Evolução Histórica do Poder Judiciário no Brasil

3.1.a) Origens e Desenvolvimento do Judiciário e das Leis Brasileiras

O Judiciário brasileiro nasceu e desenvolveu-se fraco. Várias são as explicações para tal fato: tradição do direito civil (BALLARD, 1999), herança colonialista (MACIEL e AGUIAR, 2008), descendência das cortes europeias absolutistas, que surgiram como um braço do rei (TAVARES, 2005), e até mesmo, interferência direta dos sucessivos governos autoritários desde os tempos do Império até o século XX, durante os anos de Getúlio Vargas e dos militares nos anos 70 (FREITAS, 2003; MOREIRA, 2004; BALLARD, 1999). Apesar da Constituição do Brasil Imperial prever um Judiciário independente e juízes com cargos vitalícios, esta independência era aparente, dado que os juízes podiam ser removidos e o Imperador, na forma de Poder Moderador, podia rever todas e quaisquer decisões judiciais (FREITAS, 2003).

Além disso, por muito tempo, este foi um poder de pouca intervenção nos dois ou três outros ramos do Estado. Por exemplo, o poder do Judiciário para declarar a inconstitucionalidade de uma lei e de torná-la efetivamente nula veio somente com a Constituição de 1934, quando o Senado passou a ter poderes para suspender a sua execução. Por outro lado, a influência dos outros Poderes do Estado nacional (Legislativo, Executivo e Moderador quando existiu) sobre o Judiciário sempre foi mais forte. Mesmo nos dias de hoje, em começos do século XXI, as regras legais que definem a sua estrutura e seu funcionamento são criadas pelo Legislativo e Executivo (como a Emenda Constitucional que implementou a Reforma Judicial de fins de 2004, e todas as leis que geraram as mini-reformas no Processo Civil). Isso leva-nos a uma primeira constatação: qualquer mudança no sistema judicial só ocorrerá se também for de interesse dos outros dois Poderes, que são os criadores de leis no Brasil.

A intervenção dos outros Poderes, principalmente do Executivo, impediu a independência de facto do Judiciário até muito recentemente. Pode-se constatar este fato de forma indireta observando-se a variação no número de Ministros componentes do Supremo Tribunal Federal (STF) ao longo de determinados períodos da história. Criado em 1890, o Tribunal era composto inicialmente por quinze juízes, nomeados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado. Em 1931, foi reduzido o número de Ministros para onze; em 1965 passou a dezesseis; em 1968 para treze; e em 1969 para onze. Se se lembrar que as indicações dos Ministros são sempre feitas pelo Presidente da República torna-se fácil compreender como este esquema serviu de manobra a dirigentes mais autoritários em momentos em que sentia que não detinha o controle absoluto sobre a Suprema Corte. Não coincidentemente, todas as vezes em que houve alterações no número de Ministros do STF o país atravessava períodos de ditadura: a primeira, com Getúlio Vargas, e as outras três, com os militares. Mais concretamente, durante a ditadura militar, nos anos de 1968 e 1969, o Executivo provou sua supremacia sobre o Judiciário ao suspender os direitos constitucionais judiciais dos cidadãos e causar o desligamento de quatro Ministros em dois dias. Tal fato ocorreu um mês depois que a Suprema Corte concedeu habeas corpus para vários estudantes, membros da União Nacional dos Estudantes (UNE), presos por suposto ato subversivo ao governo central. Na mesma ocasião, além dos estudantes, outros presos políticos também receberam habeas

corpus do STF31. Mas este não foi o único episódio de intervenção do Executivo durante a

