A PNDR: proposta de uma nova política regional no governo Lula (2003 2010)

No Governo Lula, nota-se a retomada da liderança do Estado na promoção de políticas ativas compromissadas com os vários segmentos da sociedade, o que instiga a retomada de um debate mais estrutural e plural no Brasil sobre as perspectivas de um desenvolvimento socialmente inclusivo, economicamente competitivo, ambientalmente responsável e territorialmente integrador. (GALVÃO, p. 112, 2007).

Uma das prioridades assumidas pelo Governo de Lula foi o tratamento para reduzir as desigualdades regionais. Dessa maneira, integraram o Plano Plurianual 2004- 2007 os programas com o perfil de desenvolvimento regional balizados pelo binômio,

crescimento econômico por meio de arranjos produtivos locais (APLs) e inclusão social: 1. Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-regionais (Promeso); 2. Promoção e Inserção Econômica de Sub-regiões (Promover); 3. Programa da Faixa de Fronteira para as áreas de fronteira e o Desenvolvimento Integrado; 4. Programa Sustentável do Semi- Árido (Conviver), especificamente para o Semiárido do Nordeste. Nesse PPA, foram estabelecidas como prioridades:

a inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam o crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia (BRASIL- MPOG, 2003, p. 15).

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) foi apresentada em 2003, sendo suas ações direcionadas para políticas sociais, prenunciadas pelo lançamento do Programa Fome Zero. Em junho de 2004, a PNDR foi avaliada pelos 21 ministros que compuseram a Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional. Nesse mesmo ano, ela obteve seu mais elevado aval, chancelada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), em reunião com o presidente da República Luís Inácio Lula da Silva. A PNDR foi institucionalizada através do Decreto nº 6.047 de 22 de Fevereiro de 2007, a qual sinalizou lampejos de esperanças para a retomada da questão regional (GALVÃO, 2007).

Inicialmente, a PNDR foi formulada como uma política de governo subjacente às propostas de reativação das Superintendências de Desenvolvimento (Sudam, Sudene e Sudeco), a reorientação do Fundo Constitucional de Financiamento (FNO, FNE e FCO) e dos Fundos de Desenvolvimento Regional (FDA e FDNE).

As diretrizes centrais que orientaram essa política foram o Mapa da Elegibilidade da Política, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) (fonte de financiamento) e um novo modelo de gestão pública, articulado pela promoção do diálogo entre sociedade civil e instituições governamentais. A taxonomia formulada segundo as variáveis rendimento domiciliar médio e crescimento do PIB per

capita dos municípios foi método para intervenção dessa política no território. O resultado foi a identificação de quatro grupos formados por sub-regiões de alta renda, dinâmicas, estagnadas e baixa renda (BRASIL-MI, 2005a).

Figura 1. Tipologia da PNDR para a identificação das sub-regionais

Fonte: BRASIL-MI, 2003.

O quadro de desigualdades e vulnerabilidade social permaneceu entre as regiões Sudeste e Nordeste, conforme podemos observar no mapa anterior, tipologia dos municípios da PNDR. Há preponderância de sub-regiões de baixa renda e estagnadas no Nordeste, na comparação com a região Sudeste. Diante desse quadro, a PNDR estabeleceu como diretrizes para a sua atuação:

a) Participação social e empoderamento de atores nos territórios – o protagonismo compartilhado é uma das premissas estabelecidas pelo novo paradigma de desenvolvimento regional no Brasil, sendo o controle social e a participação coletiva fatores indissociáveis da nova

estratégia; b) Integração dos entes governamentais e de atores representativos dos territórios (governos, sociedade civil em geral, iniciativa privada etc.) [...]; c) Soluções apropriadas para cada tipo de território – definidas a partir da história, da dinâmica, da realidade, da inserção econômica e social e de outras características regionais. Não existe solução única para o desenvolvimento regional brasileiro (BRASIL-MI, 2010, p. 76/77).

A PNDR, para a operação dessa tarefa, apresentou como proposta de financiamento a criação do FNDR. O objetivo desse fundo era ampliar os recursos destinados ao setor produtivo em infraestrutura às atividades de pesquisa e desenvolvimento para fortalecer a infraestrutura tecnológica, o que poderia garantir a expansão da produtividade e melhores condições de emprego aos trabalhadores das macrorregiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O FNDR seria composto pelos seguintes fatores:

Ao FNDR serão destinados 3,11% do produto da arrecadação do(s): a) Imposto de Renda (IR); b) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); c) Imposto sobre Operações com Bens e Prestação de Serviços – novo imposto que propõe substituir o PIS, a Cofins, a Cide e a Contribuição sobre folha para o Salário Educação – (IVA-f); e d) outros impostos que venham a ser criados (BRASIL-MI, 2010, p. 85). A reprovação da proposta de formação do FNDR para o financiamento da PNDR limitou a sua extensão de atuação, e até mesmo a inviabilizou, enquanto política que propunha atuação incisiva em todo o território brasileiro contra as desigualdades regionais. Os principais recursos para o financiamento da Política Nacional de Desenvolvimento Regional foram o Orçamento Geral da União (OGU), os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), os Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FDNE) e os incentivos fiscais para a Amazônia e para o Nordeste.

