou de ser meramente uma questão social e passou a desempenhar atribuições de maior relevo político, como expresso por Rosanvallon (2000), “o Estado-providência tem por função proteger as aquisições (a vida e a propriedade), e igualmente as ações de redistribuições de renda, regulamentação das relações sociais, de responsabilização por certos serviços sociais”. Essa nova característica das políticas de bem-estar social, agora com função mais ampliada e, pois indo além da prestação de benefícios e oferta de bens aos que são ou estão limitados, representa paradigma e balizamento para as engenharias político-institucionais em todos os países desenvolvidos.
O original modelo de proteção social entre em crise e as propostas de resoluções e equacionamento de seus problemas acirram os debates, mas encontram entraves os mais diversos para sua efetivação. Assim, ao longo das últimas três décadas muitas foram as modificações introduzidas, porém sempre em caráter pontual e circunscrito as situações emergenciais. Um novo e distinto modelo de welfare state não foi, ainda, experimentado permanecendo em vigor as concepções gerais do modelo de política social. O fato é que as soluções propostas pelos estudiosos do tema e as posições político-partidárias confluem para o leito caudaloso e turvo das contendas políticas que têm permitido apenas mudanças parciais no modelo de cobertura social.
Dentre as várias propostas mudancistas, no campo progressista, indicando como meta a ser palmilhada no futuro um caminho para a transformação do modelo, enfatiza Rosanvallon (1998) que “a solução passa do campo financeiro para o nível da sociedade e das relações sociais (Novo Contrato Social entre indivíduos, grupos e classes)”. Isto é, não poderá haver retorno a situação anterior do sistema, em face da impossibilidade de se voltar àquelas condições que propiciaram a criação do modelo em questão. Por isso, a necessidade de se empreender um novo pacto social que implique celebração de um novo arranjo institucional, que seja ao mesmo tempo dinâmico, no sentido de atender às reais necessidades da população, mas sem substituir a imprescindível iniciativa e responsabilidades dos indivíduos.
Se o Estado-providência progride por saltos, notadamente na ocasião das crises, é porque esses períodos constituem tempos de provação graças aos quais há reformulação mais ou menos explícita do Contrato Social (Ato de Refundação Social). A dinâmica do Estado-providência repousa, com efeito, num programa ilimitado: libertar a sociedade da necessidade e do risco (ROSANVALLON, 1997, p. 73).
Os novos desafios para um modelo contemporâneo de políticas de bem-estar social dizem respeito a levar-se em conta que “os apertos e as dificuldades financeiras são um ‘movimento de civilização’: se há limites esses são societais e culturais” (ROSANVALLON, 1997), pois, o “bloqueio do Estado-providência: de ordem cultural e sociológica”. Isto é, a crise do welfare state não pode ser resumida na questão fiscal. Embora importante, o elemento fiscal deva ser compreendido como um dos componentes da crise, mas o esgotamento do modelo de proteção social inaugurado no pós-guerra tem raízes mais profundas e amplas. Vive-se, de acordo com Rosanvallon, uma crise mais geral decorrente da presença e contribuição de fatores os mais diversos como: as mudanças no mundo do trabalho, o enfraquecimento dos partidos políticos como intermediários e intérpretes dos interesses dos trabalhadores, a precariedade das condições de trabalho, a perda de vínculos familiares e comunitários, a ausência de solidariedade enraizada na sociedade, a primazia do individualismo, etc.
Para o autor, a manutenção das antigas relações entre Estado, sociedade civil e mercado já não é mais viável. As inovações necessárias para se criar um ambiente propício às formulações de políticas para o setor decorrem da celebração de Novo Pacto Político que envolva a definição prévia de atribuições, responsabilidades e possibilidades de oferta de benefícios, tendo como base a busca de maior equilíbrio entre os participantes, no que diz respeito à divisão de obrigações e direitos, e na descentralização do poder na direção do
governo para as comunidades e os indivíduos, com o aumento das competências e responsabilidades por parte da sociedade, sem que isso signifique o abandono por parte do Estado de participação no modelo.