31 _{Os habeas corpus foram concedidos nos dias 10 e 11 de Dezembro de 1968, atendendo a vários pedidos} independentes. A decisão referente ao grupo de estudantes da UNE é o HC 46471, de 10 de Dezembro. O Ato Institucional n.5 foi decretado no dia 13 de Dezembro seguinte, e três Ministros foram demitidos em 16 de

ditadura. Em Março de 1977, o presidente Geisel sugeriu uma reforma do Judiciário, o que foi rejeitada pelo Congresso. Em rápida resposta, o Executivo fechou o Parlamento em 1o de Abril e, no dia 14 seguinte, lançou o que ficou conhecido como o “Pacotão de Abril”, a Emenda Constitucional 7, que incluía entre outras coisas, a Reforma do Judiciário. Com ela, situações que envolvessem “imediato perigo grave de lesão à ordem, à saúde, à segurança e às finanças públicas” passaram a ser decididos unicamente pelo STF, sob controle direto do Executivo. Desta forma, não foi difícil garantir a condução de todas as políticas do regime. Também foram descartados os riscos de novos levantes populares ou de obstáculos criados por potenciais opositores.

Além da debilidade de suas origens, o Judiciário brasileiro ainda deve ser entendido como um sistema resultante de uma mescla do direito romano com o direito canônico – fortemente prevalecente em Portugal nos séculos XVIII e XIX. Neste sentido, foi marcante a influência do Marquês de Pombal sobre a constituição das primeiras leis e sobre a formação dos primeiros magistrados brasileiros (a ser discutido mais adiante, no item “Origens e Desenvolvimento da Magistratura Brasileira”). Em 1796, como mostra Maciel e Aguiar (2008) foi introduzida a Lei da Boa Razão com o objetivo de uniformizar a interpretação e aplicação das leis e “minimizar a influência do direito romano[...] só recorrendo [a este], subsidiariamente, se estivesse de acordo com o direito natural e com as leis das Nações cristãs” (p. 123). A Lei da Boa Razão foi criada claramente com o intuito de fortalecer os interesses e o poder da Metrópole Portuguesa sobre a Colônia (MACIEL E AGUIAR, 2008).

O direito romano mesclado com o canônico e filtrado pelo direito português resultou no direito brasileiro. As três tradições tinham em comum um sistema processual lento, burocrático, e estancado, com possibilidades de múltiplos recursos interlocutórios (criados no decurso do processo principal) (ROSENN, 1999). Por exemplo, as Ordenações

Filipinas, que prevaleceram em Portugal durante inícios da Idade Moderna32 e foram o grande

modelo para as primeiras leis do Brasil pós-Independência, previam um processo definido em fases rigidamente distintas. Estas Ordenações fazem parte de um conjunto de consolidações de casos registrados na forma escrita, e são a principal herança legal de Portugal para o Brasil.

Janeiro de 1969: Vitor Nunes Leal, Hermes Lima e Evandro Cavalcanti Lins e Silva. O Ministro Antonio Gonçalvez de Oliveira, nomeado presidente do STF no dia 11 de Dezembro de 1968, entregou pedido de demissão no dia 18 de Janeiro, dois dias após a demissão involuntária dos três outros Ministros.

32 _{As Ordenações Reais foram compostas pelas Ordenações Afonsinas de 1446, as Ordenações Manuelinas de} 1521 e, finalmente, as Ordenações Filipinas de 1603 (MACIEL E AGUIAR, 2008).

As Ordenações Filipinas tiveram influência no direito brasileiro até o século XX, principalmente na definição das regras do direito civil, que somente foram integralmente substituídas com o Código Civil de 1916.

Em 1850, com as transformações econômicas advindas do iminente fim da escravidão e início do trabalho imigrante, foi criado o Código Comercial, resultado de propostas liberais de comerciantes e industriais brasileiros, dentre eles, Irineu Evangelista de Souza, o Barão de Mauá, um dos maiores industriais da época. Maciel e Aguiar (2008) mostram que “[a] burguesia nascente no Brasil, atrelada aos latifundiários, preferiu dar prioridade à regulamentação da vida econômica sobre a vida civil, o que fez com que as disposições do Código Comercial muitas vezes fossem utilizadas também no direito privado comum enquanto não surgissem leis específicas” (p. 145). Logo após a edição do Código Comercial, foi criado o primeiro conjunto de regras para regular o processo civil no Brasil, o

Regulamento 737. O objetivo inicial do código foi administrar o direito comercial e, de certa

forma, com ele houve a simplificação do procedimento. Entretanto, refletindo a dicotomia reinante na época entre conservadores e liberais, a criação do Regulamento dividiu a opinião dos processualistas e, dada a configuração de poderes da época, os conservadores acabaram dominando o debate. Com isso, os privilégios da magistratura e da elite jurídica foram mantidos através do novo Regulamento.

