II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Pelo dispositivo acima podemos dizer que:
Enquanto o julgamento político das contas de governo está a cargo do Poder Legislativo, o julgamento técnico da gestão administrativa de todos os Poderes, da administração direta e indireta, objeto das chamadas contas de gestão, é atribuição do Tribunal de Contas.
Aqui não se trata apenas de elaborar relatórios ou emitir parecer. Em relação às contas prestadas pelos administradores públicos ou pelos que causam dano ao erário, o TCU efetivamente profere um julgamento, decidindo se as contas são regulares, regulares com ressalva ou irregulares, com base nos elementos apresentados.
§ Tomadas de contas especiais: processo com rito próprio, destinado a apurar responsabilidade por ocorrência de dano ao patrimônio da Administração Pública (erário) e obtenção do respectivo ressarcimento.
Detalhe importante é que, enquanto nos processos de contas anuais ordinárias o TCU julga apenas as contas de agentes públicos vinculados à Administração (como dirigentes de unidades administrativas, membros de comissão de licitação, ordenadores de despesas etc.), nas tomadas de contas especiais os responsáveis podem ser qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, responsável por causar dano ao erário. Nesse caso, a lei exige apenas um evento específico para ocorrer a necessidade da apresentação das contas, qual seja, a configuração de prejuízo ao patrimônio público, não importando quem o tenha causado. Agentes públicos e privados respondem da mesma forma. É o caso, por exemplo, de uma Organização Não-Governamental que receba repasse do Governo Federal e não destina os recursos para os fins devidos. Tal entidade, ainda que não pertença à Administração Pública, terá que prestar contas ao TCU sobre a utilização dos recursos federais a ela repassados e, caso reste configurado o dano ao erário, os responsáveis terão as contas julgadas pelo Tribunal.
É importante saber que, como consequência do julgamento das contas, o TCU tem competência para condenar o responsável a ressarcir o prejuízo causado ao erário (imputar débito). O TCU também pode aplicar-lhe sanções, como a imposição de multa.
Conforme o art. 73, §3º da CF, as decisões do TCU de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial. Isso significa que o débito imputado (obrigação de ressarcir o prejuízo) ou a multa aplicada podem ser levados diretamente ao Poder Judiciário para cobrança, em ação de execução, sem necessidade de discussão prévia em uma ação judicial de conhecimento, como ocorre nas ações executórias em geral. Assim, em razão da força de título executivo, se o responsável não honrar no prazo a multa ou o débito oriundos da decisão do TCU, a execução judicial dessa dívida tende a ser mais rápida.
Questões para fixar
As contas de gestão do TCU são julgadas pela(o) a) Congresso Nacional.
b) Câmara dos Deputados.
c) Tribunal de Contas da União.
d) Senado Federal.
e) Supremo Tribunal Federal.
Comentário:
O art. 71, II da CF, que trata do julgamento das contas de gestão, preceitua:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Portanto, quaisquer contas de gestão que envolvam recursos públicos federais são julgadas pelo TCU, inclusive as dele próprio, referentes às suas atividades administrativas (contratação de pessoal, aquisição de bens etc), cujos responsáveis são os servidores da Secretaria e o Presidente do Tribunal. Por isso, correta apenas a alternativa “c”.
Vale ressaltar que o §2º do art. 56 da LRF, que não foi declarado inconstitucional pelo STF, determina que a Comissão Mista de Orçamento (CMO) emita parecer sobre as contas do TCU.
§ 2º O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.
Perceba que o Poder Legislativo não julga as contas do Tribunal. A CMO apenas emite um parecer. Os gestores do TCU recebem quitação do próprio Tribunal e não do Congresso Nacional. E o TCU não precisa aguardar o parecer da CMO para julgar suas próprias contas, pois esse parecer não vincula o julgamento. Na verdade, ante a declaração de inconstitucionalidade do caput, o § 2º do art. 56 não tem muita função prática. O que acaba acontecendo é que o TCU envia suas contas para a CMO quase que a "título de conhecimento". Nas palavras do STF (ADIN 2.324), “ao permitir a fiscalização dos padrões de gestão fiscal pela atuação concomitante do Legislativo e dos Tribunais de Contas, o dispositivo buscou melhor aproveitar as especializações institucionais, sem qualquer usurpação de competências privativas”. Ainda de acordo com o Supremo, a “emissão de parecer é uma atribuição meramente opinativa”, entendendo pela “Inexistência de qualquer subtração à competência dos Tribunais de Contas de julgamento das próprias contas, mas previsão de atuação opinativa da Comissão Mista de Orçamento (art. 166, § 1º, da CF) ou órgão equivalente.”
