Fase de constituição de uma agricultura voltada para a produção de

A quarta fase analisada nesta Tese denomina-se “Fase de constituição de uma agricultura voltada para a produção de combustíveis (2003-2007)”. Essa fase compreendeu o primeiro Governo Lula e o primeiro ano do segundo. A fase foi conseqüência da crise energética brasileira que teve como período crítico os anos de 2000 e 2001. As conseqüências dessa crise, denominada de “apagão” (HOLLANDA; 2001; SOUZA, 2001 ; SOUZA et. al, 2001), marcaram a eleição presidencial de 2002. Apesar de não ser um projeto novo no Brasil (o Proálcool, de 1975, teve certo sucesso), foi somente no Governo Lula que foi concebida uma política agroenergética, bem estruturada, pelo menos no papel.

3.2.1. Contexto socioeconômico

O contexto socioeconômico, em que o Brasil estava inserido entre 2003 e 2007, aqui denominado “Fase de constituição de uma agricultura voltada para a produção de combustíveis”, potencializou os CAIs, com o biodiesel e com o etanol, dinamizando ainda mais determinadas microrregiões brasileiras.

Essa fase propôs uma retomada da gestão territorial baseada do planejamento regional, que foi de certa forma deixada em segundo plano na década de 1990, quando se adotou os “Eixos”, um fracasso sob o ponto de vista do planejamento, nem tanto pelo formato técnico, mas pelo forte apelo político. A perspectiva regional, se integrou a dos eixos nacionais de desenvolvimento, procurando dar continuidade à estrutura já montada pelos governos anteriores, mas com a promessa de não cometer os mesmos erros. Os mesmos erros se repetem durante toda a fase.

O contexto socioeconômico em que o país estava inserido, de câmbio flexível e incentivo as exportações, a partir de 1999, criou uma realidade globalizada de dependência dos governos no âmbito das políticas macroeconômicas (SANT’ANNA, 2003). O desafio para o Brasil era o de ser competitivo, mas responsável. O discurso do Desenvolvimento Sustentável funcionará de guarda-chuva para as iniciativas, muitas delas insípidas, do governo federal.

O contexto macroeconômico brasileiro no início de 2003, apesar de apresentar melhoria sensível em relação ao final de 2002, pelo menos em alguns outros setores, como o energético, não representava uma reversão das expectativas pessimistas, presentes em todo o mercado globalizado, principalmente para setores como a agricultura, que começavam a perder a capacidade de competitividade frente aos grandes mercados internacionais.

As desconfianças quanto à solidez da economia estadunidense, as externalidades geradas pela Invasão do Iraque e a perda de credibilidade dos mercados emergentes, frente a crises financeiras quanto à volatilidade de seus fundos de investimento, criaram um cenário nada animador no início do Governo Lula (idem). A agricultura sentiu com esse cenário, e teve a sua capacidade de competição também prejudicada

com o aumento do “custo-Brasil”, e decorrência da falta e/ou insuficiência de investimentos no malha viária utilizada para o escoamento da safra.

A incapacidade do Governo Lula, ou a falta de vontade política, em gerir os processos de reformas previdenciária e tributária, algumas das exigências do mercado globalizado, e da Sociedade Civil Organizada, também contribuíram para gerar um cenário instável nos primeiros anos de governo.

Apesar de melhorias pontuais, esse contexto estendeu-se por todo o primeiro mandato do Governo Lula (2003-2006), com resultados pífios, principalmente frente às promessas de um forte crescimento socieconômico, o “espetáculo do crescimento”. O segundo mandato (2007-2011) tem início com propostas mais arrojadas de desenvolvimento e gestão do território, pelo menos no papel. As ações de gestão do território, a seguir, permearam contexto socioeconômico aqui caracterizado.

3.2.2. Ações de gestão do território

As ações de gestão do território na “Fase de constituição de uma agricultura voltada para a produção de combustíveis” (2003-2007) constituíram uma panacéia. As mudanças prometidas em campanha não ocorreram, e o cenário internacional não muito favorável também contribuiu para que os resultados das ações sobre as práticas socioespaciais e a gestão do território nos primeiros anos do Governo Lula fossem de pouco eficazes.

O Brasil terminou a década de 1990 mergulhado em um colapso energético. Segundo Souza et. al (2001, p. 05), embora anunciada, não houve sensibilização política para instrumentalizar os agentes econômicos para atenderem às demandas previstas pela tecnologia disponível.

