O Estado Liberal Capitalista e a Transformação do “Welfare State” no contexto mundial

56 A crise de 1929 provocou significativas mudanças no que se refere ao papel do Estado liberal diante da sociedade. Como forma de reverter os efeitos da grave crise econômica que se estendeu por quase todos os países e das consequências da Segunda Guerra Mundial, as ideias Keynesianas passaram a contemplar as políticas desenvolvidas na Europa ocidental, objetivando o pleno emprego e o crescimento econômico.

Nesse período, serviços e políticas sociais, visando à criação e ampliação do mercado consumidor, também foram desenvolvidas. Os países que implementaram as políticas sociais sob a ótica keynesiana fordista são denominados de “Welfare State”.

Esta expressão foi muito utilizada como contraponto às concepções liberais do século XIX, de Estado vigilante, preocupado em assegurar com uma institucionalidade jurídica o direito à propriedade. Isso também pode ser ilustrativo para o caso do Estado no século XX, atento às questões de soberania nacional e proteção de seus respectivos mercados consumidores.

Pode-se afirmar que a expressão “Welfare State” ou Estado do Bem estar Social, tal como foi definido, só tomaria importância no período pós Segunda Guerra Mundial. Seu desenvolvimento está intimamente relacionado ao processo de industrialização e aos problemas sociais gerados a partir desse processo.

A definição de “Welfare State” pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa “harmonia” entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente.

Este termo “Welfare State” é uma das expressões mais utilizadas a partir de meados do século XX, para designar o “conjunto” de políticas sociais que se erigiram com base no modelo fordista keynesiano, por exemplo, é utilizado, muitas vezes, de modo impreciso, seja para designar todo e qualquer tipo de política social implementada, seja para reduzir seu escopo à esfera de políticas específicas.

57 Como exemplo desta última possibilidade de reduzir seu escopo à esfera de políticas específicas, temos o trabalho da autora Rosa Maria Marques (1997), quando define Welfare State como “(...) um conjunto de políticas sociais desenvolvido pelo Estado no intuito de prover a cobertura dos riscos advindos da invalidez, da velhice, da doença, do acidente de trabalho e do desemprego”. (MARQUES, 1997, p.23).

Nesta definição o “Welfare State” é reduzido a uma política social que no Brasil denominamos de Previdência Social e que, nos países europeus, é frequentemente designada como seguro social.

O “Welfare State”, também é conhecido por sua denominação em português, como Estado do Bem estar Social. Os termos servem basicamente para designar o Estado assistencial que garante padrões mínimos de educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a todos os cidadãos. É preciso esclarecer, no entanto, que todos estes tipos de serviços assistenciais são de caráter público e reconhecidos como direitos sociais.

O Estado de Bem estar Social significaria, então, uma proposta institucional nova de um Estado que pudesse implementar e financiar programas e planos de ação destinados a promover os interesses sociais coletivos dos membros de uma determinada sociedade. O objetivo, conforme Beveridge admitia: “era combater os cinco maiores males da sociedade: “a escassez, a doença, a ignorância, a miséria e a ociosidade”. (Outhwaite e Bottomore,1996, p.261-262),

Ocorreu também uma vertiginosa ampliação dos serviços assistenciais públicos, abarcando as áreas de renda, habitação e previdência social, entre outras. Paralelamente à prestação de serviços sociais, o Estado do Bem estar Social passou a intervir fortemente na área econômica, de modo a regulamentar praticamente todas as atividades produtivas a fim de assegurar a geração de riquezas materiais junto com a diminuição das desigualdades sociais.

