Os estudos pioneiros e a gênese do projeto do Complexo Industrial Portuário de Suape (1955-1970)

Os documentos do primeiro momento da implementação do Complexo Industrial Portuário de Suape apresentou um caráter exploratório realizado por intermédio de estudos formulados por pesquisadores. Nos anos 1950, a Comissão de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco (CODEPE) organizou esses estudos com o objetivo de formular o diagnóstico de Pernambuco e tecer alternativas para o desenvolvimento desse estado em conjunto com o do Nordeste. A CODEPE dividiu essa produção por diferentes seções temáticas: Série Problemas Populacionais; Série Política Econômica; Série Planificação Econômica; Série Localização Industrial e Urbanismo; e Série Problemas de Região. Fizeram parte destas séries de pesquisas o Estudo Sobre Desenvolvimento e Implantação de Indústrias, Interessando a Pernambuco e ao Nordeste, de 1955, autoria de Lebret; Problemas de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco, de 1959, de Francisco de Oliveira; Estudos sobre o Desenvolvimento Econômico do Nordeste, de 1954, de Hans Singer36_{; e Análise crítica do Relatório do} dr. H. W. Singer sobre o Nordeste, de 1954, de autoria de Acioly Borges .

A organização desta pesquisa faz parte de um conjunto delas, coordenadas pela equipe da CODEPE. Essa agência de planejamento estadual exerceu papel preponderante na organização de estudos para auxiliar o governo do estado de Pernambuco, na formulação de diretrizes para o seu desenvolvimento.

O instrumental teórico e operacional preparado por esse conjunto de teóricos concedeu importantes contribuições para o governo do estado de Pernambuco, o que permitiu à Secretaria do Planejamento e Gestão de Pernambuco (SEPLAG) organizar ações promotoras do desenvolvimento. Resultado desse esforço foi a produção, em 1969, do relatório Governo de Pernambuco 1967-1970 Programas e Realizações, produzido pela Secretaria de Coordenação Geral do governo de Pernambuco, sob tutela

36 O relatório Estudos sobre o Desenvolvimento Econômico do Nordeste, de autoria do economista Hans Singer, foi apresentado no primeiro capítulo da tese e abordou o diagnóstico da região Nordeste. Neste capítulo a ênfase é apresentar os documentos específicos sobre Pernambuco e Suape e que compuseram o primeiro momento de implementação do Complexo Industrial Portuário de Suape, portanto não retornarei ao relatório de Singer, pois o foco dele foi a região Nordeste e não o estado de Pernambuco em específico.

da CONDEPE. A ideia central foi promover um porto como catalisador da expansão das indústrias em Pernambuco. No primeiro momento de implementação do Complexo Industrial Portuário de Suape foi constituída por um conjunto de estudos e relatórios situados que avançou na dimensão teórica, por intermédio de diagnósticos e alternativas para o desenvolvimento de Pernambuco.

De acordo com Godoy (2014a), Lebret assumiu o protagonismo na elaboração do primeiro estudo que sugeriu a instalação do porto de Suape como ponto estratégico para o desenvolvimento de Pernambuco. Segundo o autor referido, Perroux influenciou Lebret, que propôs, em Estudo Sobre Desenvolvimento e Implantação de Indústrias, Interessando a Pernambuco e ao Nordeste, a formação do polo industrial, reunido por indústrias estratégicas para o desenvolvimento do território, como determinante para desencadear a oferta de emprego e benefícios para o bem-estar da população.

Lebret foi economista e, sob sua tutela, esteve o grupo de pesquisa e ação “Economia e Humanismo” com enfoque direcionado pela teoria econômica com uma visão mais humanística de desenvolvimento, ou seja, combinou a técnica de planificação territorial e regional com a percepção dos problemas sociais.

O repertório de Lebret se estendeu a matriz rígida da teoria econômica sobre a interpretação do Nordeste, pois aproximou o conceito de subdesenvolvimento aos déficits de níveis de saúde e educação da população nordestina, ocasionados pela inexistência de poupança e problemas para a formação de renda dos trabalhadores.

