Experiências de Controle Externo sobre o TIPO

Nesta sub-seção, citar-se-ão experiências sobre a atuação do Controle Externo sobre a gestão e a regulação dos transportes por ônibus, com atenção especial, onde possível, ao TIPO, tanto no plano internacional, quanto no Brasil. Os casos brasileiros serão justamente aqueles sobre os quais os objetivos desta Dissertação se assentam.

3.3.2.1. Experiências Internacionais

Ao analisar questões que emergiam relativas aos transportes na década de 1980 nos EUA, notadamente em relação à Interstate Commerce Commission (ICC), agência federal independente responsável pela Regulação Econômica dos transportes de superfície, entre eles as linhas interestaduais de ônibus (equivalente norte-americano ao TRIP), o GAO (1980) levantou que, até então, nenhuma grande mudança no sentido da desregulamentação havia sido feita, e que as grandes companhias do setor, tal como a Greyhound e a Trailways, eram favoráveis a uma menor regulação. Registraram-se preocupações de pequenas comunidades em ficarem desprovidas de serviços, em virtude da desregulamentação então em debate, e temores das pequenas empresas acerca do poder competitivo das maiores companhias em um ambiente sem a regulação do ICC. A auditoria se indagava a respeito dos potenciais efeitos da desregulamentação, que ainda eram incertos, mas certamente haveria operadores e localidades que se beneficiariam de melhores níveis de serviço e menores tarifas, enquanto outros iriam ficar desprovidos de serviços ou teriam que pagar por eles. Empresas que operavam sozinhas passariam a sofrer competição, e investimentos em direitos de operação exclusiva concedidos pelo ICC teriam valor reduzido. O relato informa que a auditagem prosseguiria a fim de verificar a justificativa e a eficácia da Regulação Econômica no setor, envolvendo as seguintes indagações:

- quais os impactos das regulamentações do ICC e das regulamentações estaduais sobre as modalidades de transporte reguladas?;

- quais ações do ICC são necessárias para melhorar e proteger os serviços em prol de usuários e operadoras?;

- quão efetivos são as políticas e práticas de fiscalização do ICC?.

Em relato ao Comitê de Comércio, Ciência e Transportes do Senado dos EUA, o GAO (1992) apresentou outro trabalho, já feito em um ambiente posterior ao processo de desregulamentação de 1982, que tinha como objetivos:

- investigar a magnitude e as causas do contínuo declínio da disponibilidade de serviços de transporte intermunicipais por ônibus desde 1982;

- identificar as implicações sociais e econômicas desse declínio;

- examinar programas estaduais que suportassem os transportes intermunicipais por ônibus;

- identificar estratégias políticas a serem consideradas em guidelines então em preparo direcionado às necessidades do setor.

Como pano de fundo, a auditagem (GAO, 1992) informa que entre as décadas de 1960 e 1980 o transporte intermunicipal sofreu queda no número de viagens e aumento de custos operacionais, resultando em queda de lucro das empresas. Houve aumento de competição de outros modos, como o transporte ferroviário (com forte papel da Amtrak) e o aéreo. Receitas advindas de serviços de transporte de encomendas vinham caindo em função da concorrência das empresas de serviço de entrega expressa de mercadorias. O Bus Regulatory Reform Act de 1982 reduziu o papel do ICC e das agências estaduais em regular o setor, respectivamente, dos transportes interestaduais e intra-estaduais, tendo sido dada maior liberdade às empresas para determinar tarifas, entrar nos mercados, e descontinuar serviços não-lucrativos. Entretanto, isso não foi suficiente para enfrentar os motivos do declínio do uso dos serviços: encolhimento da população rural, aumento da competição dos trens e aviões, aumento do uso do automóvel. Em relação ao transporte interestadual, em 1987 a Greyhound havia adquirido a Trailways, e restava como a única remanescente provedora em escala nacional de linhas regulares. Mesmo assim, a empresa havia solicitado proteção contra falência, o que representou o clímax da crise já há muito em andamento. Assim, a quantidade de locais servidos continuou a cair (de 11.820 localidades atingidas em 1982, apenas 5.690 eram servidas em 1991). Evidências limitadas apontavam para o fato de que os usuários que estavam ficando sem provisão dos serviços eram exatamente os que tinham menores condições de acesso a outros modos, pertencentes à camada da população com menos renda e

moradores de regiões rurais geograficamente isoladas, geralmente não providas de transporte ferroviário ou aéreo.