Mesmo com o advento da Proclamação da República, a nova organização política no país não trouxe mudanças significativas para o Judiciário. A sua dependência com relação aos outros poderes existentes desde a época da Colônia alcançou níveis desconcertantes durante a Primeira República. Não era raro que juízes fossem indicados pela oligarquia dominante, e muitos inclusive tinham grau de parentesco com os políticos da época. Tal intervenção do Executivo tinha o propósito adicional de assegurar os resultados nos processos eleitorais (CARVALHO, 2003).

Além da falta de independência e da falta de transparência, e talvez também por conta destes fatores, a Justiça era extremamente ineficiente. Tão logo a República foi proclamada, já na Constituição de 1891, a Justiça Federal foi criada separada da Justiça Estadual. Entretanto, a primeira não durou meio século, sendo extinta em 1937, por Getúlio Vargas. Há um curioso depoimento de um juiz, asseverando que o fim da Justiça Federal não foi meramente um ato autoritário do Estado Novo:

[S]ua extinção foi uma conseqüência de suas próprias deficiências. Dela tudo se criticava. Sua estrutura era imprestável. Era excessivamente lenta. As custas cobradas eram exorbitantes. Tudo isso dificultava em muito o acesso do cidadão ao Judiciário Federal. Além disso, os processualistas acentuavam que sua existência acarretava incerteza no ajuizamento das ações e contínuo aparecimento de conflitos. Disso se aproveitavam muitos advogados que conseguiam retardar o julgamento de feitos mediante a argüição de conflitos que deviam ser submetidos a julgamento pela Suprema Corte, logrando obter um retardamento na decisão de processos , como sensível desgaste para o prestí_{gio” (José de Castro Meira 1994, in FREITAS, 2003, p. 37).}

A Justiça Federal foi re-implantada somente em Outubro de 1965, através do Ato Institucional 2, sob a ditadura Militar.

Ainda durante o Estado Novo, em 1939, o Novo Código do Processo Civil foi promulgado. Foi forte a influência dos códigos processuais da Europa Continental sobre este brasileiro, principalmente os da Áustria, da Alemanha e de Portugal. Coincidentemente ou não, estes são países de fortes tradições burocráticas e cujos sistemas legais são notoriamente complexos33. Como mostram Cintra, Grinover e Dinamarco (2008), adotou-se o princípio da oralidade, mas a tradição foi mantida na forma de alguns instrumentos, como o sistema de recursos e a multiplicação de procedimentos especiais. Logo após a promulgação do Código do Processo Civil, várias leis complementares e/ou modificadoras foram sendo editadas. Este fenômeno de uma lei tornar-se ultrapassada antes mesmo de sua efetivação ainda vai se repetir algumas vezes na história do país. Como assinala o brasilianista Thomas Skidmore, isso reflete a tradição portuguesa de tentar encontrar soluções para todos os seus males através da criação de leis (in BALLARD, 1999). Em pouco tempo o Código do Processo Civil de 1939 tornou-se numa grande colcha de retalhos, e não durou mais do que 34 anos.

Em 1973, foi criado o outro Código do Processo Civil que substituiu o código getulista e que continua vigente até os dias atuais. Desde então, várias emendas foram feitas, algumas de impacto bastante significativo, dentre elas podemos citar: o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90), a Lei dos Juizados Especiais (Lei 9.099/95), a Lei da Arbitragem (Lei 9.307/96), e a Lei dos Processos de Conhecimento e Execução (Lei 11.232/05).

