Controle da Adm. Pública
Direito Administrativo p/ SENADO
Prof. Erick Alves
Sumário
SUMÁRIO ... 2
APRESENTAÇÃO ... 3
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 4
CONCEITO ... 4
CLASSIFICAÇÕES ... 6
Quanto ao alcance ... 6
Quanto ao órgão ... 7
Quanto ao momento ... 7
Quanto à natureza ... 9
CONTROLE ADMINISTRATIVO ... 12
DIREITO DE PETIÇÃO ... 14
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ... 18
CONTROLE LEGISLATIVO ... 21
CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO ... 25
CONTROLE EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ... 29
CONTROLE JUDICIAL ... 51
MANDADO DE SEGURANÇA ... 53
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO ... 60
AÇÃO POPULAR ... 61
AÇÃO CIVIL PÚBLICA ... 63
OUTRAS AÇÕES ... 65
CONTROLE SOCIAL ... 66
QUESTÕES DE CONCURSO DA BANCA FGV ... 67
LISTA DE QUESTÕES ... 95
GABARITO ... 109
RESUMO DIRECIONADO ... 111
REFERÊNCIAS ... 114
Apresentação
Este livro digital em PDF está organizado da seguinte forma:
1) Teoria permeada com questões, para fixação do conteúdo – estudo OBRIGATÓRIO
2) Bateria de questões comentadas da banca organizadora do concurso, para conhecer a banca e o seu nível de cobrança – estudo OBRIGATÓRIO
3) Lista de questões da banca sem comentários seguida de gabarito, para quem quiser tentar resolver antes de ler os comentários – estudo FACULTATIVO
4) Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo FACULTATIVO
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Controle da Administração Pública
Conceito
Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados.
O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da Administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente estão afastados da gestão do negócio. Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da organização.
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, etc.
Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse público.
Não é por menos que o artigo 70 da Constituição Federal impõe o dever de prestar contas a todos que tenham sob sua guarda qualquer espécie de valor público. Vejamos:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, leciona que “controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro”.
Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte forma:
§ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas normas aplicáveis.
§ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas aos cofres públicos.
§ Correção: assegura o cumprimento da lei e a recomposição do patrimônio lesado.
§ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro (controle externo).
§ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno).
§ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar seus próprios atos.
Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de recursos públicos.
Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da irregularidade.
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Com efeito, a Administração se sujeita, por exemplo, ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário e ao controle social, realizado pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, como veremos com mais detalhes adiante. Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, assim como o Ministério Público, exercem importante papel no controle da Administração Pública.
Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo, como a compra de bens, admissão de pessoal, arrecadação de impostos, edição de normativos, outorga de autorizações de uso de bens públicos etc. Assim, essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas, tanto na administração direta como na indireta. Mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas.
Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as funções típicas dos demais Poderes (Legislativo
= legislar; Judiciário = julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe realizar o controle externo sobre a gestão dos recursos da União, não tem competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou não de forma adequada em determinada ação direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal.
É oportuno registrar que as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, conforme prescreve o Decreto Lei 200/1967 (art. 6º), que dispõe sobre a organização da Administração Federal. Tal normativo, apesar de adstrito à União, serve para fixar as diretrizes gerais para os demais entes políticos (Estados, Distrito Federal e Municípios).
Enfim, a atividade de controle permeia toda a Administração Pública, em todos os Poderes. O que varia tão só é a espécie de controle, isto é, como a atividade pode ser classificada. Vamos, então, a partir dessas considerações iniciais, apresentar algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam ao controle da gestão pública.
Classificações
A atividade de controle da Administração Pública pode receber muitas classificações. Vamos tratar aqui das mais usuais:
Quanto ao alcance
A classificação quanto ao alcance diz respeito ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado.
Quando o controle é exercido por um ente que não integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo.
Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o Executivo.
Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão pertencente à mesma estrutura organizacional da unidade controlada, é dito controle interno. Normalmente, a doutrina considera “mesma estrutura organizacional” como o “mesmo Poder”, fazendo com que a expressão “controle interno” abarque todas as atividades de controle empreendidas dentro de um mesmo Poder.
Assim, o controle que um Ministério exerce sobre os vários departamentos administrativos que o compõem se caracteriza como controle interno, simplesmente porque todos integram o Poder Executivo. Outro exemplo
seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público, no exercício do poder hierárquico.
Ressalte-se que o controle interno pode ser exercido por órgãos especializados que, embora pertençam ao mesmo Poder, não possuem vinculação hierárquica com os órgãos controlados. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é órgão especializado que exerce controle interno no âmbito de todos os órgãos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal1. No caso, a classificação da CGU como órgão de controle interno não é porque ele possui ascendência hierárquica sobre os demais órgãos do Executivo e sim porque ela própria, assim como os órgãos que controla, também é um órgão do Poder Executivo, só que com atribuições específicas de controle, ou seja, sob a ótica do Executivo, trata-se de um controle exercido “por dentro”2.
Fique atento !!
Existe divergência na doutrina quanto à classificação do controle exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta de um mesmo Poder (controle finalístico, supervisão ministerial ou tutela administrativa).
