Tal como em toda a Europa, a evolução do planeamento urbano em Portugal também esteve relacionada com a Revolução Industrial no século XIX, embora, de uma forma menos expressiva dado o menor desenvolvimento industrial nacional,
33 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ não atingindo as proporções verificadas noutros países mais industrializados como, França e Inglaterra.
Devido ao empobrecimento das zonas agrícolas, à falta de perspectivas de desenvolvimento e às novas valências nas áreas urbanas que a Revolução Industrial introduziu, assistiu-se a uma deslocação da população rural para o contexto urbano, na procura de novos empregos e de melhores condições de vida.
Esta migração trouxe um crescimento urbano acelerado e a consequente desertificação dos povoamentos interiores, o que alterou profundamente a estrutura de ocupação do território. Este fenómeno teve o seu apogeu nos anos trinta, verificando-se uma ausência de planeamento ao longo de várias décadas, o que levou a um desenvolvimento urbano desregrado.
A incapacidade de um sistema político centralizador e hierarquizado em conter o fenómeno da imigração para os principais centros urbanos do litoral conduziu a uma degradação das condições de vida nas cidades, bem patente no alastramento da urbanização de génese ilegal e da habitação precária, com graves problemas de sub-equipamentro e de carência generalizada de infra-estruturas (Baud et al., 1999).
“A intervenção do Estado no âmbito de qualquer política surge como resposta a problemas que são mais ou menos aparentes, que é necessário resolver ou ultrapassar; ou como antecipação a problemas latentes que, não sendo ainda visíveis, não tardarão a eclodir, há que prevenir e acautelar.” (Alves, 2000)
Com o intuito de resolver estes problemas específicos, surgiu a necessidade da intervenção por parte do Estado ao nível do planeamento urbano. Exemplo disso são os Planos Gerais de Melhoramentos (PGM) que o Governo solicitou para as cidades de Lisboa e Porto, que tinham como principais preocupações a circulação, a melhoria das condições de salubridade dos aglomerados urbanos e o planeamento do forte crescimento que então se verificava (Martins, 1998). Em 1934 é promulgado o primeiro regulamento de elaboração e aprovação de planos de
34 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ urbanização camarários e o PGM dá lugar ao Plano Geral de Urbanização (Condessa, 1995), prevalecendo durante as décadas de quarenta e cinquenta.
Os Planos Gerais de Urbanização (PGU), à semelhança das medidas internacionais de reestruturação, contemplavam propostas para melhorar as condições de vida em algumas áreas antigas, classificadas como um obstáculo à modernização do tecido urbano. As medidas propostas passavam pela total demolição e reconstrução que, segundo Amado (2005), se apoiavam mais em critérios de racionalidade física e plástica do que em aspectos sociais, económicos ou ambientais.
Portugal, apesar de ser um país Europeu, padecia de problemas típicos de um país em desenvolvimento, como, a ausência de saneamento básico e de abastecimento de água para a grande maioria da população. Para reduzir o evidente atraso social e económico de Portugal em relação ao resto da Europa, durante os anos cinquenta foram implementadas medidas que se concretizaram nos Planos de Fomento Nacional.
Os Planos de Fumento foram instrumentos de definição da estratégia de desenvolvimento do país, que permitiam equacionar problemas de natureza estrutural que, deveriam ser resolvidos mediante programas de médio prazo e enquadrar os ritmos de desenvolvimento, em termos macroeconómicos, actuando em todos os domínios da sociedade. Estes planos desenvolveram-se até à década de setenta tendo sido interrompidos pela Revolução de 25 de Abril de 1974.
Apesar destas medidas, o êxodo rural tornou-se mais visível na década de setenta, por um lado pela consequente degradação dos campos, aldeias e vilas e, por outro lado, pelo crescimento desordenado e desqualificado de manchas suburbanas na periferia das cidades, sobretudo litorais. Para este crescimento desordenado também contribuiu o regresso de meio milhão de pessoas das ex-colónias em 1974 e 1975. Com o aumento da população nas imediações das cidades litorais e consequente falta de habitação, assistiu-se à proliferação de áreas urbanas ilegais, das quais algumas delas ainda subsistem.
35 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ Posteriormente, foram definidos alguns processos de realojamento, nos quais foram introduzidos bairros pouco integrados no espaço urbano, tanto ao nível social, como ao nível da qualidade urbanística, o que consequentemente provocou problemas de marginalização e exclusão social.
A partir da década de setenta, começou a verificar-se uma mudança de atitude relativamente às áreas urbanas mais antigas, valorizando-se não só, o seu valor patrimonial como também, o seu tecido social. Assistiu-se a uma evolução das políticas de planeamento das cidades em Portugal, deixando de existir somente a preocupação do controlo de expansão urbana mas também a sua integração territorial.
Contudo, face ao atraso acumulado ao longo de décadas e à ausência de planeamento, a principal prioridade das políticas públicas focaram-se apenas na habitação e construção de infra-estruturas básicas mínimas, deixando-se para um segundo plano a organização do território.