Segundo a versão do Governo, embora com capacidade instalada de 68.200MW, suficiente para gerar excedente de 15.000MW em condições climáticas normais, a estiagem iniciada em 1999, combinada com o crescimento do PIB de 4,3% em 2000 e as projeções de 4,5% para 2001 anularam as reservas técnicas (físicas) de geração (BRASIL, 2001).

Não houve a tempo recursos financeiros e flexibilização legislativa para que as 26 hidrelétricas em construção (paradas desde 1996) entrassem em operação. As licenças ambientais, burocracias e a não-priorização da questão energética na pauta política nacional, mantém em “stand by” 28 usinas geradoras de eletricidade (hidro e termelétricas), com potencial para 8.903,6 MW, ou seja um incremento de cerca de 13% na disponibilidade energia elétrica do Brasil, suficiente para que a “crise” passasse despercebida. Mas as atenções da sociedade civil eram outras, e as de seus representantes idem (SOUZA et. al, 2001, p. 05).

O Governo FHC, em seus últimos anos, demonstrou uma completa ineficiência e ineficácia, ou até falta de vontade política, para resolver a situação energética nacional. Apesar de ter tido a sua fase crítica entre 200 e 2001, com já citado, a crise só será contornada já no Governo Lula (iniciado em 1º de janeiro de 2003). Assim, os maus resultados do Governo Lula também podem ser computados, pelo menos em parte, a uma “herança” do Governo FHC.

A melhoria dos indicadores macroeconômicos no final do primeiro mandato do Governo Lula, atrelado ao crescimento de economias com a da China e da Índia, que geram demanda por produtos como a soja, melhoraram o quadro socioeconômico brasileiro. Esse aquecimento do mercado beneficiou a economia brasileira, principalmente em setores como a agricultura que viu na necessidade de expansão da oferta de energia uma oportunidade de expansão da produção.

Graças às tecnologias desenvolvidas principalmente pelos órgãos de pesquisas criados na década de 1970 (destaque para a Embrapa e para a Emater), a agricultura brasileira voltou a ter um novo “boom”. Pelo menos sob o ponto de vista do aumento da produção, o início do segundo mandato do Governo Lula foi bem mais favorável do que o primeiro.

A ação do Estado, sob o ponto de vista do planejamento de políticas para o desenvolvimento, também marcaram a fase. O Quadro 07, a seguir, trás os Planos Nacionais de Desenvolvimento implementados na quarta fase analisada nesta Tese.

Quadro 07. Planos Nacionais de Desenvolvimento (2003-2011)

PLANOS GOVERNO DESCRIÇÃO

2005 Plano Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) Governo Lula I (2003-2006)

- é um programa interministerial do Governo Federal que objetiva a implementação de forma sustentável, tanto técnica, como economicamente, a produção e uso do Biodiesel, com enfoque na inclusão social e no desenvolvimento regional, via geração de emprego e renda .

Principais diretrizes: implantar um programa sustentável, promovendo inclusão social ; garantir preços competitivos, qualidade e suprimento; e produzir o biodiesel a partir de diferentes fontes oleaginosas e em regiões diversas.

2006-2011 Plano Nacional de

Agroenergia

Governo Lula I e II (2003-2006)

O plano objetiva, a partir da análise da realidade e das perspectivas futuras da matriz energética mundial, organizar uma proposta de Pesquisa, Desenvolvimento, Inovação e de Transferência de Tecnologia, com vistas a conferir sustentabilidade, competitividade e maior eqüidade entre os agentes das cadeias de agroenergia, em conformidade com os anseios da sociedade, as demandas dos clientes e as políticas públicas das áreas energética, social, ambiental, agropecuária e de abastecimento.

2007-2010 Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) Governo Lula II (2007-2010)

- é um Programa de Desenvolvimento que pretende promover: a aceleração do crescimento econômico; o aumento do emprego; e a melhoria das condições de vida da população brasileira.

- consiste em um conjunto de medidas destinadas a: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento público em infra-estrutura; e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento.

2007 Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) Governo Lula II (2007-2010)

A política visa orientar as ações articuladas entre governos e demais atores sociais para reduzir as desigualdades regionais do país. O PNDR é um dos objetivos do PPA 2004-2007. A PNDR também está inserida no PAC.

Fonte: Heliton Leal Silva, a partir de dados da FGV.

A constituição de uma agricultura voltada para a produção de combustíveis começou a ser consolidada em 02 de julho de 2003, quando a Presidência da República instituiu por meio de decreto um “Grupo de Trabalho Interministerial“ encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de biodiesel como fonte alternativa de energia.