Para Celso Antônio Bandeira de Mello trata-se de controle interno, mas exterior (“controle interno exterior”). É interno porque realizado dentro de um mesmo Poder; e é exterior por dizer respeito a um órgão fiscalizando uma entidade (pessoas jurídicas distintas).
Já Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho classificam a tutela administrativa como uma forma de controle externo, porque controlador e controlado não pertencem à mesma estrutura hierárquica.
Quanto ao órgão
Administrativo ou Interno: é o controle que a Administração exerce sobre seus próprios atos (tutela ou autotutela). Em outras palavras, é o controle exercido por instituições administrativas, como, por exemplo, a Controladoria-Geral da União, as unidades de auditoria interna das empresas governamentais e os órgãos de controle interno dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Legislativo ou Parlamentar:é o controle exercido diretamente pelo órgão legislativo (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas ou Congresso Nacional) ou pelos Tribunais de Contas que lhes prestam auxílio.
Judicial:realizado pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário, por intermédio de ações próprias da função jurisdicional, a exemplo do mandado de segurança e da ação popular.
Quanto ao momento
Controle prévio (a priori): é o controle exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrência de irregularidades.
1 A CGU só não atua sobre a Presidência e Vice-Presidência da República, o Ministério das Relações Exteriores, o Ministério da Defesa, incluindo os comandos militares, e a Advocacia-Geral da União, os quais possuem Secretarias de Controle Interno (Ciset) próprias (órgãos setoriais do sistema de controle interno).
2 A CGU é um órgão ligado diretamente à Presidência da República. O seu titular é um Ministro de Estado.
Exemplos clássicos deste tipo de controle são as autorizações e as aprovações, como a aprovação pelo Senado Federal da escolha feita pelo Presidente da República para determinados cargos (ex: Ministros de tribunais superiores, Procurador Geral da República e dirigentes de agências reguladoras). Outro exemplo é quando o Senado Federal aprova empréstimos externos por parte dos entes federativos (CF, art. 52, V3).
Detalhando um pouco mais...
O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de homologação prévia pelo Tribunal de Contas como condicionante para a eficácia de atos administrativos. Isso estava previsto no período entre as constituições federais de 1946 e 1967, mas não existe mais.
Naquele período, todos os atos da Administração, inclusive licitações e respectivos contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia.
Já hoje em dia, a regra não é mais essa, ou seja, gestores públicos firmam contratos e executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de Contas.
Nesse sentido, o STF já declarou inconstitucional lei estadual que determinava que todos os contratos celebrados entre o governo do Estado e empresas particulares dependeriam de registro prévio perante o Tribunal de Contas Estadual4.
Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se realiza o controle prévio “clássico”, isto é, necessário à validade do ato, como é o caso das licitações para concessão de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU para aprovação antes de ser publicado.
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.
Exemplo de controle concomitante é a realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda em andamento que sofre uma auditoria do TCU.
Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle.
Exemplos de controle posterior são a homologação de um procedimento licitatório, o julgamento das contas dos administradores públicos pelo TCU e a realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo.
3 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
4 ADI 916/MT
Quanto à natureza
O controle da gestão pública, quanto à natureza, ou seja, considerando o seu foco, o aspecto a ser controlado, classifica-se em:
Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc.
Exemplo: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em conformidade com a Lei de Licitações.
O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro caso se exercido pelos órgãos da própria Administração que praticou o ato (poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situações previstas na Constituição Federal.
O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a confirmação da validade (ratificação, homologação) de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico ou, de outro, a anulação de atos administrativos ilegais. No âmbito desse controle é possível, ainda, a convalidação, pela Administração, de atos praticados com defeitos sanáveis.
A homologação (ou não) de uma licitação pela autoridade competente do órgão ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de controle de legalidade interno. De outra parte, são exemplos de controle de legalidade externo o exame pelo Judiciário, em mandado de segurança, da legalidade de um ato do Executivo e a apreciação pelo Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, da legalidade dos atos de gestão do Executivo.
Controle de mérito: é o controle que se consuma pela verificação da conveniência e oportunidade da conduta administrativa. Trata-se de um controle discricionário, exercido igualmente sobre atos discricionários.
Nesse controle, não se questiona a legalidade do ato; afere-se apenas se uma conduta anterior merece prosseguir ou deve ser revista, com base em razões de conveniência e oportunidade da própria Administração.
Exemplo: no controle de mérito, a Administração pode rever a sua decisão anterior de construir uma rodovia de pista simples para construir uma de pista dupla.
O resultado do controle de mérito pode ser a confirmação da conduta, quando esta não precisa ser revista ou a revogação dos atos discricionários que, embora válidos, tenham se tornado inoportunos e inconvenientes para a Administração.
O ponto mais importante a respeito do controle de mérito reside na competência para exercê-lo. Com efeito, o controle de mérito é privativo da Administração Pública, não se submetendo à sindicabilidade do Poder Judiciário. O controle judicial restringe-se à aferição da legalidade e da legitimidade das condutas administrativas, mas não adentra o mérito do ato. Em outras palavras, o Judiciário, no exercício da função jurisdicional, pode anular atos ilegais, mas não pode revogar atos administrativos por razões de conveniência e oportunidade.