Na auditoria, o GAO (1992) observou que, dos 50 estados americanos, 20 apresentaram esforços, com participação municipal e estadual, com subsídios às empresas para manterem em atividade algumas rotas regulares, por meio de suporte operacional, e subsídios para a compra de novos veículos. Além disso, alguns estados bancavam a construção ou reabilitação de terminais inter-modos para os ônibus. A idéia central nessas ações era que veículos e terminais novos reduzem custos de capital e, assim, propiciariam conforto e segurança, e poder-se-ia, dessa maneira, aumentar a expansão do uso do modo. Coordenação entre companhias intermunicipais e agências de trânsito rural foram feitas, principalmente por meio de um programa criado em 1987 entre a Greyhound e a Community Transportation

Association of América, para melhorar o acesso a áreas rurais, com as agências de trânsito local transportando as pessoas até as paradas da Greyhound. Esperava-se dessa ação maior efetividade para promover acesso dos serviços intermunicipais a comunidades fora das rotas principais. Relatou-se que o Intermodal Surface Transportation Efficiency Act (ISTEA), de 1991, reconhecia a necessidade em expandir atividades federais para o atingimento de necessidades do transporte intermunicipal, e por isso sugeria que os estados destinassem parcelas dos fundos nacionais a eles destinados para serem aplicados em programas estaduais já existentes de auxílio ao modo.

Diante desses achados, o GAO (1992) recomendou que a Secretaria de Transportes determinasse ao administrador geral do sistema - o Federal Transit Administration (FTA) – que: especificasse elementos elegíveis que pudessem receber ajuda federal, a exemplo de arranjos entre provedores de conexões rurais e empresas de transporte intermunicipal, incluindo possibilidade de dilatação dos horários; envidasse esforços para levantar dados sobre os usuários que haviam perdido provimento dos serviços; levantasse barreiras legais que estivessem impedindo o uso de fundos federais pelos estados. Cabe salientar que em toda a auditagem foram feitos contatos pelo GAO com representantes do Department of

Transportation (DOT), do FTA, e do ICC. Todas essas instituições concordaram com os achados e recomendações do GAO.

Pode ser citada outra auditagem feita pelo GAO (1993), também endereçada ao Comitê de Comércio, Ciência e Transportes do Senado dos EUA, para verificar a disponibilidade de

serviços de transporte intermunicipal por ônibus, e para atualizar as observações do ano anterior (GAO, 1992). O FTA seguiu as recomendações feitas pelo GAO em 1992, e foi constatado que os esforços estaduais e federais estavam surtindo algum efeito e que deveriam continuar. O uso de serviços alimentadores entre comunidades rurais e as paradas das linhas intermunicipais mostrou-se importante.

Na Inglaterra, NAO e AC (2005) realizaram auditagem para avaliar como estava sendo gerenciada a qualidade e a provisão de serviços de transportes por ônibus, no sentido da busca de uma maior eficiência, bem como o aumento do uso do modo. Essa busca pela eficiência fez parte de um projeto maior lançado pelo Governo para o atingimento de maior efetividade no provimento dos public services locais, através do Public Service Agreement (PSA). A auditoria buscou observar se o Department of Transport estava cumprindo seus objetivos, e abarcou ações de autoridades locais, operadores e comissões de tráfego. Esse tipo de auditagem foi denominado delivery chains analisys.

O PSA é baseado nas chamadas delivery chains e, através dele, pela primeira vez se condicionou eventual financiamento público à performance que se esperava dos atores envolvidos na prestação de serviços públicos. Salienta-se que delivery chains, ou public

service delivery chains, são cadeias de organizações que, de alguma forma, se envolvem com os serviços públicos, e abrangem autoridades locais, bem como organizações privadas, voluntárias, e comunitárias. O NAO e o AC constataram que poucos objetivos para a melhoria dos serviços públicos poderiam ser atingidos pela ação apenas dos departamentos governamentais, sem a participação dos demais atores.