Por fim, saliente-se que essa sistemática (TC julga suas próprias contas) não necessariamente é replicada nas demais esferas de governo. No DF, por exemplo, as contas do TCDF são julgadas pela Câmara Legislativa, conforme disposto na Lei Orgânica distrital. Nesse caso, o TCDF não se pronuncia sobre suas próprias contas.
Seus gestores recebem quitação da Câmara Legislativa. E o parecer emitido pela comissão equivalente à CMO possui uma função mais efetiva, que é subsidiar o julgamento a cargo do Parlamento. Cabe ressaltar que essa sistemática (Legislativo julga as contas do TC) não segue o modelo estabelecido na CF (TC julga suas próprias contas), mas sua legitimidade e constitucionalidade foram reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.175/DF.
Há ainda o caso dos Tribunais de Contas dos Municípios, responsáveis pelo controle externo dos municípios do Estado (existentes na BA, CE, GO e PA). Segundo entendimento do STF na ADI 687, tais tribunais, por serem órgãos estaduais, devem prestar contas perante o Tribunal de Contas do Estado (responsável pelo controle externo dos recursos estaduais), e não perante a Assembleia Legislativa. Dessa forma, por exemplo, os gestores do TC dos Municípios da Bahia devem prestar contas perante o TCE/BA, e não perante o próprio TC dos Municípios da Bahia ou à Assembleia Legislativa, e assim sucessivamente.
Gabarito: alternativa “c”
Ao Tribunal de Contas da União não cabe julgar as contas dos administradores de sociedades de economia mista e empresas públicas, visto que a participação majoritária do Estado na composição do capital não transmuda em públicos os bens dessas entidades.
Comentário:
Por disposição constitucional expressa (CF, art. 70, caput) as entidades da administração indireta estão sujeitas ao controle externo. Há uma decisão antiga do STF que retirava as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica da jurisdição do Tribunal de Contas. Contudo, tal entendimento já foi superado, e a Suprema Corte reformou sua decisão, reconhecendo a competência do TCU para fiscalizar as sociedades de economia mista, inclusive as exploradoras de atividade econômica, como o Banco do Brasil e a Petrobras. Portanto, o quesito está errado. Sobre o tema, vale dar uma olhada na decisão proferida pelo Supremo no MS 25.092/DF (a ementa está no final da aula). Prevaleceu naquele julgado o entendimento de que a lesão ao patrimônio da sociedade de economia mista atingiria, além do capital privado, também o erário, em vista da participação majoritária do Estado na composição do capital da entidade, daí o fundamento para a submissão ao controle externo.
Gabarito: Errado Apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de pessoal
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
Os atos de pessoal praticados no âmbito da administração direta ou indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, estão sujeitos a registro, implicando a apreciação de sua legalidade pelo Tribunal de Contas, da seguinte forma:
O TCU aprecia a legalidade, para fins de registro:
ü dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta.
ü das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
Porém, o TCU não aprecia a legalidade, para fins de registro:
ü das nomeações para cargo de provimento em comissão.
ü das melhorias posteriores das aposentadorias, reformas e pensões que não alterem o fundamento legal do ato concessório.
Apreciar para fins de registro significa que todo ato administrativo que tenha como objeto a admissão de pessoal ou a concessão de aposentadorias, reformas e pensões somente se completará com o respectivo registro pelo TCU. Efetuado o registro, o ato é confirmado; caso contrário, o ato é desconstituído. Assim, se o Tribunal considerar ilegal a aposentadoria concedida a um servidor, por não preencher os requisitos de tempo de serviço, por exemplo, o registro do ato será negado e o órgão de origem deverá cessar o pagamento dos proventos.