Nesse cenário, não se pode, portanto falar em um limite preestabelecido para o desenvolvimento do Estado-providência, e nem mesmo para o grau de redistribuição que seu financiamento implica, considerando que “o Estado-providência não progrediu nem por cálculo da burguesia (para ‘prevenir’ uma explosão social), nem pela conquista de novos direitos operários” (ROSANVALLON, 1999), mas, como decorrência de arranjos institucionais propiciados pela estrutura produtiva vigente, aliada às condições materiais de progresso dos empreendimentos burgueses, além da “dívida contraída para com as vítimas de guerra, que teve decisivo papel histórico na criação dos sistemas de proteção social” (ROSANVALLON, 1999).
O desenho de um novo modelo de bem-estar social no século XIX impõe reflexões e questionamentos quanto à concepção de welfare state que vigorou até meados da década de 70 sem maiores percalços. Algumas condições precisarão ser atendidas na elaboração de um modelo de políticas públicas de proteção social que considere distintos paradigmas que até então não eram pertinentes como a:
liberdade e igualdade adquirem novos significados e não mais podem ser objetos de políticas isoladas e uma nova política social deve ter como premissa a existência de novos atores sociais para além dos sindicatos e associações de classes, e com isso a inauguração de relação entre Estado e sociedade distinta, mediante novo contrato social. (ROSANVALLON, 1997, p. 43)
As respostas para o futuro do Estado-providência devem ser buscadas no seio da própria sociedade. Isto significa que as sociedades se organizam e forjam as condições para a criação e estruturação de modelos distintos de política de proteção social consoante aos critérios de coesão social visto que “a demanda do estado-providência já não se apresenta, hoje em dia, como o único de proteção social” (ROSANVALLON, 1999). As sociedades são cada vez mais segmentadas, oligopolizadas, desintegradas em decorrência das pressões advindas das mudanças nas estruturas econômicas, e nas transformações que ocorrem no seio da sociedade civil como a fragmentação familiar, o individualismo exacerbado, a carência de laços de solidariedades.
Os desafios para as políticas sociais, segundo Esping-Andersen (1995), são o envelhecimento populacional, os serviços que garantem o pleno emprego e não mais as indústrias, o declínio do provedor familiar do sexo masculino e as mudanças no ciclo da
vida (as pessoas se envolvendo mais com várias atividades ao longo de suas vidas, pois não são constrangidas por estereótipos tradicionais de gênero e idade).
O futuro da sociedade de bem-estar social leva Rosanvallon (1999) a lançar assertivas sobre a necessidade de “uma interrogação sobre o futuro do Estado-providência é a própria sociedade: qual a plasticidade das relações sociais? Como analisar a rigidez e a flexibilidade da estrutura social?”.
As alternativas que estão presentes com maior frequência nas diversas propostas dos estudiosos do tema, sejam eles filiados ou identificados com setores progressistas ou conservadores, têm pontos de convergências sobre aspectos relevantes quanto ao diagnóstico da crise e as possíveis soluções, embora haja inúmeros pontos de divergências doutrinárias e programáticas que envolvem as causas das crises e seus efeitos sobre a economia e a vida social, assim como quanto aos projetos e propostas de reestruturação dos sistemas.