A auditagem foi dividida em duas partes, serviços dentro de Londres e transportes fora de Londres, haja vista os dois sistemas serem distintos, em função da desregulamentação implementada no equivalente inglês aos transportes intermunicipais brasileiros. Para fins desta Dissertação, interessa a segunda parte, ou seja, os transportes fora de Londres. Foram realizados estudos de caso em Merseyside, Essex, Northamptonshire, York, Brighton, Leicestershire. Como achados da auditoria, citam-se:

- as delivery chains fora de Londres dependem dos operadores, por conta do ambiente desregulado implementado em 1985 pelo Transport Act, e as autoridades locais têm pouca influência;

- as delivery chains complicam-se mais em virtude da variação dos papéis nos transportes dos diversos níveis de autoridades envolvidas no processo;

- o uso dos ônibus tem crescido em algumas localidades, mas elementos chaves dentro das delivery chains podem funcionar como barreiras;

- há espaço para as autoridades locais fazerem as delivery chains mais efetivas em termos de custos, através de:

· maior compromisso com serviços com qualidade melhorada e medidas complementares;

· revisão da oferta para melhor adequação à demanda;

· propiciação de estabilidade orçamentária e planejamento de longo prazo na provisão dos serviços de ônibus;

· integração das necessidades de transportes com outras políticas e prioridades locais;

· estabelecimento de fortes parcerias com os operadores;

· emprego de contratos baseados em parâmetros de qualidade para estratégias locais;

· adoção de uma abordagem estratégica de compra de serviços locais suportados;

· adoção de administração eficiente de tarifas concessionárias;

· emprego de regulação efetiva, e transparência e prestação de contas, nos serviços de ônibus.

3.3.2.2. Experiências Brasileiras

Nesta seção serão citadas as experiências que alguns Tribunais de Contas brasileiros desenvolveram sobre a gestão e regulação do transporte por ônibus, com destaque para os casos relativos ao TIPO. Também será mencionada a experiência do TCU sobre TRIP.

As experiências apontadas resultam do envio de questionários desenvolvidos nesta pesquisa a todos os Tribunais de Contas brasileiros, através do Ofício Circular TCGP Nº 0006/2005 (TCE/PE, 2005) - cujo teor das perguntas pode ser visto no Apêndice A - reiterado pelo Ofício Circular TCGP Nº 0005/2006 (TCE/PE, 2006a), e complementado pelo Ofício TCGP

Nº 0396/2006 (TCE/PE, 2006b), pelo Ofício TCGP Nº 0397/2006 (TCE/PE, 2006c), pelo

2006e). Salienta-se que os questionários foram enviados não apenas aos Tribunais de Contas estaduais, mas também aos Tribunais de Contas municipais e ao Tribunal de Contas da União, de sorte que eventuais auditorias sobre os transportes municipal, metropolitano, interestadual e internacional, e não só aquelas feitas sobre o TIPO, pudessem ser mencionadas na pesquisa. No Apêndice B, através do quadro 2, exibe-se uma compilação das experiências relatadas nas respostas aos questionários. Os originais dos ofícios enviados pelos diversos Tribunais se encontram em poder do autor desta Dissertação. Salienta-se que os trabalhos citados como realizados dizem respeito a algum ponto atingido pelo escopo desta Dissertação, que abordam aspectos da regulação econômica. Assuntos relativos às contas anuais dos órgãos gestores e reguladores, que tratem de registros contábeis, atos de pessoal, compras diversas, taxas de fiscalização arrecadadas, entre outros, fogem do tema deste relato e, portanto, não foram levados em conta.

O quadro 2 (Apêndice B) determinará a seleção dos sistemas que servirão como estudo de caso nesta Dissertação, adiante abordados. No capítulo 5 serão aplicadas as disposições do Modelo proposto às regulamentações desses sistemas e no capítulo 6 serão feitas descrições mais detalhadas de como os trabalhos dos Tribunais sobre o TIPO e sobre o TRIP se deram.