Para Araújo (2000a), o FNDR desempenharia um poderoso instrumento para o desenvolvimento regional, pois, por intermédio dele, seriam balizadas as metas para a redução das desigualdades regionais. A sua execução seria providenciada por recursos federais, estaduais e privados, ficando os Comitês Regionais responsáveis pela sua gestão. Portanto, para a autora supracitada, o FNDR poderia reunir recursos e destiná-

los às ações definidas como fundamentais pelo Conselho Nacional de Políticas Regionais.

A PNDR foi dividida em três planos macrorregionais direcionados às regiões com altos índices de vulnerabilidade econômica e social. Na região Norte, foi instituído o Plano Amazônia Sustentável (PAS), elaborado junto com o Ministério do Meio Ambiente. Para a região Nordeste, foi proposto o Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (PDNE). E, por fim, para a região Centro-Oeste, o Plano Estratégico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PDCO) (BRASIL-MI, 2005a).

Para as sub-regiões consideradas estratégicas e prioritárias, foram formulados programas de intervenção que conciliassem ações para suprimir as suas deficiências: o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e o Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável do Semiárido (PDSA). A justificativa para denominar essas sub-regiões como prioritários foi o alto índice de pobreza avaliado no Semiárido e a importância estratégica na integração econômica sul-americana na Faixa de Fronteira (BRASIL-MI, 2005a).

A PNDR pode ser considerada um grande guarda-chuva que poderia orientar, através das suas estratégias (supracitadas), os planos macrorregionais (PDNE, PDSA, PAS, PDCO) e os programas regionais (PROMESO, CONVIVER, PDFF), buscando conciliar as suas diretrizes com as demandas dos atores locais, iniciativa privada e sociedade civil.

O PDNE segue a orientação da taxonomia da PNDR para intervir nas sub- regiões do Nordeste. Em seu diagnóstico da região Nordeste, apontou problemas econômicos, científicos e tecnológicos, sociais e ambientais. Os problemas econômicos derivam da baixa competitividade da produção; do reduzido crescimento da economia regional nas últimas décadas; da fragilidade da agropecuária; da desestruturação dos segmentos tradicionais e incapacidade da região para redefinir formas de integração capazes de contribuir positivamente para o seu dinamismo econômico; da insuficiente dotação da infraestrutura econômica e sua inadequação em relação aos polos mais dinâmicos da economia regional; da reduzida qualificação de mão de obra; e do baixo grau de integração e lento processo de modernização da estrutura industrial da região (BRASIL-MI, 2006).

Os problemas científicos e tecnológicos no Nordeste apresentados pelo diagnóstico do PDNE partiram da restringida capacidade da região na geração, absorção e difusão de conhecimento científico e tecnológico; da desarticulação entre o sistema de geração e o setor produtivo; da defasagem tecnológica em importantes segmentos produtivos da região; e da presença de problemas específicos da região, como a sustentabilidade do desenvolvimento do semiárido e outras sub-regiões. (BRASIL-MI, 2006).

A dificuldade da população nordestina em gerar renda, associada à insuficiente qualidade da educação oferecida, proporcionou elevadas taxas de analfabetismo e a presença marcante do analfabetismo funcional. O diagnóstico dos problemas sociais se complementa pelos índices elevados de morbidade e mortalidade, baixos padrões de saneamento e higidez ambiental, expressivo déficit habitacional, baixa propensão da população da região às atividades associativas e à mobilização social (BRASIL-MI, 2006).

O PDNE apresentou em seu diagnóstico que os problemas ambientais foram determinados pelo processo de desertificação, pela degradação ambiental dos grandes conglomerados urbanos e pela degradação ambiental de importantes ecossistemas (BRASIL-MI, 2006).

O diagnóstico do PDNE apresentou uma multiplicidade de problemas que afetam o desenvolvimento do Nordeste, mas a sua maior contribuição foi identificar que as sub-regiões dessa região apresentam particularidades, o que não permite que seja enquadrada em um diagnóstico geral dessa região, exigindo do plano a compreensão multiescalar do território. Dentre este amplo diagnóstico formulado por esse plano de desenvolvimento regional, permaneceram evidentes antigos problemas estruturais, oriundos da concentração latifundiária em paralelo ao poder das elites locais. A monocultura ainda está presente na Zona da Mata, pela produção de cana de açúcar, ou no Cerrado, polarizado pela produção de grãos, combinando concentração de renda e péssimas condições de trabalho para a população. A inovação tecnológica restringe o avanço na diversificação produtiva da região e sedimenta as tradicionais atividades econômicas do Nordeste, submetendo trabalhadores às péssimas condições de trabalho.

Após a institucionalização da PNDR, o Ministério de Integração Nacional e a Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional apresentaram, em 2012, a segunda

versão para discussão da Política Nacional, denominada PNDR - Fase II. A política foi reestruturada de acordo com as diretrizes elencadas pela sociedade civil, por meio de fóruns, realizada durante o período de 2007 a 2010, para todas as vinte e sete unidades federativas do Brasil, em nível local, estadual, sendo, finalmente, a última etapa realizada em dezembro de 2012, nível nacional, em Brasília (BRASIL-MI, 2012).