Dentre as possíveis saídas propugnadas, entre outros, por Giddens e Rosanvallon, destacam-se àquelas atinentes ao papel a ser desempenhado pela sociedade, em particular quanto às atribuições a serem culminadas às populações locais. Neste sentido, como pensar essa questão em ternos de um modelo como o SUS a partir do Estado apenas como regulador e não mais como promotor? Considerando o papel a ser desempenhado pela sociedade civil na conformação e na participação ativa nas políticas públicas sociais, torna- se imperativo uma mudança no enfoque empregado pelos ideólogos da RSB. O centro do novo modelo de atenção à saúde deve realçar o protagonismo da sociedade civil como “sujeito coletivo”, à semelhança do que já ocorrera no período de idealização e implantação da doutrina reformista. Deslocar do Estado para a sociedade civil a direcionalidade das políticas públicas de saúde, constitui-se em correção de rumos e alterações significativas no ideário da RSB, mas que necessita acontecer resgatando a estratégia que assegurou ao movimento sanitário brasileiro os êxitos nas fases preliminares do projeto, desde as suas origens até formalização jurídico-legal. A reorganização do movimento sanitário brasileiro em novas bases político-ideológicas pressupõe a existência de um partido político e de um novo momento social que possam abraçar e conduzir o SUS na esteira do apoio social.
Assim, a importância das comunidades locais torna-se pedra angular na nova arquitetura da gestão pública onde se destacam as crescentes responsabilizações dos indivíduos e dos grupos comunais tanto na formulação quanto na implementação das políticas públicas. “As relações sociais cristalizadas ao longo de décadas sob a tutela do
Estado, perderiam a capacidade de realizarem as formatações de compõe e decompõe o social? Como ele organiza as relações entre os indivíduos?” (ROSANVALLON, 1999, p. 56). Embora possamos afirmar que há consenso quanto às necessidades de mudanças nas políticas de welfare state, as divergências se avolumam com o passar dos anos, e mesmo os aspectos em que são estabelecidas convergências as suas implementações têm sido ora postergadas, ora distorcidas em face de acomodações de ordem político-partidário, levando a prejuízos não apenas ao próprio sistema, mas, sobretudo quanto à configuração de novas relações entre o Estado e a sociedade.
O novo desafio parece concentrar-se na construção de novos arranjos de desconcentração e descentralização do poder estatal, e institucionalização dos indivíduos e grupos sociais no arcabouço jurídico-legal, mas principalmente na maior autonomia e independência frente aos interesses do Estado.
O rompimento da dependência crônica das instâncias superiores e distantes das realidades dos indivíduos e grupos sociais comunais, e a celebração de uma nova relação entre Estado e sociedade civil poderiam passar a fomentar ganhos superiores de autonomias e maiores responsabilizações que trariam aos próprios interessados mecanismos de controles e influências quanto aos destinos de cada um deles, e levando a formas criativas e viáveis de sua realização material. A descentralização do sistema de saúde propugnada pelos reformistas sanitários em direção aos municípios e estados, aliada à desconcentração do poder da esfera federal, poderá imprimir nova dinâmica ao modelo com o exercício do poder realizando-se na periferia do sistema. A participação da sociedade civil nas definições das políticas, no acompanhamento das ações e programas, na fiscalização e controle dos serviços constitui, em conjunto, os novos desafios postos com vistas a implementação do SUS no sentido gestar um modelo de atenção à saúde que se coadune com o ideário da RSB.
O Novo Pacto deveria observar que um modelo de proteção social deva atentar para “as normas que regem as relações entre o Estado e a sociedade devem ser refundadas com vistas a adaptações as condições objetivas do desenvolvimento capitalista” (GIDDENS, 1998, p. 68), considerando que a sociedade contemporânea valoriza cada vez mais a procura de segurança e que tende a relativizar a procura por igualdade - lado regressivo da crise.
Em última análise, cabe ao Estado definir em conjunto com a própria sociedade quais os critérios que nortearão as relações sociais no futuro. Em outros termos, como o Estado, em conjunto com a sociedade civil, pode identificar e celebrar um novo arranjo
institucional que proteja os indivíduos vulneráveis sem tolher a responsabilidade e autonomia dos particulares.
Todas as correntes ideológicas que analisam a crise do Estado de bem-estar social divergem nos diagnósticos e na terapêutica, porém há convergência quanto ao reconhecimento da crise e da necessidade de formulação de uma nova forma de solidariedade social, distinta das bases do welfare state original.