Como resultado, foi elaborado um relatório que deu embasamento a Presidência da República para estabelecer o Plano Nacional de Produção e Uso de Biodiesel - PNPB (Anexo 11), em 2005, como ação estratégica e prioritária para o Brasil. O biodiesel, que é comercializado na Europa desde 1988, torna-se nessa fase, uma estratégica

opção energética para o Brasil. No país o biodiesel é uma mistura de óleo vegetal com etanol29.

O PNPB é um programa interministerial do Governo Federal que objetiva a implementação de forma sustentável, tanto técnica, como economicamente, a produção e uso do Biodiesel, com enfoque na inclusão social e no desenvolvimento regional, via geração de emprego e renda (BRASIL, 2005a).

O PNPB estava em consonância com o Plano Nacional de Agroenergia (PNA 2006- 2011), lançado em 2005, e ambos estão contidos nos PPAs do Governo Lula. Segundo o governo, o PNA 2006/2011 tem como objetivo: desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a produção sustentável da agricultura de energia e para o uso racional da energia renovável, visando à competitividade do agronegócio brasileiro e dar suporte às políticas públicas (BRASIL, 2005b).

A expansão da produção do biodiesel, como combustível alternativo, feito a partir de plantas oleaginosas, como a mamona, o girassol, o dendê, o algodão e, principalmente a soja, revitalizou o setor agrícola, disponibilizando novas tecnologias e investimentos.

Acreditando no potencial que a mamona e o dendê teriam em promover a inclusão social (uso intensivo de mão de obra, que, em empreendimentos familiares seria abundante - mas não é) e o desenvolvimento regional (são culturas preferencialmente cultivadas nas regiões Norte e Nordeste), o Governo Federal elegeu-as como o carro chefe do PNPB.

Isenções fiscais favoreceram e favorecem as duas oleaginosas que, no entanto, não reagiram, indicando que elas precisavam mais do que estímulos fiscais e discursos oficiais para serem adotadas pelos agricultores brasileiros.

29

O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) determinou em dezembro de 2007, o início da mistura obrigatória do biodiesel ao diesel comum a partir de 1º de janeiro de 2008. Serão misturados 2% de biodiesel a todo diesel comercializado no país, que passa a ser denominado B2. Ainda em 2008, o Conselho poderá conceder autorização para a mistura de 3% de biodiesel ao óleo diesel..A meta inicial é chegar ao B5 nos próximos anos (www.biodieselbr).

A produção brasileira de biodiesel de outubro de 2007 deixou clara a preferência dos produtores de oleaginosas e, conseqüentemente, das indústrias de biodiesel: 80%, dos cerca de 50 milhões de litros de biodiesel produzidos no mês pelas usinas instaladas pelo Brasil afora, utilizaram o óleo de soja como matéria prima. Os 20% restantes correspondem à gordura animal (15%) e a outras oleaginosas, que apesar do enorme potencial, respondem por apenas 5% (DALL’AGNOL, 2007).

Portanto, excetuando a soja, a importância da produção de óleo das demais oleaginosas (mamona, dendê, girassol, pinhão manso, crambe, macaúba, canola, linhaça, gergelim, entre outras) é muito pequena, apesar de apresentarem teores de óleo mais elevados (30 a 50%, contra 18 a 20% da soja).

Noventa por cento do óleo vegetal produzido no Brasil é de soja e outros 4% provêm do algodão, justamente as duas oleaginosas com o menor teor de óleo por unidade de peso. Se assim é, porque essas outras oleaginosas não disputam com a soja a liderança nacional na produção de óleo vegetal, a matéria-prima do biodiesel.

O óleo de soja é conseqüência da demanda - sempre crescente - por mais farelo protéico, a matéria prima da ração animal que alimenta o frango, o porco e o bovino confinado, produtores de carne, de ovos e de leite, cuja demanda não pára de aumentar, resultado do crescimento da economia e da renda per capita, principalmente dos países emergentes. Com mais dinheiro no bolso, os cidadãos desses países estão comprando cada vez mais proteína animal, principalmente carnes.