Os elementos que perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e objeto) somente poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que contrariarem princípios administrativos (como moralidade, imparcialidade e eficiência) ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios previstos em lei. Porém, mesmo que o Judiciário se utilize dos princípios administrativos para exame de um ato discricionário, isso não significará invasão do mérito, e sim controle de legalidade e legitimidade.
Quanto ao controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da Administração, a doutrina reconhece que, em algumas situações, pode ser um controle de mérito. Como exemplo, podemos citar as diversas situações em que é necessária uma autorização prévia ou uma aprovação do Legislativo para a prática de algum ato pelo Executivo, como ocorre na apreciação prévia pelo Senado do nome escolhido pelo Presidente da República para ocupar o cargo de Presidente do Banco Central. A apreciação do Senado, nesse caso, é essencialmente discricionária, ou seja, atinge o mérito do ato de nomeação. Na verdade, esse tipo de controle exercido pelo Legislativo é um controle político, mas a doutrina chama de controle de mérito para ressaltar que não se trata de controle de legalidade, e sim de controle em que o Legislativo atua com discricionariedade. Ressalte-se, contudo, que o controle de mérito exercido pelo Legislativo nessas situações é um controle prévio e jamais chega ao ponto de revogar um ato administrativo já praticado pela Administração. A revogação só pode ser efetivada pela própria Administração que praticou o ato.
Questões para fixar
Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade.
Comentário:
O controle judicial, ao contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade.
Gabarito: Errado
Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de controle interno na administração pública, pois a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder.
b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna.
c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora.
d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é institucional.
Comentário:
Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que também integra essa estrutura. Portanto, correta a alternativa “a”.
Gabarito: alternativa “a”
O abuso de poder é conduta comissiva, que afronta, dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo.
Comentário:
Não há predominância entre as formas de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a Administração Pública, o qual assegura a harmonia entre os Poderes.
Gabarito: Errado
*****
Controle Administrativo
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo é o “poder de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação”.
Trata-se, portanto, de controle interno, exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e Judiciário sobre suas próprias atividades administrativas.
Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos disciplinares, interposição de recursos administrativos etc.
Esse tipo de controle deriva do poder de autotutela da Administração, expresso na Súmula 473 do STF:
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Nunca é demais destacar que anulação se refere a controle de legalidade: anulam-se atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a controle de mérito: revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados segundo critérios discricionários da Administração. Vale ressaltar que, em qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder Judiciário, com a ressalva de que o Judiciário exerce controle de legalidade, mas não de mérito, ou seja, promove a anulação de atos ilegais, mas não a revogação de atos inoportunos e inconvenientes.
Não se perca de vista, ainda, que a autotutela, para a anulação de atos que geram efeitos favoráveis a um administrado, encontra um limite temporal no prazo decadencial de cinco anos previsto na Lei 9.784/99, de modo que o ato não pode mais ser anulado após esse prazo (salvo comprovada má-fé).
O poder de autotutela decorre da hierarquia, inerente, por conseguinte, às relações de subordinação entre os órgãos integrantes de uma mesma estrutura de Poder que estejam escalonados verticalmente, tanto na administração direta como na indireta. Assim, por exemplo, os Ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias, e estas sobre suas superintendências, e assim sucessivamente. Igualmente, o Conselho de Administração de um banco público exerce controle hierárquico sobre as diretorias da entidade e estas sobre suas gerências executivas.
De outra parte, existe também o controle administrativo não hierárquico, isto é, o controle praticado entre órgãos que não estão ligados numa relação de hierarquia, a exemplo do controle exercido pelos órgãos
especializados de controle, como a CGU realiza sobre os órgãos e entidades do Poder Executivo. Outro exemplo é a tutela administrativa, realizada pela administração direta sobre a indireta5.
Questões para fixar
O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo.
Comentário:
O item está errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro define o controle da Administração da seguinte forma:
O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
Temos então, controle administrativo, judicial e legislativo como espécies do gênero controle da Administração.
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que o Estado-administrador efetua sobre sua própria atuação, nos aspectos de legalidade e mérito, seja por iniciativa própria ou por provocação. A função administrativa está presente em todos os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exerça tipicamente, os demais Poderes, de forma atípica, também administram. Isso se dá, por exemplo, quando realizam concurso público ou quando adquirem bens e serviços. Dessa forma, o controle administrativo é exercido no âmbito de todos os Poderes, não só no Executivo. Os Poderes Judiciário e Legislativo exercem controle administrativo ao desempenharem sua função atípica de administrar.
Gabarito: Errado O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias condutas.
5 Lembre-se que não há relação de hierarquia entre a administração direta e a indireta, mas apenas vinculação.
Comentário:
A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito...) está correta.
Lembre-se de que o controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito).
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo controle administrativo sobre suas funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo.
Gabarito: Errado Com base no princípio da autotutela, e em qualquer tempo, a administração pública tem o poder-dever de rever seus atos quando estes estiverem eivados de vícios.