Trazer para o primeiro plano dos debates e das possíveis soluções a sociedade civil constitui-se ponto comum e assertiva que se afigura como única convergência em meio a posições extremadas à direita e à esquerda nos debates e disputas políticas acerca do futuro das políticas de proteção social. Elemento de coesão social, indispensável à prosperidade econômica e desenvolvimento do capital, além de fator de estabilidade social mesmo que precária ou sujeita a solavancos e crises pontuais e espasmódicas em uma sociedade dividida em classes, as políticas públicas de proteção social devem ser construídas com bases em novas e distintas formas de solidariedade.
As matrizes das crises das políticas de bem-estar social, sob qualquer ângulo ideológico, encerram igualmente os locus das soluções possíveis: os planos sociais e políticos existentes ou criados na própria sociedade civil.
Apesar das discrepâncias em muitos aspectos, vários autores convergem no diagnóstico da crise do sistema de proteção social como decorrente do desequilíbrio entre as receitas auferidas e as despesas realizadas. Todavia, Rosanvallon rejeita a tese de que a crise seja exclusivamente financeira, visto que as soluções seriam mais facilmente identificáveis, pois, com a adoção de medidas que importassem em alterações nas relações existentes entre salários diretos e indiretos e a diminuição da elevação das cotizações sociais associados com as compensações advindas do crescimento dos encargos fiscais poderia coibir os desequilíbrios do sistema.
Para o autor, o problema é que soluções financeiras desta natureza importam em modificações substantivas nos equilíbrios sociais existente entre indivíduos, categoriais sociais e agentes econômicos. O verdadeiro impasse decorre do bloqueio quanto à ampliação do grau de socialização aceito e tolerável para um determinado número de bens e serviços e não de uma equalização contábil ou financeira (ROSANVALLON, 1999, p. 16). Assim, o verdadeiro bloqueio ao Estado-providência é, afinal, de ordem cultural e sociológica: a crise é de um modelo de desenvolvimento e crise de um sistema dado de relações sociais.
Diante dessa conjunção de fatores e emaranhado de especulações acerca dos caminhos a serem trilhados, à parte as idiossincrasias dos grupos ideológicos à direita e à esquerda no espectro político, cumpre questionar se as políticas públicas de proteção social nos moldes do welfare state, ainda se constituirão em único apoio, suporte, amparo, proteção e promoção da cidadania. Os instrumentos de solidariedade social serão no futuro tecidos exclusivamente por meio de políticas do tipo do welfare state? Embora seja difícil apontar um caminho claro e que faça justiça social, retomar os princípios e diretrizes contidos na doutrina reformista representa instrumental valioso para criar as condições de viabilização de uma política de promoção e proteção social que seja inclusiva e valorativa da cidadania. O ideário da RSB como projeto audacioso e generoso necessita para sua retomada em outros patamares de articulação política.
Tendo em vista a conjuntura desfavorável a sua plena execução em curto prazo, cumpre realçar que as relações que conformam as estruturas políticas e econômicas permanecem inalteradas, mantendo as mesmas relações de submissão e clientelismo presentes na convivência entre as três esferas de poder. Persistem, ainda, muitos dos vícios e iniquidades do antigo modelo de assistência à saúde, a despeito dos inegáveis avanços institucionais. Romper paradigmas arcaicos e enraizados na cultura política constitui-se em desafios a serem enfrentados pela organização de movimentos sociais, inclusive na saúde, que imprima e impulsione nas políticas públicas sociais a marca de outra relação entre Estado e sociedade civil, na qual não haja mais a tutela, a submissão e clientelismo, mas, ao contrário, que a sociedade civil adquira as condições para o pleno exercício das reivindicações, assumindo igualmente as responsabilidades decorrentes de sua nova posição política. Desta forma, a sociedade civil poderá passar a constituir-se no centro das políticas sociais no que diz respeito a seu papel, não apenas como destinatário e beneficiário das mesmas, mas também instância política capaz de atuar nas arenas decisórias como protagonistas, isto é, exercendo o poder sobre as políticas para ela construídas e destinadas.