Finalmente, em 05 de Outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituição Federal, sob a égide da nova democracia no país. Esta Constituição foi, sem dúvida, o grande marco para o Judiciário brasileiro, o grande determinante de suas glórias e crises futuras. Na verdade, a Constituição de 1988 foi idealizada para atender aos anseios de toda a Nação reprimida social, política e economicamente pela ditadura militar. Desta forma, refletindo a

33 _{A Áustria é muitas vezes usada como contra-exemplo de correlação entre complexidade processual e ambiente} legal ruim: apesar da inegável complexidade, seu ambiente legal é considerado saudável (ISLAM, 2003).

determinação nacional de afastar de uma vez por todas o perigo de uma nova ditadura e de atender às demandas civis abafadas por quase 24 anos, a Constituição de 1988 foi marcado por mais idealismo do que realismo, prometendo mais do que o Estado era capaz de entregar. Como será discutido mais adiante, as grandes dificuldades de falta de celeridade e eficiência da Justiça brasileira devem-se à tentativa de atender à demanda reprimida pela ditadura e pelos longos anos de “subdesenvolvimento cívico”. Nem tudo o que foi prometido pela Constituição de 1988 o Judiciário foi capaz de responder de forma eficaz. Moreira (2004) afirma que o problema ocorreu, pois tentava-se consolidar, ao mesmo tempo, direitos políticos, individuais, sociais e coletivos, enquanto em outros países, estes diferentes direitos foram conquistados paulatina e gradualmente, em etapas sucessivas. O Judiciário está pagando um alto preço pela implantação da nova democracia.

3.1.b) Origens e Desenvolvimento da Magistratura Brasileira

Os primeiros magistrados brasileiros faziam parte da elite social e política do país. Mesmo que o acesso à magistratura tenha se democratizado enormemente nos últimos séculos, ainda hoje, esta é uma classe de profissionais cujas origens familiares têm escolaridade e nível social superior aos da média da população34. Os primeiros bacharéis em Direito brasileiros foram educados em Portugal, dado que as primeiras escolas – de São Paulo e de Olinda (mais tarde transferida para Recife) – surgiram apenas depois da Independência, com a edição da lei de 11 de Agosto de 1827. Por esse motivo, o acesso só era possível às camadas sociais mais altas, que tinham condições financeiras para enviar seus filhos à Metrópole. A formação dos homens das leis em Portugal era marcada pelas influências romana, canônica e, em certa medida, a francesa. Especificamente, durante os séculos XVI a XVIII, durante a formação dos primeiros advogados e juízes brasileiros, o ensino do Direito em Portugal era dominado pelo conservadorismo dos jesuítas. Já a partir do século XVIII, por interferência direta do Marquês de Pombal, a elite jurista e científica em Portugal teve contato com o Iluminismo. Entretanto, o que se disseminou ficou muito aquém dos ideais ingleses, alemães, e principalmente do espírito revolucionário do Iluminismo francês. Como mostra Carvalho (2003), o que se viu em Portugal foi um movimento nacionalista e reformista,

34 _{Pesquisa realizada em 2005 (SADEK, 2006) mostra que, dos juízes na ativa 85,7% eram brancos e 13,3% eram} pardos ou negros, em comparação à população brasileira, onde as distribuições eram respectivamente 53,7% e 44,7%. Além disso, 54,4% deles tinham pai com grau de instrução de pelo menos 2o grau completo, e 51,9% tinham mãe nas mesmas condições. A PNAD de 2007 mostra que, na população brasileira, 28% dos homens e 32% das mulheres têm esta escolaridade, lembrando que esta é uma comparação tecnicamente inválida, dado que se tratam de gerações distintas. Com a evolução do nível de escolaridade no Brasil nos últimos anos, a diferença entre o background educacional das famílias dos magistrados com o de uma família média brasileira deve estar bastante subestimado pelos números acima.

“essencialmente cristão e católico”, muito assemelhado ao Iluminismo italiano. Foi assim que o magistrado brasileiro nasceu conservador de idéias e elitista de formação. A percepção desta natureza do magistrado pode explicar a arraigada crença popular de que a “Justiça só serve aos ricos”, e a pouca identificação do cidadão comum com os profissionais que fazem valer seus direitos legais.