Foi John Maynard Keynes quem direcionou seus pensamentos e suas práticas políticas para a superação das crises econômicas a partir do intervencionismo estatal. Segundo Duriguetto e Montaño (2011, p.57), Keynes não apresenta uma teoria sobre o Estado. O economista propõe uma reconfiguração do papel do Estado com vistas a salvar o capitalismo. Ainda em

58 conformidade com os autores, Keynes compreende o Estado como um instrumento voltado para o equilíbrio da economia e da superação da crise. Behring (2009) nos ensina que os princípios que estruturam o “Welfare State” definem-se da seguinte forma:

1) Responsabilidade estatal na manutenção das condições de vida dos cidadãos, por meio de um conjunto de ações em três direções: regulação da economia de mercado a fim de manter elevado o nível de emprego; prestação pública de serviços sociais universais, como educação, segurança social, assistência médica e habitação; e um conjunto de serviços sociais pessoais; 2) Universalidade dos serviços sociais; e

3) implantação de uma rede de segurança de serviços de assistência social. Esping-Andersen (1991 apud Behring, 2009, p.99), aponta três diferentes tipos de Estados de Bem estar Social, implementados de formas distintas:

1) Welfare State liberal, a partir da lógica dos seguros, com políticas pobres para os pobres;

2) Welfare State Meritocrático, isto é, para quem merece, com previdência para, por exemplo, os marítimos; e

3) Welfare State Redistributivo, através de programas e projetos sociais.

Segundo o autor, o “Welfare State” liberal se estabeleceu nos Estados Unidos, Canadá e Austrália. Suas principais características consistem em políticas focalizadas de assistência aos comprovadamente pobres, transferências universais reduzidas ou planos modestos de previdência social. O regime classificado pelo autor como conservador tem como fundamento o modelo bismarckiano e se firmou na Áustria, França, Alemanha e Itália.

O “Welfare State” liberal configura-se, basicamente, pelo compromisso entre os direitos sociais e família tradicional e pela intervenção estatal apenas quando o poder desta última se extingue. O regime identificado como Welfare State Redistributivo consiste na formação de uma sociedade, cujos direitos sociais, de caráter universal, se estendem para a classe média. Esping- Andersen, afirma que este modelo é uma união peculiar de liberalismo com socialismo.

O Estado de Bem estar Social, posterior à década de 1950, pode ser considerado uma concepção mais avançada dos chamados “serviços sociais”

59 que foram promovidos, por exemplo, em países como a Alemanha de Bismarck no século XIX, durante período de intensa industrialização.

Convém lembrar que, nesse século, a Alemanha tinha como uma de suas estratégias de projeto político o desenvolvimento de uma ciência administrativa do Estado. Isso ficou sob a responsabilidade dos cameralistas que, entre fins do século XVI e final do século XVIII, promoveram a fusão articulada da “ciência da administração, da economia, das finanças, das técnicas agrárias e manufatureiras” (BRAGA, 1999, p. 194-195).

Tal fusão tinha por objetivo a criação de uma nova ciência do Estado. Com esses “ingredientes”, a Alemanha, que se integrou em torno da Prússia no mesmo período que predominou a ideologia cameralista, ergueu-se como um dos principais Estados europeus com uma forma particular de Estado, que pode ser sintetizado na adoção de uma estratégia de “política de potência e de Bem estar Social”.

Nesse período, insurge, novamente, a crença de que os mercados funcionando livremente, com participação estatal resumida à garantia da ordem (assegurar a propriedade privada) um dos maiores avanços da Alemanha e de seus programas de “serviços sociais” foi na área da educação.

O princípio fundamental foi estabelecer um nível elevado de educação do seu povo, para que a estrutura produtiva pudesse alcançar graus de desenvolvimento que proporcionassem ao país maiores vantagens econômicas e sociais diante de seus concorrentes europeus. Assim, não é por acaso que na “Alemanha, desde então e até hoje, a educação se apresenta como determinante originário da existência de uma classe trabalhadora altamente qualificada e promotora de uma elevada produtividade” (BRAGA, 1999, p.199).

Não obstante a força da ideologia liberal no final do século XIX e início do século XX, a forte Alemanha alcançou níveis de industrialização superiores aos de seus principais concorrentes europeus, graças às políticas de Estado. Aliás, o Estado teve o compromisso de conduzir importantes estratégias de proteção do mercado nacional, contrariando os pressupostos teóricos e a prática política da hegemonia livre cambista da Inglaterra. (LIST, 1986).