Comentário:
No caso de atos dos quais decorram efeitos favoráveis aos administrados, o poder de autotutela da Administração se sujeita ao prazo decadencial de cinco anos, previsto na Lei 9.784/99; nesse caso, portanto, a revisão não poderá ocorrer a qualquer tempo, daí o erro.
Gabarito: Errado
Direito de petição
Os administrados podem provocar o controle administrativo ao exercer o direito de petição, direito fundamental previsto no art. 5º, XXXIV, “a” da Constituição Federal6. Tal direito consiste na possibilidade que têm os administrados em geral de requerer providências e informações aos órgãos públicos.
Vários são os meios pelos quais o direito de petição pode ser exercido. Merecem destaque:
§ Representação
§ Reclamação
§ Pedido de reconsideração
§ Recurso
Para Hely Lopes Meirelles, representação “é a denúncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na prática de atos da Administração feita por quem quer que seja à autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada”.
6 XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
A representação, portanto, é a forma pela qual o administrado, servidor público ou não, pode levar ao conhecimento da Administração qualquer irregularidade de que tenha conhecimento. Para os particulares, a representação é um direito, ao passo que, para os servidores públicos, ela é um dever.
O dever de representar dos servidores públicos está previsto na Lei 8.112/90:
Art. 116. São deveres do servidor:
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
Já um exemplo importante do direito de representar que assiste aos administrados em geral, abrangendo qualquer pessoa física ou jurídica, está previsto na Lei de Licitações:
Art. 113 (...)
§ 1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
Note que a representação acerca de irregularidade em procedimentos licitatórios não precisa ser feita por alguma autoridade ou servidor público: qualquer pessoa, física ou jurídica, mesmo que não seja licitante, poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos de controle interno sobre alguma irregularidade ocorrida em licitação pública.
Já a reclamação, para Hely Lopes Meirelles, “é a oposição expressa a atos da Administração que afetem direitos ou interesses legítimos do administrado. O direito de reclamar é amplo e se estende a toda pessoa física ou jurídica que se sentir lesada ou ameaçada de lesão pessoal ou patrimonial por atos ou fatos administrativos”.
Em outras palavras, reclamação é expressão genérica que designa qualquer forma de manifestação de discordância ou inconformismo do administrado quanto a um ato ou omissão da Administração que tenha afetado seus interesses.
A Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo federal, prevê a reclamação em seu art. 48, a saber:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
O Código Tributário Nacional, em seu art. 151, III, também prevê uma espécie de reclamação que, no caso, possui o sentido de “impugnação administrativa”, com o fim de suspender a exigibilidade do crédito tributário:
Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo;
O pedido de reconsideração, por sua vez, constitui uma espécie de solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato, para que ela o aprecie novamente e, caso reconsidere seu entendimento anterior, o invalide ou modifique.
O pedido de reconsideração funciona, então, como uma “segunda oportunidade” dada à autoridade que proferiu a decisão inicial, que pode reformular a posição adotada inicialmente.
Na Lei 9.784/99, o pedido de reconsideração é previsto no art. 56, §1º7, o qual determina que os recursos administrativos devem ser propostos perante a autoridade que proferiu a decisão, a qual poderá reconsiderá-la no prazo de cinco dias.
Finalmente, o direito de petição também pode ser exercido por meio dos recursos administrativos, expressão utilizada para designar a petição manejada pela parte que deseja submeter determinada matéria à reapreciação de outra autoridade, diversa daquela que proferiu a decisão original.
Os recursos administrativos podem ser hierárquicos próprios e hierárquicos impróprios.
Recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos à autoridade ou ao órgão imediatamente superior à que proferiu a decisão recorrida.
Lembrando que, no processo administrativo federal, como destacado acima, antes de os argumentos apresentados serem conhecidos como recurso, serão encaminhados, mediante pedido de reconsideração, à mesma autoridade que tenha proferido a decisão administrativa inicial, a qual, se não reconsiderar, encaminhará os argumentos a uma autoridade superior, daí sim como recurso administrativo.
Recursos hierárquicos impróprios, por sua vez, são interpostos a órgão ou autoridade que não possui relação hierárquica com a autoridade ou órgão que editou o ato objeto de impugnação. Por não ser decorrente de hierarquia, o recurso impróprio só é cabível se previsto expressamente em lei.
O mais comum é o recurso hierárquico impróprio ser dirigido a autoridade integrante de pessoa jurídica diversa daquele de onde se originou o ato impugnado, a exemplo do recurso endereçado ao Ministério contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada. Não obstante, ressalte-se que os recursos impróprios podem ocorrer dentro de uma mesma pessoa jurídica: o importante para caracterizar esse tipo de recurso é que não haja relação hierárquica entre a autoridade que proferiu a decisão recorrida e a responsável por apreciar o recurso. É o caso, por exemplo, de recursos contra atos da Receita Federal interpostos perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, que integra a estrutura do Ministério da Fazenda, mas não tem relação de hierarquia com a Receita Federal.