Para Dall’Agnol, 2007, a razão porque a soja responde pela maior parcela do óleo vegetal brasileiro tem outras causas: 1) A soja tem uma cadeia produtiva bem estruturada, tanto antes quanto depois da porteira; 2) Dentro da porteira, a soja conta com tecnologias de produção bem definidas e modernas; 3) Existe uma ampla rede de pesquisa que assegura pronta solução de qualquer novo problema que possa aparecer na cultura; 4) É um cultivo tradicional e adaptado para produzir com igual eficiência em todo o território nacional; 5) Oferece rápido retorno do investimento: ciclo de 4 a 5 meses; 6) É dos produtos mais fáceis para vender, porque são poucos os produtores mundiais (EUA, Brasil, Argentina, China, Índia e Paraguai), pouquíssimos os exportadores (EUA, Brasil, Argentina e Paraguai), mas muitíssimos

os compradores (todos os países), resultando em garantia de comercialização a preços sempre compensadores; 7) A soja pode ser armazenada por longos períodos, aguardando a melhor oportunidade para comercialização; 8) O biodiesel feito com óleo de soja não apresenta qualquer restrição para consumo em climas quentes ou frios, embora sua instabilidade oxidativa e seu alto índice de iodo inibam sua comercialização na Europa; 9) É um dos óleos mais baratos: só é mais caro do que o óleo de algodão e da gordura animal; 10) Seu óleo pode ser utilizado tanto para o consumo humano, quanto para produzir biodiesel ou para usos na indústria química; e 11) A soja produz o farelo protéico mais utilizado na formulação de rações para animais produtores de carne: responde por 69% e 94% do farelo consumido em nível mundial e em nível nacional, respectivamente.

Frente às críticas ao primeiro mandato, de ineficiência e ineficácia, o Governo Lula, para o segundo mandato, lançou em 28 de janeiro de 2007, o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), para o período 2007-2010. Visto como uma artifício técnico-político, que permitiria encerrar o primeiro PPA, com resultados inexpressivos, mas com boas perspectivas (promessa ) para o segundo mandato.

O PAC (2007-2010) é um conjunto de regras, compromissos de ação e diretrizes de governo, que objetivam um crescimento econômico de 5% ao ano no período. (BRASIL, 2007). Essa previsão econômica, na visão do governo, proporcionaria uma melhor imagem do Brasil no mercado internacional, demonstrando a “austeridade econômica” do segundo mandato do Governo Lula e atrairia, consequentemente, mais investimentos.

Segundo documento estatal (BRASIL, 2007), o PAC é um avanço vis a vis a ortodoxia da política econômica do 1º mandato do presidente Lula, necessária no início do governo para evitar o colapso da economia, mas evidentemente excessiva a partir de 2004, quando o BC frustrou o ciclo expansivo da economia. O PAC representa um esforço de organizar, com uma visão que transcende a perspectiva de curto prazo, a ação de regulação econômica e apoio ao desenvolvimento e de promover, através de um complexo sistema de estímulos econômicos e mecanismos de articulação institucional, a convergência das atividades produtivas privadas em direção aos objetivos propostos

O PAC engloba um conjunto de políticas eoconômicas, planejadas para os próximos quatro anos, e que tem como objetivo acelerar o cresciemtno econômico do do Brasil, potencializando o PPA 2007-2011 (Anexo 16). A prioridade do programa é a infra- estrutura, como portos e rodovias. Todo o programa prevê investimentos totais de 503 bilhões de reais (idem).

O PAC está em consonância com o PPA 2004-2007 e permeia as metas do PPA 2008-2011. Nesse cenário, de transição de PPA, surge a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) foi criada pelo Decreto nº. 6.047, em 22/02/2007 (Anexo 11), que, segundo o MIN, visa orientar as ações articuladas entre governos e demais atores sociais para reduzir as desigualdades regionais do país. O PNDR é um dos objetivos do PPA 2004-2007.

A PNDR (Anexo 13) é parte indissociável da estratégia de desenvolvimento do País e expressão da prioridade que é dada ao tema na agenda nacional de desenvolvimento (BRASIL, 2007). A PNDR também está inserida no PAC. O objeto da política são as profundas desigualdades de nível de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre regiões do País. A matéria prima da PNDR é o imenso potencial de desenvolvimento contido na diversidade econômica, social, cultural e ambiental que caracteriza o Brasil (idem).

A desigualdade regional foi resultado da dinâmica assimétrica do crescimento capitalista, que se concentra em alguns espaços, enquanto condenam outros à estagnação e ao desperdício de fatores produtivos (BRASIL, 2007). Com isso, o Governo Lula, assume, a partir desse momento, um maior compromisso com a redução das desigualdades socioeconômicas, entendida como ação necessária para um desenvolvimento pretendido, a ser sustentável. A PNDR, segundo o Governo, deverá atuar no sentido de contrabalançar a lógica centrípeta das forças de mercado, por meio da promoção e valorização da diversidade regional, conciliando, assim, competitividade e expressão produtiva de valores socioculturais diversos (idem).