O TCU aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, compreendendo as admissões de empregados públicos, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), da mesma forma que os servidores estatutários, regidos pela Lei 8.112/1990. Na apreciação da legalidade dos atos de admissão de pessoal, o TCU avalia, fundamentalmente, se foi obedecido o princípio do concurso público e se não está havendo acumulação ilegal de cargos.
As nomeações para cargo em comissão e função de confiança constituem a única exceção, sendo dispensadas da apreciação pelo TCU para fins de registro em vista da precariedade do vínculo com a Administração, pois são de livre nomeação e exoneração. Vale ressaltar, contudo, que tais nomeações somente não são submetidas a registro, mas continuam sujeitas às demais formas de fiscalização do Tribunal, como auditorias e inspeções, pois, apesar de serem de livre nomeação e exoneração, devem observância aos ditames constitucionais e legais.
Por exemplo: é vedada a nomeação para cargo em comissão de parentes até 3º grau da autoridade nomeante (Súmula Vinculante nº 13 do STF). Além disso, as nomeações para cargo em comissão devem observância aos limites da LRF para gastos com pessoal. Assim, o TCU pode realizar uma auditoria em determinado órgão e verificar se as nomeações para cargos de provimento em comissão estão ou não de acordo com essas regras, embora não aprecie tais nomeações para fins de registro.
Quanto às concessões de aposentadorias, reformas e pensões, o dispositivo somente alcança os benefícios que são pagos com recursos do Tesouro Nacional aos servidores públicos federais, civis e militares ou seus beneficiários. Assim, o TCU não aprecia as aposentadorias dos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, concedidas à conta do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que obedece a regime específico.
É desnecessário novo registro se houver melhoria posterior que não altere o fundamento legal da concessão do benefício como, por exemplo, se houver aumento dos proventos do aposentado por conta da revisão geral de remuneração prevista no art. 37, X da CF, ou por conta da extensão de alguma gratificação concedida aos servidores ativos. Entretanto, se, por exemplo, esse mesmo aposentado for beneficiário de decisão judicial determinando a revisão do seu tempo de serviço e o consequente recálculo de proventos, houve alteração do fundamento do ato concessório, de modo que a renovação do registro torna-se necessária.
Questões doutrinárias e jurisprudenciais
Os atos de pessoal sujeitos a registro, conforme entendimento de parte da doutrina, são atos administrativos compostos, visto que operam efeitos imediatos quando de sua concessão pelo respectivo órgão, devendo o Tribunal de Contas apenas ratificá-los ou não.
Esse entendimento, entretanto, não é seguido pelo Supremo Tribunal Federal, o qual entende que a hipótese revela um ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas.
Ressalte-se que, na prova, deve ser seguido o entendimento do STF.
Na visão da Suprema Corte, anteriormente ao registro não há ato jurídico perfeito e acabado capaz de gerar direitos adquiridos. Por essa razão, nos processos relativos a atos sujeitos a registro, em regra, não é assegurado direito de defesa ao interessado e o registro pode ser recusado pelo Tribunal de Contas, determinando-se a anulação do ato, sem necessidade de ouvir o seu beneficiário.
Nesse sentido dispõe a Súmula Vinculante nº 3 do STF:
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
Na mesma linha, a Súmula nº 256 do TCU assevera:
Não se exige a observância do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade de ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão e de ato de alteração posterior concessivo de melhoria que altere os fundamentos legais do ato inicial já registrado pelo TCU.
Assim, os princípios do contraditório e da ampla defesa não são de observância compulsória na apreciação de concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, bem como de melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório, porque, nesses casos, o registro a cargo do TCU constitui manifestação tendente apenas a contribuir para a formação do ato administrativo complexo.