Existem alguns parâmetros que vão direcionar a intervenção do Estado na sociedade. Eles podem ser definidos através das seguintes características:

60 garantia da universalidade, acessibilidade e liberdade de escolha. No final da década de 1960, os “anos de ouro” do capitalismo estes começaram a declinar. A crise do petróleo entre 1973-1974 assinala Behring (2009), dava fortes indícios que o pleno emprego e as políticas sociais se aproximavam do fim no âmbito do capitalismo central e também na periferia do capital, onde nunca alcançou sua plenitude. As elites passaram a atribuir a crise econômica ao papel exercido pelo Estado no que diz respeito à implementação das políticas sociais. Chama a atenção, por fim, a redução pela metade da média dos gastos com seguridade social em fins da década de 1970. (BEHRING, 2009)

É ponto pacífico a consideração dos avanços das correntes teóricas liberais e conservadoras, com críticas contundentes às correntes teóricas que defendiam a presença mais abrangente do Estado em diversos espaços da sociedade e economia e um discurso ideológico contra as estruturas de seguridade social.

Diante da grave crise econômica dos anos 1970, onde a estagnação e a inflação se agravavam, as correntes liberais passaram a acusar o Estado como o grande vilão da depressão. Em síntese, a tese dos conservadores era de que a crise do “Welfare State” levava à crise econômica.

Insurge, novamente, a crença de que os mercados funcionando livremente, com participação estatal resumida à garantia da ordem (assegurar a propriedade privada) e da justiça (aplicar sanções e punir os que desrespeitassem a ordem burguesa), proporcionariam o ótimo parâmetro de análise do capital.

A justificativa apresentada pelos liberais é que as técnicas de planejamento estatais eram muito menos eficientes que o funcionamento dos mercados livres. Por sua vez, estes eram mais ágeis na alocação dos recursos econômicos e eficientes em seu uso produtivo, proporcionando, assim, o aumento de bem estar da sociedade.

O Estado de Bem estar Social, então, já não mais seria necessário, se os mercados proporcionam, com muito mais velocidade e baixo custo, os elementos essenciais da elevação do bem estar pelo consumo.

Interessante notar que os mercados, a partir de meados da década de 1970, passaram a ser a solução de vários problemas da sociedade. Para corrigir as externalidades negativas e as distorções provocadas no sistema de

61 preços, por causa da maior presença econômica do Estado, o discurso conservador advoga a transferência para o setor privado das atividades que podem e devem ser controladas pelo mercado.

Privatização (vendas de empresas estatais) e descentralização (execução dos serviços sociais essenciais, como saúde, educação, pesquisa científica etc.) passaram a figurar com muito mais frequência na literatura que trata da reforma do Estado.

É preciso esclarecer, no entanto, que todos estes tipos de serviços assistenciais são de caráter público e reconhecidos como direitos sociais. A partir dessa premissa, pode-se afirmar que o que distingue o Estado do Bem estar Social de outros tipos de Estado assistencial não é tanto a intervenção estatal na economia e nas condições sociais com o objetivo de melhorar os padrões de qualidade de vida da população, mas o fato dos serviços prestados serem considerados direitos dos cidadãos.

É importante ressaltar também, que qualquer discussão sobre políticas públicas de corte social implica na compreensão do conceito de política social, cuja recorrência prévia se expressa pela necessidade de uma reflexão específica sobre as origens e desenvolvimento do que se convencionou denominar de “Welfare State”.

O termo política social, referenciado à atuação governamental no campo das políticas públicas, de corte social, se expressa por um em emaranhado conceitual que aponta uma maior recorrência a três modelos explicativos: 1) um modelo eminentemente de caráter econômico, que procura explicar a política social enquanto ação voltada para a qualificação da força de trabalho, bem como de sua recuperação, tendo em vista atender às demandas do sistema capitalista de produção;

2) um segundo modelo explicativo que evidencia a evolução da vida social moderna com consequente destruição dos mecanismos tradicionais de solidariedade, o que requer a necessidade da ação pública como substitutiva das práticas baseadas na solidariedade e na ação mútua;

3) um terceiro modelo que aponta a necessidade de legitimação cio poder como explicação da atuação estatal no âmbito das políticas sociais que, além de constituir uma base valorativa comum na sociedade, atenderia as demandas consideradas universais.