Formulada como política de governo, no âmbito do MIN, a PNDR se junta às propostas de criação das novas Superintendências de Desenvolvimento Regional (Sudam, Sudene e Sudeco), a reorientação dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO) e dos Fundos de Desenvolvimento Regional (FDA

e FDNE), os planos e programas de desenvolvimento regional e demais instrumentos e mecanismos de apoio à sua implementação. Essas ações de governo, que refletem e refletirão na gestão do território, corroboram os PPAs (Quadro 08).

Quadro 08. Planos Plurianuais e PAC (2004-2011)

PPA GOVERNO DESCRIÇÃO

2004-2007 “Um Brasil Para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego

e Inclusão Social”

Governo Lula I (2003-2006)

- retomada do planejamento regional estratégico; - a ações estão subdivididas em cinco dimensões de desenvolvimento: social, econômica, regional, ambiental e democrática.

2008-2011 "Desenvolvimento com Inclusão Social e

Educação de Qualidade"

Governo Lula II (2007-2010)

- dará continuidade a política estabelecida pelo PPA 2004-2007;

- estará alicerçado nos projetos do PAC;

- prevê a redução, até 2011, da carga tributária do Governo Federal

Fonte: Heliton Leal Silva, a partir de dados da FGV.

O PPA 2004-2007 (Anexo 09), também conhecido por “Brasil de Todos”, foi uma proposta de inserção socioeconômica, austeridade fiscal e diminuição das desigualdades (sociais e econômicas). Nele, o Estado se comprometia a reassumir o papel de principal condutor do desenvolvimento social e regional e indutor do crescimento econômico. Segundo esse PPA, “é preciso uma virada total na forma de planejar” (BRASIL, 2003).

O PPA 2008-2011, "Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade", dará continuidade a política do PPA anterior, consolidando-o e complementando-o. O PAC representa uma ferramenta importante para a efetivação desse novo plano, que tem o compromisso de apresentar resultados mais consubstanciais, em relação aos seus antecessores.

O PPA 2008-2011 prevê despesas de 3,526 trilhões de reais para o orçamento dos próximos quatro anos. Do total de gastos previstos, 28% serão destinados à área social, na qual se enquadram, por exemplo, os programas de educação e de saúde; outros 20% irão para a infra-estrutura, que corresponde a energia, transporte, saneamento, urbanismo e comunicações; e 36% serão investidos no setor produtivo, que inclui o desenvolvimento e a agricultura (BRASIL, 2007).

Grande parte do PPA será destinada aos projetos incluídos no PAC, que tem metas até 2010, quando termina o atual governo. Por isso, o PPA prevê R$ 389,4 bilhões

para projetos de infra-estrutura. Desse total, 75% serão destinados à área de energia. O setor de transportes ficará com 14%, saneamento, 5%; urbanismo, 4% e comunicações, 2%. A educação tem orçamento previsto de R$ 163 bilhões (idem).

O PPA também prevê a redução, até 2011, da carga tributária do Governo Federal para 24,7% do PIB (Produto Interno Bruto), mas antes disse ela deve subir. Segundo as projeções do PPA, após se elevar para 24,9% em 2008, a carga deverá cair para 24,8% em 2009, voltará a ser de 24,9% em 2010 para só em 2011 chegar a 24,7% do PIB. O PPA estima que a arrecadação do INSS subirá de 5,7% do PIB em 2008 para 6,7% do PIB em 2011 (ibdem).

A derrota do Governo no plenário do Senado Federal, que rejeitou na madrugada do dia 13 de dezembro de 2007, em primeiro turno, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que prorrogaria a cobrança da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) até 2011, exigirá uma revisão da proposta do PPA vigente.

Sob o ponto de vista socioambiental, as ações de fiscalização e de controle se tornaram sobre as novas áreas de produção na Amazônia, principalmente, se tornaram menos efetivas, em clara observância à necessidade de expandir a safra agrícola “a qualquer custo”. Segue uma análise dos resultados das ações de gestão dessa fase.

3.2.3. Resultados das ações

O Governo Lula, que caracteriza essa quarta fase desta Tese, não conseguiu ainda expressivos resultados quanto às ações de gestão do território. A simpatia demonstrada pela figura do presidente, reeleito com bastante tranqüilidade, não se refletiram em novas práticas socioespaciais e nem em uma gestão do território mais sustentável.

O Governo Lula recuperou a ideologia do “Brasil-Potência” (SOUZA, 2003), idealizada pelos governos militares, fundamentalmente pelo Governo Geisel. O Plano de Metas e