O diagnóstico de Lebret sobre o Nordeste constatou baixos indicadores econômicos e mão de obra tecnicamente desqualificada para assumir os postos de trabalho na indústria. Em sua interpretação, mesmo se houvesse capital suficiente para investir na implantação de indústrias no Nordeste, a força de trabalho não estava preparada para manusear equipamentos industriais, que exigiam treinamento qualificado (LEBRET, 1955).

Nesse estudo, Lebret afirma que a base das diretrizes do plano de desenvolvimento para Pernambuco estava condicionada à infraestrutura básica, com ênfase na energia elétrica. Subsequente a essa etapa, o fomento às indústrias de base seria a estrutura que criaria sinergia na economia, dividida em: indústria de refino de petróleo, como insumo para o abastecimento de motores dos transportes e motorização generalizada; indústria de cimento; indústria de metalurgia na fabricação de aços

especiais; indústria de alumínio na substituição aos outros materiais metálicos; indústria mecânica com foco na fabricação de navios; indústria de produção de motores e veículos, química pesada e prospecção de minerais. Paralelamente a essas diretrizes, o governo estadual de Pernambuco deveria combinar essas ações com a oferta de cursos superiores e técnicos para a qualificação dos trabalhadores (LEBRET, 1955).

Lebret apresentou nesse estudo a questão do planejamento urbano e destacou que a localização do parque industrial no centro de Recife desfavorecia a mobilidade urbana e, por conseguinte, a oferta de serviços básicos à população. Nessa direção, Lebret propôs implantar um novo parque industrial no perímetro do município, com o propósito de alijar a circulação no centro e inseri-la nas intermediações do município e expandir, por meio do plano de urbanização, a rede de esgotos, estradas, água e eletricidade, saneamento básico e pavimentação das ruas (LEBRET, 1955).

A formação de um novo polo industrial na periferia de Recife favoreceria a expansão da sinergia produzida pelas indústrias. Lebret foi além e sugeriu que esse polo fosse estabelecido em torno do porto, o que dinamizaria a logística de produção e o seu escoamento para outras regiões ou países. A implantação do porto combinaria indústrias estratégicas em seu entorno com destaque para refinaria de petróleo, estaleiro naval, capazes de fomentar a geração de indústrias derivadas desses segmentos.

Em outro documento, Problemas de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco, de Francisco de Oliveira, publicado em 1959, foi produzido um diagnóstico de Pernambuco. Neste estudo, Oliveira apontou como problema histórico estrutural a ambiguidade da atividade econômica do açúcar, que centralizava os recursos gerados na economia pernambucana e reproduzia vícios deletérios do subdesenvolvimento. Os principais vícios eram a dependência da economia pernambucana dessa atividade e o sistema estrutural rígido em que estava assentada a sociedade pernambucana. A mão de obra era produto do trabalho escravo, o seu efeito impossibilitava a formação do mercado interno e, por conseguinte, de novas atividades econômicas que poderiam derivar ou não da atividade açucareira. Essa situação provocava a inelasticidade da oferta de produtos agrícolas para a alimentação. Por outro lado, os recursos originados pela indústria do açúcar ficavam restritos aos latifundiários, que produziam a indústria do açúcar, a partir do cultivo de cana-de-açúcar.

Oliveira (1959) apontava que o enrijecimento das estruturas sociais rebateria sobre a economia de Pernambuco, obstruindo o desenvolvimento. O referido teórico retomou as pesquisas produzidas por Celso Furtado, em seu primeiro livro a Economia Brasileira, de 1954, reforçando a tese sobre o desenvolvimento desequilibrado entre as regiões Centro-Sul (Sudeste) e o Nordeste. Por sua vez, em sua concepção, esse fenômeno exigia do Estado uma política prioritária para atender às demandas peculiares do Nordeste, ao invés de uma política nacional que priorizasse somente a região Centro- Sul.