62 Outras explicações, menos recorrentes, para justificar as políticas sociais, a necessidade de normatização da vida social, domesticando, sobretudo, as camadas sociais subordinadas, através da disseminação de um modo de vida considerado apropriado pelas classes dirigentes, o interesse das burocracias em alargar sua esfera de poder e aumentar sua visibilidade, o que faria através das políticas governamentais; demandas de grupos organizados que originam políticas voltadas para o atendimento de suas necessidades.

Para o jurista José Ricardo Caetano Costa, o histórico da Previdência Social no Brasil é de exclusão, pois diversas categorias de trabalhadores só foram agregadas com o passar do tempo. Assim, os rurais só foram protegidos a partir de 1967 e os domésticos a partir de 1972, os trabalhadores informais estão, até hoje, fora da proteção previdenciária. (COSTA, 2010)

Essas transformações históricas não cessam, pois a conformação do Estado atual e dos direitos sociais por ele abrigados estão, também, em mutação. A possibilidade, a direção e os limites de alterações do Sistema Previdenciário em geral, e do brasileiro, em particular, decorrem de uma aparente reestruturação daquilo que se convencionou chamar de Estado de Bem Estar Social ou “Welfare State”.

Examinar estas possibilidades, portanto, demanda uma aproximação sobre o quê significa esta forma específica de Estado, bem como sobre quais seriam as causas estruturais e conjunturais que, segundo a doutrina, implicam a sua transformação.

Segundo Costa (2010), como conceito de Estado de Bem estar Social pode ser adotado o de que ele é o Estado que “intervém na sociedade para garantir oportunidades iguais a seus cidadãos nos âmbitos econômico, social e cultural”. Por se tratar de um conceito fluido e amplo, ele leva a diversas configurações práticas que o concretizam. (COSTA, 2010, p.82). Assim, uma tipologia das modalidades de Estado de Bem estar Social ou “Welfare State”, pode levar a três modalidades: o liberal, o conservador e o social democrata.

No primeiro, o Estado somente intervém quando os canais normais de proteção dos segmentos sociais são insuficientes para conter penas decorrentes do livre mercado. No segundo modelo, também chamado de meritocrático, a ação protetora do Estado atua somente em favor de quem

63 contribui para a riqueza nacional. No terceiro, há um papel redistributivo inerente ao bem estar social.

A adoção de um modelo decorre principalmente em função de variáveis de desenvolvimento sócioeconômico (industrialização, urbanização etc), mobilização da classe operária, desenvolvimento institucional e político e, principalmente, a predominância de alguma das polaridades da idéia de Justiça Social (igualdade de oportunidades versus igualdade de resultados).

Segundo Giddens (2003), as fontes estruturais do “Welfare State” são a trabalho, solidariedade e administração do risco. O primeiro implica um esforço de criar uma sociedade na qual o trabalho assalariado industrial tivesse um papel central e definidor. O segundo, ligado ao desejo das autoridades governamentais de promover a solidariedade nacional. E o terceiro lugar, a preocupação de uma administração do risco a que se submetem os trabalhadores. (GIDDENS, 2003)

Há quatro principais grupos de hipóteses para o desenvolvimento do “Welfare State”. A primeira hipótese explica a expansão da proteção pública a partir dos processos de industrialização e urbanização que multiplicam os riscos sociais e também a partir da concentração de recursos econômicos pelo Estado. A segunda aponta as políticas sociais como exigências do capitalismo para regulação do mercado de trabalho diante dos ciclos de acumulação de capital. O terceiro grupo tem duas explicações, embora aparentemente antagônicas; numa, as pressões dos trabalhadores e a universalização do voto constituem os fatores principais para surgimento da Seguridade Social; na outra, a baixa legitimidade dos dirigentes força a adoção de medidas protetivas como resposta à mobilização operária. O último grupo de associa os fatores estruturais da economia com a mobilização e a consciência dos movimentos operários. (COSTA, 2010)

