Sistema de Financiamento da Seguridade Social

propriedade privada tenha sido preservado incólume como sustentáculo de um conjunto de normas que respaldam a acumulação e a hegemonia do capital, e a supremacia dos interesses burgueses, esta Constituição destacou-se por ampliar direitos à classe trabalhadora, antes inexistentes ou que haviam sido suprimidos ou ainda que já existissem em legislações específicas, mas subiram de status, passando a ser salvaguardados em âmbito constitucional.

3.2. Sistema de Financiamento da Seguridade Social

O histórico da Seguridade Social no Brasil evidencia a evolução do financiamento do Sistema da Seguridade Social no país. No início, era restrito a determinadas categorias ou empresas, e participação dos empregados e dos empregadores, com cunho eminentemente previdenciário e privado. Atualmente, a Seguridade Social ganha uma dimensão pública com financiamento diversificado com a participação de toda a sociedade, cuja participação se dá de forma direta ou indireta.

A nova situação da Seguridade Social como ramo do Direito Público, além de ampliar a proteção e o custeio, exigiu maior transparência na sua administração e previsões do dinheiro público. Não é sem razão que a administração passou a ser quadripartida contando com a participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo.

Se antes a administração dos valores era realizada pelas empresas, atualmente, a Constituição passou a exigir um orçamento específico para a Seguridade Social, deixando a previsão anterior de sua alocação no orçamento do Poder Executivo, onde era facilmente manipulado e não havia clareza para a sua apreciação orçamentária.

Hoje, mesmo diante de normas controladoras, a União utiliza e manipula as receitas previdenciárias, com o objetivo de compor o orçamento fiscal, amparado pela norma prevista nos Atos de Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988, que estabelece a DRU desvinculação de receitas da União.

39 “O aumento da arrecadação tributária, contudo, não reverteu em aumento significativo de recursos para as políticas sociais de modo geral e para a seguridade social especificamente. Recursos da seguridade social são apropriados anualmente pelo Governo Federal por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU), com vistas à composição do superávit primário e pagamento de juros da dívida.” (BEHRING, 2007, p.166)

Assim, os entes Federados têm como obrigação estabelecer em suas leis orçamentárias, de forma clara e sistematizada, as estimativas receitas relacionadas com a Seguridade Social, assim como as previsões de despesa, nos termos da Constituição Federal, da Lei 4.320/1964 e da Lei Complementar 101/2000.

A importância do equilíbrio orçamentário da Seguridade Social se revela ainda mais quando o governo busca reajustar o salário mínimo, porquanto há que se avaliar o impacto da medida nas contas da Previdência Social e da Assistência Social, uma vez que o piso imposto para pagamento dos benefícios é justamente o salário mínimo.

A instituição normativa do orçamento da Seguridade Social é estabelecida pela Constituição Federal por meio do artigo 165, § 5º, inciso III, que o diferencia orçamento fiscal, previsto neste mesmo § 5º, no inciso I. Mas é no título que trata da Ordem Social, onde o Sistema de Seguridade Social ocupa todo um capítulo (arts. 194 a 204), onde estão definidos os conteúdos tácitos e explícitos deste orçamento.

A Seguridade Social está definida no artigo 194 da Constituição Federal, caput, como um “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Assim, com o reconhecimento da proteção social assegurada como direito que se permitiu a progressiva efetivação de garantias universais de acesso a serviços e benefícios e, em decorrência, a instituição de um esforço de integração de políticas contributivas e não contributivas assentadas em uma base ampla de financiamento.