Prosseguindo no assunto, é importante salientar que, ao lado dos recursos apresentados pelos administrados, existem, ainda, recursos administrativos interpostos pela própria Administração que editou a
7 § 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
É inconstitucional a exigência de depósito de recursos financeiros ou arrolamento de bens para que alguém possa apresentar um
recurso administrativo.
decisão recorrida, os chamados recursos de ofício. Os recursos de ofício podem ser próprios ou impróprios e são cabíveis, em regra, somente quando haja expressa previsão legal.
Ainda devemos lembrar da revisão de processo que, nos termos do art. 65 da Lei 9.784/998, é a petição apresentada em face de uma decisão administrativa que tenha resultado na aplicação de sanção, visando a desfazê-la ou abrandá-la. A revisão pode ocorrer a qualquer tempo quando há fato novo superveniente, algo desconhecido até o julgamento do processo que resultou na aplicação da penalidade. A revisão pode acontecer de ofício ou a pedido e não pode resultar em agravamento da sanção. Diversamente, vale lembrar que o instituto do
“reformatio in pejus” (agravamento da sanção) é possível na apreciação de recursos administrativos em geral.
Fiquem atentos a isso!
Antes de encerrar este tópico, cumpre alertar que os conceitos apresentados não são taxativos. Com efeito, as designações para as diversas espécies de petições administrativas adotadas pelas leis, atos normativos e pela doutrina podem variar, sendo possível encontrar outros nomes e expressões, a exemplo de “impugnação”,
“manifestação de inconformidade”, “pedido de reexame”, “solicitação de revisão” etc.
Questões para fixar
O controle administrativo é instrumento jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes e órgãos públicos, realizado de ofício por iniciativa própria, não se aceitando provocação da parte interessada.
Comentário:
O controle administrativo pode ser realizado tanto de ofício como por provocação da parte interessada, neste último caso, mediante o exercício do direito de petição (ex: representação, reclamação, recurso administrativo).
Gabarito: Errado O cidadão que denuncie ilegalidades e condutas abusivas praticadas por determinado servidor do TJDFT no exercício da função pública, mesmo não sendo diretamente afetado pela irregularidade perpetrada, deve fazê- lo por meio do instituto da reclamação.
Comentário:
O instrumento adequado para se fazer denúncias sobre irregularidades internas ou condutas abusivas da Administração Pública é a representação. Portanto, o quesito erra ao apontar que o instituto adequado seria a
8Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.
A situação do administrado pode ser agravada?
Sim Recursos administrativos
Não Revisão do processo
reclamação. A reclamação, por seu turno, é utilizada quando se quer manifestar discordância de algum ato praticado pela Administração que tenha afetado o interesse do reclamante. Ficamos assim, então: na representação, o interesse do administrado não necessariamente está em jogo (ele apenas denuncia alguma irregularidade de que tem conhecimento); já na reclamação, o interesse individual do administrado está presente.
Gabarito: Errado Caso deseje o reexame de decisão relativa a determinado ato administrativo pela mesma autoridade que a emanou, o interessado deverá realizar um pedido de reconsideração. Se a autoridade à qual o interessado se dirigir não ocupar cargo na hierarquia do órgão que emitiu o ato, o recurso interposto será um recurso hierárquico impróprio.
Comentário:
A questão deve ser lida em partes. A primeira frase trata do pedido de reconsideração, que é a solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato, para que ela o aprecie novamente e, caso concorde com o solicitante, invalide ou modifique sua decisão original. Constitui uma “etapa prévia” à apreciação dos recursos administrativos (se a autoridade reconsiderar sua decisão, o recurso nem segue para a autoridade superior). Já a segunda frase descreve o recurso hierárquico impróprio, que é aquele dirigido a autoridade não integrante da estrutura hierárquica da que expediu o ato recorrido (ex: recursos dirigidos ao CARF contra atos da Receita Federal e recurso endereçado ao Ministério contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada).
Gabarito: Certo
O recurso hierárquico impróprio, na medida em que é dirigido à autoridade de órgão não integrado na mesma hierarquia daquela que proferiu o ato, independe de previsão legal.
Comentário:
O recurso hierárquico impróprio só é cabível se previsto expressamente em lei.
Gabarito: Errado
Sistema de controle interno
Como vimos, controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, geralmente por órgão especializado que tenha sido criado para essa finalidade.
No geral, o órgão de controle interno subordina-se diretamente à autoridade administrativa máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de um mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas atribuições privativas. O controle interno é um controle técnico, vale dizer, serve para avaliar a conduta dos agentes públicos tendo como parâmetro os limites delineados nas normas administrativas.
A Constituição Federal dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão um sistema de controle interno (CF, art. 74), de forma integrada. Resumidamente, o sistema de controle interno, no âmbito da União, organiza-se da seguinte forma:
Poder Legislativo, Poder Judiciário,
Cada órgão possui seu próprio controle interno.
MPU, TCU Ex: uma unidade de controle interno na Câmara, uma no Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministério Público Federal, uma no Ministério Público Militar; uma no TCU etc.
Poder Executivo
Órgão Central: CGU – orientação normativa e supervisão técnica dos demais órgãos;
Órgãos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil, da AGU, do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Defesa e do Denasus do Ministério da Saúde;
Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa: unidades de controle interno dos comandos militares;
Unidades de controle interno próprias das entidades da administração indireta.