De qualquer sorte, Giddens afirma que o sistema de previdência não é estruturado pelo Estado como um combate à pobreza e nem como conquista de uma classe economicamente mais fraca. A Previdência teria sido instituída como um seguro social derivado de um processo de transformação econômica da sociedade. A proletarização passiva, camponeses que perdem suas terras e ingressam em um novo mercado, transformou-se numa proletarização ativa, necessária no processo de industrialização da economia. (GIDDEENS, 2003)

64 Há quem identifique três referenciais teóricos para explicar essa evolução dos sistemas de Previdência. O primeiro seria o referencial fundado na coesão da solidariedade social, creditando a origem e evolução da Previdência como uma ligação entre poupança e caridade, sendo o Estado um agente integrador e neutro. O segundo referencial adota o binômio “concessão e conquista”, pela qual a Previdência é fruto da luta dos trabalhadores (conquista) e de espaços cedidos pelo Estado diante da pressão daqueles, esquecendo os demais agentes sociais. O terceiro, chamado “demanda de outorgamento”, analisa os processos de demanda, luta, negociação e outorga, implícitos ou explícitos na elaboração das políticas públicas sociais.

Giddens (2003) nos ensina ainda, que atualmente, vários fatores são apontados como causas da chamada crise do “Welfare State”. No aspecto da “crise financeira”, isto é, a incapacidade econômica do sistema, aponta-se a: 1) mudança macroeconômica pela qual a indústria cede espaço para a área de prestação de serviços, gerando um volume menor de receitas para o Estado; 2) a crescente demanda por novos benefícios (chamada de “crise do êxito”) decorrente da universalização dos direitos trabalhistas e da forte sindicalização; 3) a transnacionalização das economias, já que, no Estado de Bem estar Social, o Sistema Previdenciário é ancorado no Estado Nacional; e

4) a “crise do mundo do trabalho”, em função da redução do espaço ocupado pelo trabalho formal.

Em resumo, podemos dizer que essas causas implicam um injusto crescimento da carga tributária e a descrença na capacidade do Estado em gerenciar atividades sociais e econômicas de maneira eficiente.

Como resultado das citadas crises, surge, nas décadas de 1980 e 1990, posturas ideológicas com pretensão de substituição do modelo de Estado de Bem estar Social, dentre elas, o neoliberalismo. Podemos dizer então, que a concepção neoliberal é fundada em três propostas:

1) reversão dos processos de nacionalização;

2) desregulamentação das atividades econômicas e sociais;

3) transformação das políticas universais de proteção social para particularização de benefícios.

65 No campo dos Direitos Sociais, implica retomar a concepção de que a proteção contra o risco social deve ser adquirida no mercado, restando à filantropia a quem não tiver condições econômicas para fazê-lo.

Um dos modelos neoliberais citados como alternativa ao Estado de Bem estar Social no que se refere à Seguridade Social é o adotado pelo Chile, na década de 80 e que hoje entrou em colapso e fracassou.

Neste país, em 1981, substituiu-se o sistema estatal de financiamento da Seguridade Social, pelo modelo de capitalização individual, oferecido pelo mercado capitalista, como alternativa para que o capital financeiro (bancos, fundos de investimento, empresas monopolistas) possa potencializar o seu poder de acumulação e reprodução do capital, obtendo cada vez mais lucro, em detrimento da mínima intervenção do Estado na economia, no campo da seguridade.

Cabe ainda ressaltar que o desenvolvimento das formas capital a juros e capital fictício é um movimento necessário da reprodução do capital. Este imperativo também se apresenta devido ao processo de “financeirização” do capital, que a partir da contribuição de Marx é possível extrair tal entendimento com o intuito de diferenciar estas formas autonomizadas do capital, a partir do desenvolvimento de Karl Marx, das elaborações teóricas do início do século XX, sobretudo dos teóricos do imperialismo, e de mostrar as particularidades históricas, ou seja, como as leis do modo capitalista de produção se manifestam concretamente.

Assim, neste novo modelo de capitalização individual implementado no Chile, os segurados por conta própria, contratam seus próprios benefícios em uma das treze Agências Administradoras de Fundos de Pensão, pagando-os