O artigo 194 da Constituição, ainda define aquilo que o constituinte estabeleceu como Sistema de Seguridade Social e seus princípios norteadores, mencionados anteriormente. Por sua vez, o artigo 195 define as

40 fontes de financiamento e os critérios implícitos e explícitos deste financiamento, coerentes com os princípios do artigo 194. Ensina-nos Martinez que aí transparecem duas condições orientadoras: “a diversidade das bases fiscais do financiamento, folha de salário, faturamento, lucro líquido, e o princípio da exclusividade das fontes, ao se eleger explicitamente as contribuições sociais e não os impostos como objeto de vinculação à Seguridade Social.” (MARTINEZ, 2015, p.208)

Desta maneira, podemos verificar que o artigo 195 não estabelece um limite físico financeiro às fontes do orçamento da Seguridade Social, pelo que se lê explicitamente no seu caput; mas tão somente o princípio da exclusividade das fontes baseadas em contribuições. Isto significa que, caso ocorra insuficiência de recursos oriundos destas contribuições para atendimento aos direitos sociais explicitamente estabelecidos, cumpriria à União o dever fiscal de realizar transferência de recursos do orçamento fiscal para o orçamento da seguridade.

Segundo Torres, tais conteúdos estão basicamente relacionados aos direitos sociais reconhecidos na Carta Magna, relativamente à proteção social e aos deveres fiscais correspondentes. O orçamento da Seguridade Social, reflete o balanço de direitos sociais e deveres fiscais, mas em uma estrutura pouco transparente de fontes e usos, até hoje carente de clara explicitação e de accountability. (TORRES, 2008)

As garantias dadas pela Constituição Federal à Seguridade Social, integrando as políticas citadas anteriormente, identificando novas formas de gestão com a determinação da participação social e da descentralização, criando um orçamento próprio assim como um sistema específico de financiamento com fontes diversificadas e exclusivas, assinalam a relevância da mudança instituída.

A Seguridade Social obedecerá aos seguintes princípios e diretrizes: a) Universalidade da cobertura e do atendimento;

b) Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

c) Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; d) Irredutibilidade do valor dos benefícios;

41 f) Diversidade da base de financiamento;

g) Caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.

É, portanto, um sistema de proteção social que abrange os três programas sociais de maior relevância:

a) Saúde: A Saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, conforme disposto no artigo 196 da CF.

As atividades de saúde são de relevância pública e sua organização obedecerá aos seguintes princípios e diretrizes:

● Acesso universal e igualitário;

● Provimento das ações e serviços através de rede regionalizada e hierarquizada, integrados em sistema único;

● Descentralização, com direção única em cada esfera de governo; ● Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas;

● Participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde;

● Participação da iniciativa privada na assistência à saúde, obedecidos os preceitos constitucionais.

b) Previdência Social: A Previdência Social tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente, conforme se extrai dos artigos 201 e 202 da CF.

A organização da Previdência Social obedecerá aos seguintes princípios e diretrizes:

● Universalidade de participação nos planos previdenciários, mediante contribuição;

● Valor da renda mensal dos benefícios, substitutos do salário de contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado, não inferior ao do salário mínimo; ● Cálculo dos benefícios considerando-se os salários de contribuição, corrigidos monetariamente;

42 ● Preservação do valor real dos benefícios;

● Previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional. c) Assistência Social: A Assistência Social é a política social que provê o atendimento das necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, independentemente de contribuição à Seguridade Social, conforme explicito nos artigos 203 e 204 da CF.

A organização da Assistência Social obedecerá às seguintes diretrizes: ● Descentralização político administrativa;

● Participação da população na formulação e controle das ações em todos os níveis.

Na relação de custeio da Seguridade Social no Brasil, aplica-se o princípio de que todos que compõem a sociedade devem colaborar para a cobertura dos riscos provenientes da perda ou redução da capacidade de trabalho ou dos meios de subsistência.

Além das fontes de custeio previstas no texto constitucional, este permite a criação de outras fontes, mediante lei complementar, seja para financiar novos benefícios e serviços, seja para manter os já existentes ou aumentar seu valor. Trata-se de uma relação jurídica estatutária, porquanto é compulsória àqueles que a lei impõe. Portanto, o contribuinte é compelido a contribuir, ou seja, não possui a faculdade em optar por não cumprir a obrigação.

A Seguridade Social será financiada por toda sociedade, de forma direta e indireta, nos termos do artigo 195 da Constituição Federal e da Lei 8.212/1991, mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de contribuições sociais.