Esse esforço procurou apresentar as suas propostas e atender às demandas da população. As suas principais diretrizes ou eixos temáticos selecionados foram: 1) critério de elegibilidade e tipologia; 2) Governança, diálogo federativo e participação social; 3) Mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional; 4) Desenvolvimento regional sustentável - vertente produtiva, vertente educação, vertente da ciência, tecnologia e inovação; e 5) Infraestrutura e desenvolvimento regional (BRASIL-MI, 2012).

O critério de elegibilidade adotado anteriormente pela PNDR lidou com um problema, as duas variáveis metodológicas eram muito abrangentes e não conseguiram capturar a realidade do território. Portanto, nessa segunda etapa da política, aprimorou- se a metodologia, substituindo a variável PIB per capita pelo PIB total, para mensurar a dinâmica das microrregiões. Além disso, foram incluídas novas variáveis para aprofundar o conhecimento da dinâmica regional, o grau de desigualdade de renda interna das microrregiões e a medição da homogeneidade no ritmo de crescimento do PIB em cada espaço (BRASIL-MI, 2012).

A proposta da PNDR para a definição de espaços elegíveis foi a totalidade do território abrangido pela Sudene, Sudam e Sudeco e os territórios classificados como de média e baixa renda, localizados no Sul e Sudeste. Em um segundo movimento, foram definidas as Regiões Programas (RPs) e as Sub-regiões de Planejamento (SRPs) em diversas escalas, objeto de intervenção de programas de acordo com as suas particularidades. A princípio, foram definidas com RPs o Semiárido, a Faixa de Fronteira e as Regiões Integradas de Desenvolvimento - RIDES no entorno de Brasília, Teresina e de Petrolina e Juazeiro (BRASIL-MI, 2012).

O segundo eixo temático da PNDR - Segunda Fase - foi a estruturação de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional capaz de conceder empoderamento para essa política, constituído pelo presidente do Brasil e ministros das pastas estratégicas e, como instância executiva, a Câmara de Gestão de Políticas Regionais e

Territoriais, composta pelos Secretários Executivos correspondentes. No plano operacional, foi proposta a articulação dessa política com o PPA e políticas nacionais setoriais, como o PAC, o Brasil Maior, a Estratégia Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação e o Plano Nacional de Educação (PNE) (BRASIL-MI, 2012).

Nessa política, foi mantida a sugestão de financiamento do desenvolvimento regional por intermédio da aprovação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional - FNDR. Tal medida pretendia avançar em três aspectos: 1) atendimento dos territórios com déficit de desenvolvimento, pois os instrumentos de financiamento vigentes atendem à escala macrorregional, de difícil percepção das demandas do território local e de sua aplicação; 2) recursos não reembolsáveis para os recursos humanos, assistência técnica, infraestruturas econômicas e sociais, inovação tecnológica, articulação social e outras atividades para a transformação das dinâmicas regionais; e 3) substituição dos incentivos fiscais do ICMS utilizados pelos estados, a fim de terminar com a “guerra fiscal” (BRASIL-MI, 2012).

O eixo de desenvolvimento regional sustentável foi dividido em três vertentes: estrutura produtiva, educação e ciência e tecnologia, sendo suas propostas combinadas nesses sentidos: a) mobilizar recursos para investimento na rede de APLs para o fortalecimento e adensamento de cadeias produtivas locais, com o foco nas potencialidades regionais; b) em parceria com o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), introduzir ensino profissional e tecnológico, via oferta de cursos da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica (EPT) como fortalecimento dos APLs locais, com a ampliação do número de vagas nos cursos de graduação em engenharia e cursos de formação tecnológicas nas Regiões Elegíveis da PNDR; e c) Desconcentrar das Universidades Federais e dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETS) a expansão dos programas de pós-graduação nas regiões menos desenvolvidas, como o exemplo da criação do Instituto Nacional do Semiárido (INSA) e do Centro de Tecnologias Estratégicas do Nordeste (CETENE) (BRASIL-MI, 2012).

Segundo o texto produzido com as novas propostas da PNDR fase II para I Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional, foi proposta a união de esforços com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), formulado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), do governo federal, como forma de

catalisar as suas ações para a desconcentração da economia do Sudeste para as regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte. No referido texto, os investimentos fomentariam competitividade da economia regional e efeitos multiplicadores em outros setores, induzindo os investimentos privados nas regiões.

Apesar dessa política ter sofrido inúmeros obstáculos, parece ganhar sobrevida com o lançamento da sua Segunda Fase pelo governo federal, buscando conciliar as propostas da sociedade civil às questões centrais, que contribuíram para a formulação das suas diretrizes para a execução, possibilitando colocar em prática uma política de desenvolvimento para a região Nordeste.

A seguir, será apresentado o balanço da PNDR e dos seus planos macrorregionais - PDNE e PDSA. Nele, foram destacados os pontos que inviabilizaram a realização das propostas contidas nessa política.

2.4. Balanço da Política Nacional do Desenvolvimento Regional no governo