Outra característica peculiar dos juízes brasileiros no começo de sua existência foi a sua relação inseparável com a burocracia e a administração pública. Durante os anos de Império praticamente não havia distinção da elite política – incluindo a elite jurídica – com a burocracia estatal. Era muito comum aos magistrados envolverem-se cotidianamente em tarefas estritamente burocráticas e administrativas (CARVALHO, 2003). Este costume de atribuir tarefas burocráticas ao juiz terá efeitos altamente deletérios para o funcionamento da Justiça brasileira até os dias de hoje. Ao juiz, além de decidir sobre processos, também é exigido que cuide dos recursos humanos, materiais, patrimoniais, etc. Além de envolver-se com a administração burocrática, também os primeiros juízes brasileiros tinham uma participação direta na política nacional. Juízes ocupavam numerosas vagas no Senado, na Câmara dos Deputados, e até mesmo nos Ministérios, como pode ser visto pelas tabelas abaixo:

Tabela 3.1 – Porcentagem de Ministérios e Cargos no Senado Ocupados por Magistrados durante o Império

1822-31 1831-40 1840-53 1853-71 1871-89

Ministros Magistrados 33,33 45,73 47,83 30,00 12,13

Senadores Magistrados 41,66 52,76 43,24 35,41 14,81

Fonte: Carvalho (2003), adaptado.

Tabela 3.2 – Porcentagem de Cargos na Câmara dos Deputados Ocupados por Magistrados durante o Império

1826 1834 1838 1845 1850 1857 1867 1869 1878 1886

Deputados Magistrados 27,00 24,04 38,62 30,10 38,74 26,49 10,35 22,95 8,20 6,40 Fonte: Carvalho (ibidem), adaptado.

Desta forma, além dos magistrados fazerem parte da elite social e educacional, eles também eram a elite política do país. Entretanto, os problemas da relação “promíscua” dos magistrados com o poder iam além do fato deles dominarem a elite política. A participação dos juízes nos Ministérios e no Congresso fazia persistir a não-independência do Judiciário

enquanto poder político autônomo e separado dos demais (Executivo, Legislativo e Moderador). Por exemplo, é possível observar o voto dos parlamentares magistrados e perceber que, muitas vezes, eles aprovaram propostas do governo mesmo quando contrários aos interesses de seus grupos sociais e/ou econômicos de origem (CARVALHO, 2003). Ou seja, mesmo com a separação (tardia) dos poderes pela Constituição de 1824, não houve uma separação de facto.

3.1.c) Conclusões da Análise Histórica

Para finalizar a análise histórica das origens do Judiciário vale a pena enfatizar alguns pontos-chave da discussão acima:

 O processo civil herdado de Portugal e os que se seguiram depois no Brasil foram

caracterizados pelo complexo processo, excessiva ênfase à forma, o que faz do processo burocrático, moroso e permitindo a existência de múltiplas etapas.

 Houve historicamente não somente uma relação de dependência do Judiciário com relação aos outros dois poderes, mas até mesmo uma relação “promíscua”: nos primeiros momentos da história brasileira, um número expressivo (chegando a maioria) dos parlamentares eram magistrados.

 A origem do magistrado brasileiro é fortemente burocrática: os juízes rotineiramente legislavam (inclusive e principalmente como congressistas) e/ou assumiam funções administrativas, algo que se observará até os dias de hoje.

 A ditadura militar foi o primeiro momento histórico em que o Judiciário explicitamente confrontou o poder Executivo. Este fato moldou fortemente a imagem que os juízes têm de si próprios e de seu papel na sociedade.

 Daí, e dada a grande desigualdade econômica no país, parte do magistrado vê-se como

porta-voz e guardião do “povo marginalizado e oprimido” contra o poder central ou o “poder do capital”.

 Assim como as outras instituições brasileiras, o Judiciário e a legislação que governa o

Judiciário têm uma tradição “reformista”, não-consistente temporalmente.

Levar em conta estes pontos será crucial para entendermos algumas das características do Judiciário atual e também para propor soluções para seus atuais problemas.