Este artigo traz como fundamento dois princípios constitucionais: o da precedência da fonte de custeio, também chamado de “regra da contrapartida”, pela qual, desde 1960, para manter o equilíbrio financeiro do sistema, se exige a indicação da fonte de custeio para qualquer aumento ou criação de benefício; e o orçamento diferenciado, onde as receitas da Seguridade Social constarão em orçamento próprio e distinto daquele previsto para a União.

43 Cabe ressaltar que antes desta normativa legal, era juridicamente possível a transferência de valores destinados à Seguridade Social para outros fins, como obras públicas.

No âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto das seguintes receitas:

I - receitas da União;

II - receitas das contribuições sociais; III - receitas de outras fontes.

Constituem contribuições sociais:

a) As das empresas, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu serviço;

b) As dos empregadores domésticos;

c) As dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salário de contribuição; d) As das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro;

e) As incidentes sobre a receita de concursos de prognósticos; f) Outras Receitas de Seguridade Social.

De acordo com o artigo 27 da Lei 8.212/1991, constituem outras receitas da Seguridade Social:

I - As multas, a atualização monetária e os juros moratórios;

II - A remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros;

III - As receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens;

IV - As demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; V - As doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais;

VI - 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do artigo 243 da Constituição Federal;

VII - 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal;

VIII - Outras receitas previstas em legislação específica.

Sobre o valor total do prêmio pago pelas companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos causados por veículos automotores de vias terrestres (Lei 6.194/1974), deverão ser repassados à Seguridade social,

44 50% (cinquenta por cento) do prêmio recolhido ao Sistema Único de Saúde para custeio da assistência médico hospitalar dos segurados vitimados.

Conforme Duarte, estas receitas não estão enquadradas como contribuições sociais, pois possuem características diferentes das de tributos. Também não se enquadram como contribuições sociais as multas (penalidades pecuniárias), ou juros (penalidade por inadimplemento) e as demais verbas constantes do referido dispositivo legal, que se caracterizam como transferência de recursos públicos aos cofres da Seguridade Social. (DUARTE, 2012)

Assim, podemos afirmar que garantias dadas pela Constituição Federal à Seguridade Social, integrando as políticas citadas anteriormente, identificando novas formas de gestão com a determinação da participação social e da descentralização, criando um orçamento próprio assim como um sistema específico de financiamento com fontes diversificadas e exclusivas, assinalam a relevância da mudança instituída.

Foi com o reconhecimento da proteção social assegurada como direito que se permitiu a progressiva efetivação de garantias universais de acesso a serviços e benefícios e, em decorrência, a instituição de um esforço de integração de políticas contributivas e não contributivas assentada em uma base ampla de financiamento.

Características Gerais das Contribuições Sociais

As características gerais das contribuições sociais estão previstas no artigo 149 da Constituição Federal, o qual estabelece a observância das normas gerais do Direito Tributário e aos princípios de legalidade e da anterioridade, a saber:

a) Princípio de Legalidade: este princípio está consagrado no inciso II do artigo 5º da Constituição Federal o qual dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. O princípio da legalidade tributária está consubstanciado no artigo 150, inciso I da Constituição Federal, ao dispor que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributos sem lei que o estabeleça.

45 b) Princípio da Anterioridade: este princípio está consagrado no § 6º do artigo 195 da Constituição Federal, o qual dispõe que as contribuições sociais só poderão ser exigidas após decorridos 90 (noventa) dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não sendo aplicado, portanto, o disposto no artigo 150, inciso III, alínea “b”.

As normas gerais em matéria tributária, a que estão sujeitas as contribuições sociais, estão previstas no Código Tributário Nacional a qual foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 com o status de lei complementar. A regulamentação das contribuições para a Seguridade Social prevista no artigo 195 da Constituição por meio de lei ordinária (Lei 8.212/1991) tem sido admitida, desde que não haja afronta às normas gerais definidas na CF e no CTN.