Segundo Ferreira (2004), Portugal perdeu a oportunidade de consolidar o seu sistema de planeamento, o que explica o desregramento do seu crescimento urbano, particularmente entre as décadas de sessenta e oitenta.
Na década de oitenta surgiram novas ferramentas para o Ordenamento do Território, como foram o caso dos Planos Directores Municipais (PDM) e da Reserva Ecológica Nacional (REN) em 1982, e a Reserva Agrícola Nacional (RAN) em 1983. Contudo, a regulamentação destes instrumentos legais seria adiada por mais uma década.
Na década de noventa, quando foi determinado legalmente que apenas os municípios com Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT) aprovados, se poderiam candidatar aos Quadros Comunitários de Apoio da União Europeia, realizaram-se uma grande quantidade de PDM. No entanto, de acordo
36 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ com Amado (2005) o resultado foi o surgimento de planos desajustados da realidade, com poucas preocupações de índole ambiental.14
Foi de facto em 1986 com a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE), que se sucederam transformações graduais na agenda da política nacional, pois a adesão assim o exigia, apesar de permanecerem muitos valores e princípios anteriores. Uma dessas transformações foi uma crescente preocupação, por parte do Estado, pelas componentes biofísica e ambiental, sendo mesmo consideradas nas políticas de desenvolvimento regional. Neste contexto foram publicadas as Leis da Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional e a Lei de Bases do Ambiente.
“Foi atribuída uma maior atenção à organização e ao funcionamento dos sistemas urbanos (renovação e reabilitação urbanas, acessibilidades urbanas e interurbanas, reforço em equipamentos e infra-estruturas urbanas) e ao aprofundamento da componente ambiental, no quadro da organização do território (com preocupações de natureza ambiental) e a operacionalização dos regimes de salvaguarda e protecção dos recursos naturais.” (Alves, 2000).
Entre 1995 e 1999, durante o XIII Governo Constitucional, finalmente se iniciou o enquadramento político da panóplia de instrumentos de planeamento, que sucessivamente foram sendo instituídos, sujeitos a várias tutelas e sem qualquer articulação entre si. Assim, em 1996, é constituído um grupo de trabalho para o Estudo de Contributos para a Elaboração de Normas de Base do Ordenamento do Território.
Em 1998, é aprovada a Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, designada Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo (LBPOTU). Esta lei enuncia “os fins, os princípios e os objectivos que o ordenamento do território e urbanismo deverão prosseguir no território nacional, cria um sistema de gestão territorial que
14 Segundo Vieira (2003), em 1995, somadas as áreas de direitos de urbanização aprovadas em todos os PDM, havia direitos de construção para 30 milhões de habitantes, num país que tinha nessa altura cerca de9 milhões.
37 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ se organiza num quadro de intervenção coordenada em três âmbitos territoriais (nacional, regional e municipal) e se desenvolve através de um conjunto de instrumentos de planeamento e gestão territorial.” (Alves, 2001)
De acordo com Partidário (1999) esta lei estabelece claramente a importante relação entre o planeamento e o ambiente, integrando de forma muito clara a componente ambiente ao nível dos seus fins, princípios gerais e objectivos.
Contudo, nas últimas décadas, Portugal passou por grandes transformações na ocupação do seu território, que levaram à reconfiguração das cidades. Segundo RIBEIRO (1999), os problemas da cidade portuguesa actual podem ser sintetizados por um esvaziamento da função residencial dos centros históricos, que muitas vezes passam por processos de terciarização, de desertificação, de abandono e degradação; pela degradação de património edificado em vastas zonas do núcleo urbano; pelo crescente congestionamento do trânsito, associado ao crescimento dos movimentos pendulares habitação-emprego; pela degradação acelerada da paisagem urbana, destacando-se a escassez de espaços verdes e espaços públicos; pela intensificação das extensões suburbanas realizadas de forma caótica, desprovidas de infra-estruturas técnicas e sociais.
Tal como Amado (2005) referiu, as acções que têm vindo a ser desenvolvidas têm- se revelado desarticuladas entre as reais capacidades de carga do meio natural e a efectiva satisfação das expectativas da população. Verifica-se neste momento a necessidade de um novo processo operativo de planeamento urbano, que promova acções enquadradas nos princípios do desenvolvimento sustentável.
A cidade necessita também de acções de requalificação e revitalização, de forma a valorizar a sua própria identidade e a obter um ambiente urbano de qualidade, uma vez que é aí que reside a diferenciação e a atractividade. Neste sentido, é também fundamental o papel de um Programa/politica para a requalificação urbana e a valorização ambiental nas nossas cidades, bem como para o desenvolvimento e ordenamento do território nacional.
38 Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental_________________________ Neste contexto, surgiram diversas acções de requalificação dos meios urbanos, dos quais, destacamos o Programa Polis que, surgiu no seguimento de vários estudos “comunitários e nacionais”, reflexivos e/ou programáticos, sobre a qualidade de vida urbana, o ambiente nas cidades e a importância do sistema urbano na dinâmicas territoriais, económicas e sociais (Simões, 2001). Programa que iremos abordar no seguinte ponto através da análise das políticas europeias para o ambiente urbano, finalizando com as acções propostas para o caso particular de Portugal.