Por exemplo: em 2012, o órgão X concede aposentadoria a João com proventos proporcionais ao tempo de contribuição e envia o ato para apreciação do Tribunal de Contas. João, desde a edição do ato pelo órgão X, já começa a receber os proventos da aposentadoria. Em 2014, o Tribunal de Contas aprecia o referido ato de aposentadoria e verifica um erro na contagem do tempo de contribuição de João. Esse erro teria majorado o valor dos proventos pagos ao servidor. Em consequência, o Tribunal não concede o registro e determina ao órgão X que cesse o pagamento dos proventos, anule o ato ilegal e emita outro reduzindo o valor da aposentadoria ao patamar correto. Nessa situação, a teor da Súmula Vinculante nº 3 do STF, mesmo a decisão do TCU sendo desfavorável a João, por determinar a anulação de ato que o beneficiava, o servidor não precisará ser intimado no processo, uma vez que o ato de aposentadoria é um ato complexo e, no caso, como não foi registrado pela Corte de Contas, ainda não estaria aperfeiçoado.
Todavia, o próprio STF tem atenuado sua posição com relação à desnecessidade de intimação do interessado, no que se refere ao ato inicial de registro. Na visão da Suprema Corte14, quando entre a concessão da aposentadoria e a apreciação, para efeitos de registro, houver um lapso de tempo considerável, o TCU deve possibilitar o contraditório, em atendimento aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé, da lealdade e da razoabilidade. Entende-se que o “lapso considerável” é de cinco anos, contados a partir da entrada do ato no
14 MS 25.166; MS 25.403; MS 24.781.
TCU, isto é, desde que o ato esteja disponível para que o Tribunal o aprecie. No nosso exemplo, se a decisão do TCU desfavorável a João fosse tomada depois de 2017, o servidor teria que ser ouvido no processo.
Detalhe interessante é que esse prazo de cinco anos não é aquele prazo decadencial previsto na Lei 9.784/99.
Trata-se apenas de um prazo que o STF considerou razoável para o TCU examinar a legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão sem a necessidade de contraditório e ampla defesa prévios. Na falta de um prazo constitucional ou legal expresso, o STF arbitrou o período de cinco anos (tomando por analogia o prazo previsto na Lei 9.784/99, é verdade).
Como consequência, o transcurso desse prazo razoável de cinco anos não implica decadência da prerrogativa do TCU de efetuar o exame de legalidade do ato para fins de registro. Em outras palavras, o registro do ato a cargo do TCU pode ser promovido a qualquer tempo, observando, porém, a necessidade de possibilitar contraditório e ampla defesa após transcorridos cinco anos entre a entrada do ato no TCU e a respectiva apreciação para fins de registro.
O prazo decadencial de cinco anos previsto na Lei 9.784/99, por outro lado, aplica-se à anulação de atos sujeitos a registro pela própria Administração. Ressalte-se que aqui, de fato, diferentemente da situação anterior, é o prazo de decadência previsto na lei.
Para a Administração, o prazo decadencial tem início a partir da publicação do registro no Tribunal de Contas. Antes da decisão do Tribunal de Contas, não há que se falar em decadência, pois não há ato perfeito, acabado. Assim, caso a Administração queira anular determinada aposentadoria concedida ilegalmente, tem até cinco anos para fazê-lo, contados após o registro do ato no Tribunal de Contas.
De forma semelhante, se o Tribunal de Contas já tiver concedido o registro e, com base no seu poder de autotutela, pretender rever de ofício essa decisão – para considerar ilegal o ato que antes registrou como legal -, ficará sujeito ao prazo decadencial de cinco anos. Saliente-se que, nesse caso, os princípios do contraditório e da ampla defesa deverão ser necessariamente observados, mediante a oitiva do beneficiário do ato. Isso porque o ato de aposentadoria, reforma ou pensão, com o registro efetuado pelo TCU, já estava perfeito, concluído, inexistindo qualquer motivo válido para afastar a aplicação do referido prazo decadencial.
Em relação à jurisprudência relacionada à apreciação de atos sujeitos a registro, vale ainda conhecer o teor da Súmula nº 6 do STF:
A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário.
E, no mesmo sentido, a Súmula nº 199 do TCU:
Salvo por sua determinação, não podem ser cancelados pela autoridade administrativa concedente, os atos originários ou de alterações, relativos a aposentadoria, reformas e pensões, já registrados pelo Tribunal de Contas, ao apreciar-lhes a legalidade, no uso da sua competência constitucional.
Nos termos das referidas Súmulas, caso a Administração queira revogar ou anular ato de concessão já registrado pelo TCU, deverá submetê-lo novamente à apreciação da Corte de Contas.