A cidadania como objeto a ser alcançada pelo ideário da RSB ficará, ainda, em compasso de espera enquanto perdurarem as condições de supremacia do Estado sobre os indivíduos e os grupos populacionais sem articulação e força política para influenciar, pressionar e participar das decisões que lhe dizem respeito diretamente.
Em um mundo centrado e dominado pelo capitalismo financista e especulativo, em detrimento dos processos de produção de bens e serviços materiais, com a valorização exacerbada do individualismo, a crise do Estado-nacional, e a perda ou diminuição da
capacidade de representação e intermediação dos partidos políticos realizados nas formas tradicionais, persistem as dúvidas acerca de qual novo pacto social poderá gestar uma configuração de novos mecanismos de proteção social.
Ao reconhecer a existência de graves problemas decorrentes da insuficiência de financiamentos para o setor, o autor destaca e critica a postura conservadora que opõe as virtudes libertadoras do mercado ao Estado redistribuidor.
Se redução positiva da demanda social ao Estado há que se fazer, será, entretanto, não através de um retorno ao mercado, antes pela implantação de novos métodos de progresso social, complementares ao Estado-Providência, suscetíveis de limitar o crescimento, mas permitindo servir de base a uma nova etapa do desenvolvimento social. (ROSANVALLON, 1999, p. 10)
É nesse ambiente que a crise de solidariedade sobrevém como consequência direta do esgarçamento do tecido social que se fragmenta, abrindo um fosso entre o Estado e os indivíduos, agora, sem mais a existência do “social”. O Estado-providência em crise põe em xeque as formas de socialidade que ele induz, estimulando diversos tipos e níveis de “socialização da demanda”, acarretando vinculação estreita e dependente das percentagens de tributações obrigatórias toleráveis. Ao condicionar-se com o atrelamento ao sistema de tributação, o welfare state cria limitações e restrições extrínsecas e sem ingerência nesse campo.
A celebração de Novo Pacto Político que importe na refundação de programas de proteção social, de acordo com importantes autores dedicados ao estudo do tema (ESPING-ANDERSEN, 1999; GIDDENS, 1995; GLAZER, 1990; ROSANVALLON, 2000; SCHMIDTZ, 1998), assentar-se-ia em um conjunto de três elementos articulados e mutuamente condicionados e dependentes entre si: a socialização, a descentralização e a autonomização.
As reestruturações dos modelos de proteção social, com base nos pressupostos acima, encerrariam diretrizes gerais com vistas à superação das mazelas dos antigos sistemas e a construção de modelo mais eficiente, ágil e com as responsabilidades partilhadas entre Estado, indivíduos, grupos sociais, empresas e mercado, criando-se as condições para que o “novo social”, mais do que aproximar Estado e indivíduos, possa fundir e imbricar todos os componentes da equação, compartilhando responsabilidades e obrigações.
Desburocratizar e racionalizar a gestão dos grandes equipamentos e funções coletivas: é a via de urna socialização mais amena. Grandes esforços devem ser feitos neste domínio para simplificar e melhorar a gestão, mas esta não é uma via inovadora em si mesma;
Remodelar e reorganizar certos serviços públicos de modo a torná-los mais próximos dos beneficiários: é a via da descentralização. Visa a fazer crescer as tarefas e responsabilidades das coletividades locais nos domínios sociais e culturais;
Transferir às coletividades não públicas (associações; fundações, agrupamentos diversos) as tarefas de serviço público: é acionar a via da autonomização. É esta a via a que pode ser a mais nova e interessante para responder as dificuldades do Estado-Providência e enfrentar as necessidades sociais do futuro.
[...] Mais globalmente, esta alternativa à crise do Estado-Providência não terá sentido a não ser que se inscreva no tríplice movimento de redução da demanda