No diagnóstico de Oliveira (1959), identificou-se que a economia pernambucana tinha como a sua principal a atividade agrícola, a cana-de-açúcar, o que gerava uma condição de dependência aos efeitos cíclicos37 _{produzidos por ela. Contudo, Oliveira} alertou que a dependência da atividade monocultura de açúcar possui um limite para esgotar a geração de renda. As condições para expandir a renda era ampliar o mercado interno e diversificar a produtividade. Em paralelo, foi apresentada a ideia de verticalizar o setor comercial, em decorrência das ótimas condições que o Porto de Recife abrigava. A ideia do porto seria uma condição para o abastecimento de todo o Nordeste e ponto nodal na ligação comercial entre o Brasil e o exterior.

Nesse sentido, era necessária a intervenção do Estado para desarmar esse círculo vicioso do subdesenvolvimento, pela via de investimentos para a diversificação produtiva na economia de Pernambuco.

O círculo vicioso do subdesenvolvimento encontra seu oponente no círculo vicioso do desenvolvimento. A concentração industrial, com o aparecimento e fortalecimento das “economias externas”; a melhoria da infra-estrutura de transportes, conferindo maior fluidez ao processo econômico; todos são fatores que aumentam a rentabilidade das inversões, de modo a “desenvolver o já desenvolvido”. Se, num regime de produção capitalista, o que determina a aplicação dos capitais num ou noutro local, nesta ou naquela atividade é a maior rentabilidade auferida, qual a razão apara que as poupanças do sistema sulista sejam invertidas no Nordeste? (OLIVEIRA, 1959, p. 55).

37 Sobre os efeitos cíclicos das atividades primário-exportadoras na economia brasileira, no primeiro quartel do século XX, ver o livro Formação Econômica do Brasil, de Furtado (2007 [1959]).

Oliveira acrescentou, em seu diagnóstico, os obstáculos que cercam a possibilidade de desenvolvimento de Pernambuco.

A continuação do crescimento da economia brasileira encontra-se, pois, ante um dilema: concentrar a aplicação dos recursos disponíveis no Sul do País e esperar pelo “transbordamento” para desenvolver-se o Nordeste ou preferir um ritmo de desenvolvimento menor, porém mais uniforme por todo o território nacional? Vimos anteriormente a fraqueza da chamada do “transbordamento” como instrumento eficaz para a promoção do desenvolvimento de todo o País. Na verdade, se optarmos por uma concentração de recursos no Sul, estaremos efetivamente desenvolvendo mais o Sul, e não o Brasil como um todo, como ilusòriamente mostram os grandes agregados do Produto e da Renda Nacional. De outro lado, até onde irá a validade da teoria do “desenvolvimento harmônico”? Forçoso é reconhecer a inexploração dêsse campo. A própria teoria do desenvolvimento econômico ainda não logrou uma aceitação geral de todos os seus postulados. E acontece que um dos seus postulados principais é, justamente, a teoria da “concentração”. Logo, a tese do “desenvolvimento harmônico” como instrumento de uma política geral de desenvolvimento é pouco aceita, senão rejeitada (OLIVEIRA, 1959, p. 56).

Segundo Oliveira (1959), a tese do crescimento equilibrado não era capaz de gerar na prática o desenvolvimento harmônico conforme predizia a teoria. Em países subdesenvolvidos, essa tese não tinha aceitação, dado que a estrutura econômica e social se diferencia dos países desenvolvidos. A crença na generalização da teoria proporciona equívocos em sua aplicação, enquanto baliza para a política do desenvolvimento. Para Oliveira, a ação do Estado na promoção de programas de desenvolvimento regional seria fundamental para a saída do subdesenvolvimento.

Portanto, por meio dos estudos pioneiros sobre Pernambuco de Lebret e Oliveira, foram apresentadas interpretações de fundamental importância sobre o subdesenvolvimento e alternativas para a superação deste atraso dessa unidade federativa e, por consequinte, da região Nordeste.

Numa possível comparação entre os estudos de Lebret e Oliveira em relação à interpretação do diagnóstico de Pernambuco, o subdesenvolvimento, para os referidos autores, era resultado do mercado interno atrofiado, consequência da dependência da economia local de uma atividade econômica, no caso de Pernambuco da monocultura de cana-de-açúcar. Essa condição limitava a oferta de emprego, dada a baixa diversificação produtiva, e não gerava renda suficiente para capacitar o crescimento do mercado

interno. Esses fatores, subjacentes à inexistência de poupança da população, baixa qualificação da mão de obra, déficits nos níveis de saúde e educação da população nordestina, derivaram do círculo vicioso da pobreza38_.