Por fim, vale ressaltar que a competência para registro dos atos de pessoal é própria e privativa do TCU (CF, art. 71, III). Assim, o Judiciário não poderá determinar ao TCU que conceda ou não registro a determinado ato.
Poderá, contudo, anular a decisão do Tribunal de Contas em caso de manifesta ilegalidade ou irregularidade formal. Além disso, pode o interessado que teve o respectivo registro negado pelo Tribunal de Contas socorrer-se junto ao Judiciário para garantir a continuidade do pagamento suspenso pela Administração em virtude da negativa de registro. Se o interessado obtiver provimento da Justiça, o TCU não poderá impor à autoridade administrativa a suspensão do respectivo pagamento, pois não tem poder para determinar o descumprimento da decisão judicial. Nesse caso, o registro permanecerá negado, mas sem efeitos práticos em relação ao interessado, que continuará a receber os pagamentos decorrentes do ato impugnado.
Questões para fixar
Considere que o titular de um órgão do governo estadual tenha nomeado determinado cidadão para o cargo de chefe do seu gabinete. Nesse caso, o TCE/RS não precisa apreciar, para fins de registro, a referida nomeação.
Comentário:
O cargo de chefe de gabinete, embora não especificado no enunciado, geralmente é de provimento em comissão, hipótese que se enquadra na exceção à apreciação para fins de registro dos atos de admissão de pessoal. Dessa forma, é correto afirmar que o Tribunal de Contas não precisa apreciar, para fins de registro, a referida nomeação. Lembre-se, contudo, de que a nomeação do chefe de gabinete poderá ser objeto das demais ações de controle empreendidas pelo Tribunal, como auditorias e inspeções, pois, embora não sujeita a registro, deve observar uma série de ditames constitucionais e legais, a exemplo do teto constitucional, limites com gastos de pessoal e proibição ao nepotismo.
Gabarito: Certo O ato inicial de concessão de aposentadoria de servidor do estado de Rondônia estará sujeito à apreciação do TCE/RO, para fins de registro ou exame.
Comentário:
O quesito está correto. O Tribunal de Contas aprecia a legalidade, para fins de registro, das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões na administração direta, autárquica e fundacional, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório inicial. No que tange às concessões iniciais, apenas não são submetidas a registro as aposentadorias dos empregados públicos da administração indireta concedidas à conta do Regime Geral de Previdência Social (empresas públicas e sociedades de economia mista). Como o enunciado fala em “servidor do estado”, pode-se entender que se trata de servidor da administração direta, cuja aposentadoria, portanto, está sujeita à apreciação do Tribunal de Contas para fins de registro.
Gabarito: Certo A concessão de pensão por morte de servidor do governo federal e os reajustes de seu valor, ainda que não alterem o fundamento legal do ato concessório, deverão ser apreciados pelo TCU.
Comentário:
O item está errado. As alterações posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório de aposentadoria e pensão não são apreciadas para fins de registro pelo TCU (CF, art. 71, III).
Gabarito: Errado De acordo com o entendimento do STF, seria constitucional lei ordinária estadual que determinasse que todos os contratos celebrados entre o governo do estado e as empresas particulares dependessem de registro prévio no tribunal de contas estadual.
Comentário:
O TCU só aprecia, para fins de registro, atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria. Assim, em observância ao princípio de simetria, lei estadual não pode prever o registro prévio de contratos pelo Tribunal de Contas Estadual, visto que tal competência não está prevista na Constituição Federal para o Tribunal de Contas da União. É o que disse o STF na ADI 916, cuja ementa é a seguinte:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. 1. Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicam aos demais tribunais de contas. 2. O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da Função Executiva. 3. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público (...)
Gabarito: Errado O direito da administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados. Não obstante, segundo orientação jurisprudencial que vem sendo firmada no âmbito do STF, não se opera esse prazo decadencial no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo TCU — que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo.
Comentário:
A assertiva está perfeita. Vamos ver um exemplo da farta jurisprudência do STF sobre o assunto:
EMENTA Embargos de declaração em mandado de segurança. Decisão monocrática. Conversão em agravo regimental. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo Tribunal de Contas da União. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa. 1. Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de