As atribuições dos órgãos de controle interno, conforme previsto no art. 74 da CF, são:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Tais atribuições podem ser resumidas em:
Uma das missões do controle interno é apoiar o controle externo. Como veremos adiante, a expressão
“controle externo”, na Constituição Federal, se refere ao controle financeiro exercido sobre a Administração
• Criando condições indispensáveis à sua eficácia
Apoiar o controle externo
• Visando assegurar a legalidade, a eficiência e a eficácia da gestão.
Servir como órgão de
assessoramento da
autoridade administrativa
Pública pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). O trabalho do controle interno é fundamental para dar suporte ao controle externo, sobretudo o desenvolvido pelo TCU.
Na prática, o controle interno apoia o controle externo por meio da realização de auditorias nas contas dos responsáveis do órgão ou entidade a que esteja vinculado, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer para subsidiar o exame e julgamento a cargo do Tribunal de Contas. Além disso, os órgãos integrantes do sistema de controle interno deverão alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure tomada de contas especial, sempre que tiverem conhecimento de qualquer das ocorrências que demandem esse procedimento.
Os responsáveis pelo controle interno também têm o dever de comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária9 (CF, art. 74,
§1º). Todavia, deve ficar claro que, embora o controle interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, não há relação de hierarquia entre eles, há complementaridade.
Questões para fixar
Nos termos previstos na Constituição Federal, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de a) demissão a bem do serviço público.
b) responsabilidade subsidiária.
c) responsabilidade solidária.
d) exoneração.
e) suspensão.
Comentários: Nos termos do art. 74, §1º da CF, os responsáveis pelo controle interno que não derem ciência ao Tribunal de Contas acerca de qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, estarão sujeitos a responsabilidade solidária:
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
Quer dizer que os servidores do controle interno responderão pela irregularidade ou ilegalidade em igualdade de condições com a pessoa que a cometeu. Vale ressaltar que a responsabilidade solidária não livra o servidor de outras punições administrativas, inclusive as citadas no quesito (demissão, suspensão ou exoneração), conforme venha a ser apurado em processo administrativo, se for o caso. Todavia, o que interessa para a questão é o que está previsto no mencionado dispositivo constitucional.
Gabarito: alternativa “c”
9 As bancas gostam de tentar confundir o candidato dizendo que a responsabilidade é subsidiária. NÃO É! A responsabilidade é SOLIDÁRIA.
Controle Legislativo
O controle legislativo pode ser entendido como o controle exercido pelas casas legislativas (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas e Congresso Nacional) diretamente ou por meio dos Tribunais de Contas.
A Constituição Federal, ao tratar em seu art. 70 da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública Federal, consagra o controle legislativo da seguinte maneira:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Note, inicialmente, que o controle financeiro da União, vale dizer, da Administração Pública Federal, será exercido mediante os seguintes sistemas de controle:
§ Sistema de controle externo
§ Sistema de controle interno
Ressalte-se que, por força do chamado princípio de simetria presente no art. 75 da CF10, os sistemas de controle nos Estados, Distrito Federal e Municípios, previstos nas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, devem seguir, no que couber, as disposições relativas à União previstas na Carta da República11.
Já abordamos o sistema de controle interno ao estudarmos o art. 74 da CF. Vimos que se trata de um controle administrativo, exercido por órgãos especializados dentro de cada Poder. Nos interessa agora o sistema de controle externo, a cargo do Poder Legislativo.
Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda fiscalização exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado está inserido. Todavia, na Constituição Federal, a expressão “controle externo” se refere apenas à fiscalização contábil, orçamentária e financeira exercida sobre a Administração Pública pelo Poder Legislativo, muitas vezes chamada apenas de controle financeiro.
A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput (“A fiscalização... será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo...”), transcrito anteriormente, e também no art. 71:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
10 Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção [art. 70 a 75] aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
11 Veja bem: “no que couber”, ou seja, podem ocorrer alterações nas normas locais, levando-se em consideração as especificidades de cada região, desde que não sejam incompatíveis com o modelo estabelecido para a esfera federal.
De fato, a expressão “controle externo” demonstra a principal característica do controle legislativo, realizado por órgão exógeno aos que administram os recursos públicos e que representa os interesses dos verdadeiros donos desses recursos, a sociedade.
Portanto, na Constituição Federal, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública recebe a denominação de controle externo. Na esfera federal, o titular do controle externo é o Congresso Nacional; no âmbito dos Estados, o titular é a Assembleia Legislativa, enquanto nos Municípios, o controle externo cabe às respectivas Câmaras Municipais.
A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna conferiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o Congresso Nacional, mediante a definição de competências próprias e privativas para a Corte de Contas (CF, art. 71).
Cuidado com o termo “auxiliar”, que pode levar a interpretações errôneas. O TCU não é subordinado hierarquicamente ao Congresso Nacional! No exercício do controle externo, a Constituição reservou ao TCU atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Congresso Nacional, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente à Corte de Contas. No campo do controle externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho político, também previstas na Constituição, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação com o Tribunal de Contas. Como se vê, ambos atuam em vertentes diferentes do controle externo.
Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para realizar diretamente uma auditoria contábil em um Ministério do Governo Federal. Deve solicitá-la ao TCU. Este, por sua vez, não realizará a referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao Congresso, e sim porque tal atividade é da sua competência privativa, conferida diretamente pela Constituição (CF, art. 71, IV), conforme veremos adiante.
Pelo que foi dito, pode-se perceber que, no âmbito federal, os sujeitos ativos do controle externo, isto é, os órgãos que exercem as ações de fiscalização, são: o Congresso Nacional, na qualidade de titular do controle; e o TCU, com competências próprias e privativas para auxiliar o Congresso, mas sem lhe ser subordinado.
Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo, isto é, os agentes que sofrem as ações de controle, são todos que, de alguma maneira, administrem recursos públicos, não importa se pessoa física ou jurídica, pública ou privada, da administração direta ou da indireta, do Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário. A condição para que se assuma o dever de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos públicos, conforme disposto no art. 70, parágrafo único da CF:
Art. 70 (...)
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Segundo a CF, o titular do controle externo é o Poder Legislativo. Na esfera federal, portanto, o
titular é o Congresso Nacional; nos Estados, as respectivas Assembleias Legislativas; nos Municípios, as suas Câmaras Municipais; e, no
Distrito Federal, a Câmara Legislativa.
O objeto do controle legislativo de caráter financeiro são os atos administrativos que envolvam receitas e despesas públicas. Ao controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em conformidade com a lei e com os princípios administrativos, ou, ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo.
Sujeitos do controle externo
Ativo: Congresso Nacional (titular) e TCU (órgão técnico, sem subordinação).
Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes constituídos, incluindo: administração direta, autarquias, fundações, empresas estatais, sociedades de economia mista, agências reguladoras, organizações sociais, concessionárias de serviço público etc.
Entidades privadas e pessoas físicas que, de alguma forma, administrem recursos públicos federais.
Objetos do controle externo
Licitações, contratos, pessoal, obras, patrimônio, sistemas, concessões de aposentadoria, pensões, reforma, admissões de pessoal, arrecadação e renúncia de receita, dívida, convênios, privatizações, concessões de serviço, programas, políticas de governo.
Segundo o art. 70, caput da CF, as áreas alcançadas pelo controle externo são: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
Assim, suponha que o Ministério da Educação, no âmbito do programa fictício “Livro para Todos” tenha realizado uma licitação para adquirir livros didáticos destinados a escolas públicas e uma denúncia é encaminhada ao TCU com elementos indicando possíveis irregularidades na compra. Para apurá-la, o Tribunal de Contas poderá realizar uma fiscalização que, dependendo do objeto da denúncia, será de natureza:
Natureza da
fiscalização O que será fiscalizado Exemplo
Contábil Lançamentos e escrituração contábil
Auditoria para verificar se os eventos contábeis relacionados à aquisição dos livros foram corretamente registrados.
Financeira Arrecadação de receitas e execução de despesas
Inspeção para verificar se os pagamentos efetuados ao fornecedor dos livros estão de acordo com o contrato.
Orçamentária Elaboração e execução dos orçamentos
Inspeção para verificar a existência de previsão orçamentária para a aquisição.
Operacional
Processos administrativos e programas de governo
Auditoria no Programa “Livro para Todos”, a fim de verificar se a distribuição dos livros está beneficiando os destinatários da forma e na medida desejada pelo Programa.
Patrimonial
Guarda e administração de bens móveis e imóveis
Auditoria para verificar se os livros adquiridos foram entregues pelo fornecedor e se foram distribuídos para as escolas cadastradas no Programa.
Segundo o mesmo dispositivo da Constituição (art. 70, caput), os aspectos a serem verificados nas fiscalizações, ou seja, os possíveis focos do controle são: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Vejamos como os três primeiros (legalidade, legitimidade e economicidade) podem ser aplicados ao nosso exemplo:
Foco da
fiscalização Característica Exemplo
Legalidade
Verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc. Geralmente, é o aspecto predominante nas fiscalizações de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial.
Verificar: se o processo licitatório seguiu a Lei de Licitações; se os pagamentos foram realizados de acordo com a previsão contratual; se as regras da contabilidade pública foram obedecidas na realização dos lançamentos contábeis.
Legitimidade
Verifica se o ato atende ao interesse público, à impessoalidade e à moralidade.
Verificar se as escolas mais necessitadas foram atendidas em vez de, ao contrário, serem privilegiadas aquelas cujos responsáveis teriam relações políticas com o Secretário. Nesse último caso, a aquisição seria ilegítima, mesmo se realizada em conformidade com a Lei de Licitações.
Economicidade
Analisa a relação custo/benefício da despesa pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem comprometimento dos padrões de qualidade.
Verificar se o preço dos livros está de acordo com os referenciais de mercado ou, na falta, se o valor pago é razoável, compatível com a natureza e a qualidade da publicação.
Além desses aspectos, a Constituição determina expressamente a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, cujo exame envolve avaliações de legalidade, legitimidade e economicidade.