O prognóstico para a saída do subdesenvolvimento em Pernambuco receitado por Lebret e Oliveira foi enviesado por investimento na infraestrutura, com ênfase na energia elétrica, e nas indústrias de base. Essa alternativa provocaria possível diversificação na economia e escaparia da dependência da monocultura, à qual, como Oliveira apontou, a economia pernambucana estava presa. Lebret expôs uma importante questão relacionada à implantação da indústria, a da visão estratégica da sua localização. A ideia do planejamento urbano buscou reposicionar a indústria ou ordenar a formação de novos parques industriais fora dos grandes centros urbanos, o que conciliaria a melhoria da mobilidade urbana nos centros e a expansão das indústrias nas periferias metropolitanas, o que desgarneceria a concentração demográfica, de oferta de serviços e das indústrias para outras localidades das cidades, o que impulsionaria a atividade econômica em outros locais que da do centro.

Para Oliveira, a proposição do porto para Recife surgiria como instrumento logístico para o transporte de cargas, para importação e exportação. Na visão de Lebret, essa ideia poderia ser complementada pela instalação de indústrias ligadas ao petróleo, que, em sua concepção, atuariam como fonte de abastecimento de motores de transporte. A indústria de petróleo reuniria condições para ser um ponto estratégico, capaz de utilizar como vantagem para instalação de outras indústrias a sua localização privilegiada, próxima ao porto, o que poderia desenvolver segmentos produtivos derivados da indústria de petróleo.

Oliveira rechaça a ideia do Estado promover investimentos na indústria amparado pela tese do crescimento equilibrado. O teórico justifica que a utilização dessa linha de pensamento funciona somente em países desenvolvidos, em que geram efeitos de encadeamento para frente ou para trás39 _{(linkages). Em contrapartida, tal tese,}

38 Para aprofundar o conceito sobre fenômeno do círculo vicioso da pobreza em países subdesenvolvidos e a debilidade em formar capital para o desenvolvimento econômico, consultar a obra Problemas de Formação de Capital em Países Subdesenvolvidos, de Ragnar Nurkse, de 1953. 39 Para a compreensão do conceito de pontos de germinação, ver a obra Estratégias de Desenvolvimento, de autoria de Albert Hirschman, de 1956.

nos países subdesenvolvidos, resultaria na concentração de crescimento econômico em uma região, e a solução aplicada nessa estrutura não geraria efeitos vis a vis aos países desenvolvidos.

O projeto de porto em Pernambuco transitou dos documentos pioneiros dos teóricos Lebret, Francisco de Oliveira para a agenda institucional do governo de Pernambuco. O documento O Governo de Pernambuco 1967-1970 Programas e Realizações, de 1971, pode ser considerado o vetor desta passagem e constituiu em um roteiro das atividades desenvolvidas pelo governo de Pernambuco na gestão 1967-1970. Esse relatório elencou como central em sua exposição: reforma administrativa; educação; habitação; assistência e previdência social; saneamento; transportes e comunicações; energia; agricultura; indústria e justiça social.

Uma das principais prioridades desse documento foi solicitar incentivos para a formulação do porto em Pernambuco.

A industrialização de Pernambuco carecia de ser estimulada através da ampliação e melhoramento das condições infra-estruturais. Urgiam instalações portuárias capazes de atender ao constante acréscimo de demanda dos serviços de transporte marítimo – decorrência do próprio processo de industrialização e fator de seu impulsionamento -, e distritos industriais que oferecessem condições satisfatórias quanto à localização, serviço de comunicação etc (PERNAMBUCO, 1971. p. 126).

No documento produzido pelo governo de Pernambuco, Governo de Pernambuco 1967-1970 Programas e Realizações, pode se observar que as ideias inicialmente trabalhadas por Lebret, em 1955, parecem ter influenciado as diretrizes para a instalação do porto, em sua dimensão institucional. A formação do porto esteve diretamente relacionada, como força de arranque, para a expansão do parque industrial de Pernambuco, o que estimularia a demanda na geração de atividades econômicas complementares às desenvolvidas nesse território, exercendo dinamismo para a economia regional e local (PERNAMBUCO, 1971).

A reforma administrativa foi tomada como essencial nesse documento e foi proposto ser conduzida pela Secretaria de Coordenação Geral, sob tutela da CONDEPE, com atenção aos setores de planejamento e de coordenação. A ação dessa Secretaria foi

direcionada para formulação, execução e controle da política econômica do governo (PERNAMBUCO, 1971).

As agências de planejamento de programas (CONDEPE, SAES, BANDEPE) foram centrais para formular os primeiros diagnósticos que posicionaram a formação de portos como polos indutores de investimentos para a expansão do setor de transformação, agricultura e mercado interno de Pernambuco.

O Banco de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco (BANDEPE) desempenhou a função de instrumento de concessão de crédito aos planos e programas e a Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (CONDEPE).

Apesar do documento Governo de Pernambuco 1967-1970 Programas e Realizações não mencionar o projeto de implantação do Complexo Industrial Portuário de Suape, propôs um em Petrolina. Justificado pela posição estratégica próxima ao rio São Francisco, pela exploração de gipsita das jazidas de Araripe (maior reserva desse minério) e pelo fato de Petrolina ser importante polo comercial do Alto Sertão pernambucano. Nessa direção, foram criadas pelo governo de Pernambuco a Comissão de Construção do Porto de Petrolina (CCPP) e a Administração do Porto de Petrolina (APP); sendo o primeiro órgão encarregado da elaboração do projeto do porto e da construção do ancoradouro e o segundo, da exploração comercial e industrial do munícipio e do seu entorno (PERNAMBUCO, 1971).

a. Municípios ribeirinhos do médio São Francisco e afluentes navegáveis. O Pôrto será o ponto de passagem obrigatório para parte considerável das exportações e importações dessa região; b) Município de Araripe e imediações. Nessa região localizam-se jazidas de gipsita que constituem significativa parcela das reservas nacionais. O minério é transportado por via terrestre à Petrolina, subindo, então o São Francisco até Pirapora, donde segue para as fábricas de Minas, São Paulo e Guanabara; c) Municípios entre Juazeiro e Salvador. Êstes Municípios abastecem de frutas, mandioca, milho, manteiga, algodão, mamona, sisal, cimento, combustíveis e lubrificantes, entre outros produtos, as populações do Médio São Francisco. Êsse fluxo de mercadorias passará inicialmente pelo Pôrto; d) Municípios do baixo- médio São Francisco. Nesta área estão se desenvolvendo projetos de irrigação e de experimentação agrícola, tendo, também, sido descobertas, recentemente, importantes jazidas de cobre, com boas perspectivas de exploração econômica. O Pôrto influirá positivamente sôbre a exportação de produtos agro-pecuários e de minérios de cobre e importação de gado para engorda, nesta região; e) Capitais Nordestinas, as quais exercem três funções principais relativamente à

Petrolina: são abastecedores desta cidade e, também, de Juazeiro, constituindo, portanto, uma complementação natural de suas atividades econômicas; são centros consumidores dos produtos da região; são portos exportadores dos seus produtos; f) Centro Sul do País. O Centro-Sul é principalmente o ponto de convergência de parcela ponderável da produção de gipsita. É também, potencialmente, consumidor de minério de cobre existente no baixo-médio São Francisco. Por outro lado, esta região do País fornece produtos manufaturados para o Nordeste e o São Francisco poderá vir e ser utilizado como meio de escoamento dêsse importante fluxo de mercadorias (PERNAMBUCO, 1971. p. 126).

A construção do porto de Petrolina estava prevista e ganhou força através do documento Governo de Pernambuco 1967-1970 Programas e Realizações. A sua importância estaria em ocupar uma posição estratégica, o que aglutinaria recursos em seu entorno e potencializaria a economia, a infraestrutura da região.

3.2. A institucionalização do Complexo Industrial Portuário de Suape pelo