Subvenções, de acordo com a Lei 4.320/1964, são transferências de recursos orçamentários destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas. Classificam-se em subvenções sociais quando destinadas a órgãos ou entidades de caráter assistencial, cultural ou de educação; e em subvenções econômicas, quando se destinam a cobrir déficits de empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Assim, os beneficiários deverão prestar contas da aplicação das subvenções recebidas, sujeitando-se à devida fiscalização dos órgãos de controle.
Renúncia de receita, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, envolve benefícios que impliquem redução discriminada de tributos, tais como anistia, remissão, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou alteração de base de cálculo. Assim, o Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, deve fiscalizar os órgãos e entidades que tenham atribuição de conceder, gerenciar ou utilizar recursos provenientes de renúncia de receita.
Questões para fixar
Em relação ao controle externo exercido pelo Congresso Nacional, a fiscalização financeira diz respeito ao acompanhamento da execução do orçamento e da verificação dos registros adequados nas rubricas orçamentárias.
Comentário:
O acompanhamento da execução do orçamento e a verificação dos registros adequados nas rubricas orçamentárias é objeto da fiscalização orçamentária. Já a fiscalização financeira diz respeito ao controle da arrecadação de receitas e da execução de despesas, por meio do acompanhamento dos depósitos bancários, dos pagamentos efetuados, dos ingressos dos valores etc.
Gabarito: Errado O controle da administração realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do TCU abrange o denominado controle de economicidade, pelo qual se verifica se o órgão público procedeu da maneira mais econômica na aplicação da despesa, atendendo à adequada relação de custo-benefício.
Comentário:
O controle de economicidade relaciona-se à noção de racionalidade e eficiência na realização da despesa pública. Deve-se buscar não apenas gastar menos, mas gastar bem, adquirindo bens e serviços de qualidade, na quantidade necessária (nem mais, nem menos) e a preços compatíveis com o mercado.
Gabarito: Certo O controle legislativo só pode ocorrer nas hipóteses, nas situações e nos limites diretamente previstos na Constituição Federal. Nesse sentido, a CF prevê, no âmbito do controle externo, atribuições que são de caráter político e, por isso, exclusivas das casas legislativas (controle parlamentar direto); e atribuições de caráter técnico, exclusivas do Tribunal de Contas (controle técnico). Vamos estudá-las, então!
Controle parlamentar direto
Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo que são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle parlamentar direto ou controle político.
O controle parlamentar direto ou político, a exemplo do controle judicial, decorre da estrutura de divisão de poderes, ou sistema de freios e contrapesos, para restringir e limitar o poder dos governantes. Assim, o Legislativo é o responsável por aprovar as políticas públicas, bem como as regras para a arrecadação de receitas e a programação orçamentária da execução das despesas, as quais devem ser seguidas e executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas também pelos responsáveis pelas unidades administrativas dos demais Poderes, obedecendo aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade. Buscando o equilíbrio
entre os Poderes, a Constituição definiu que a prestação de contas deve ser feita ao mesmo Poder que definiu as regras, o Legislativo, que é o titular de controle externo.
Como veremos, nem todas as atribuições do controle parlamentar direto estão relacionadas ao controle externo financeiro. Muitas são atribuições essencialmente políticas, e não necessariamente envolvem o exame das receitas e despesas públicas, a exemplo da aprovação da nomeação de autoridades.
Dentre as atribuições do controle parlamentar, o art. 49 da CF enumera que é da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
Quanto ao inciso V, cumpre salientar que a competência para a sustação do ato normativo produzido pelo Executivo que exceda dos limites de sua competência é do Congresso Nacional (não do Senado ou da Câmara).
Além disso, há alguns pontos que merecem atenção:
§ o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos advindos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Não há que se falar em anulação, que só poderia ser feita pela própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (controle judicial);
§ os atos normativos que podem ser sustados são os do Poder Executivo (não do Judiciário). Lembrando que a CF atribui ao Poder Executivo, por intermédio do Presidente da República, a competência privativa para editar decretos e regulamentos visando assegurar a fiel execução das leis (art. 84, IV), assim como para editar decretos autônomos sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e sobre a extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos. Ademais, o art. 68 da CF prevê a possibilidade de o Presidente da República editar as chamadas leis delegadas, mediante delegação do Congresso Nacional. Toda vez que, nessas situações, o Executivo for além de seus limites quando da elaboração dos atos normativos, estará exorbitando do poder regulamentar, cabendo a sustação pelo Congresso Nacional.
Prosseguindo no art. 49 da CF, o inciso IX se refere à competência do Congresso Nacional para julgar as contas do Presidente da República. Mais adiante, veremos que o Tribunal de Contas não julga as contas do Chefe do Executivo, mas tão só as aprecia, mediante a emissão de parecer prévio. A competência para julgamento das contas do Chefe do Executivo, no caso federal, é do Congresso Nacional, e constitui ato político.
Na hipótese de não apresentação das contas ao Congresso Nacional, no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, é competência privativa da Câmara dos Deputados (não do Congresso ou do Senado) proceder à tomada de contas do Presidente da República (CF, art. 51, II), sendo esse mais um exemplo de controle parlamentar.
