Fonte de dados e estudos: Organizações Não-Governamentais

Como apresentado no tópico anterior sobre a metodologia do valor adicionado, o surgimento das CGVs colocou em xeque a forma como o comércio internacional era medido em termos agregados e para bens finais, uma vez que o comércio mundial organizado em CGVs é caracterizado pelo comércio de produtos intermediários e serviços tangíveis e intangíveis, e que, ao invés de especializar-se em produtos acabados, as empresas e os países se especializavam em capacidades.

Nesse contexto, diversas agências de estatística e Organizações Não-Governamentais se uniram com o objetivo de fornecer uma base de dados de indicadores de comércio de valor agregado dentro do sistema de estatísticas internacionais que fosse capaz de medir os fluxos relacionados ao valor que é adicionado por um país na produção de qualquer bem ou serviço que seja exportado (AHMED, 2013).

O Japão, foi o país pioneiro nesta área, dada a parceria entre o Instituto de Economia e Desenvolvimento com a Organização do Comércio Externo do Japão (IDE-JETRO) que foi uma das primeiras agências de estatísticas a desenvolver matrizes Insumo-produto com o objetivo de refletir as relações comerciais interindustriais (FUNG, 2013).

Posteriormente, o IDE-JETRO juntou-se à Organização Mundial do Comércio (OMC) para aprofundar este trabalho e para medir o comércio de valor agregado. A OMC lançou o projeto “Made-in-the-World” com o objetivo de aumentar a conscientização pública e aprofundar a análise das implicações da produção em CGVs. Subsequentemente, a OCDE aliou-se a OMC com a finalidade de obter um conjunto de indicadores de comércio de valor agregado a nível global, o que levou à iniciativa TiVA (Trade of Value-Added) (FUNG, 2013).

Outra iniciativa importante no que se refere a disponibilização de matrizes Insumo-produto a partir da metodologia do valor adicionado surgiu com um grupo de universidades europeias e outras instituições políticas, juntamente com a Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), financiado pela Comissão da União Europeia (UE) que formularam o WIOD (World Input-Output Database) (FUNG, 2013).

Similarmente, a Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos conjuntamente com o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional com o Projeto de Análise de Comércio Global (GTAP) contribuíram para os esforços internacionais de medição do valor agregado. Mais recentemente, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) derivou uma série de indicadores de valor agregado da EORA (outra iniciativa acadêmica de formulação de banco de dados). E por fim, a Organização de Desenvolvimento Industrial das Nações Unidas (UNIDO) também tem desempenhado tarefas com os mesmos objetivos(FUNG, 2013).

Essas instituições agregaram e deram base as discussões sobre as CGVs ao fornecerem uma ampla gama de informações disponibilizadas através de tabelas Insumo-produto, dados sobre o comércio bilateral e métricas que tornaram possível realizar o cálculo do valor adicionado do comércio. No entanto, a contribuição dessas instituições às análises e discussões não ficaram restritas ao mero fornecimento de informações (FREDERICK, 2014; AHMAD, 2011; VEIGA; RIOS, 2017).

Muitas destas, estabeleceram parcerias entre si, conforme demonstrado, e com autores especializados com o objetivo de realizar trabalhos que pudessem fornecer métricas capazes de auxiliar os formuladores de políticas a entender os efeitos da produção realizada em Cadeias Globais de Valor (CGVs) e a conduzir a formulação e implementação de políticas públicas comerciais, de investimento e de desenvolvimento que fossem capazes de promover a conexão e integração de países às CGVs, principalmente os em desenvolvimento (FREDERICK, 2014; AHMAD, 2011; VEIGA; RIOS, 2017).

Fundamentalmente, estas instituições passaram a investir de forma intensa na elaboração de trabalhos teóricos e empíricos com o objetivo de medir a extensão das CGVs e quanto valor é adicionado em cada estágio de produção, ao mesmo tempo que objetivam demonstrar como as instituições e as políticas governamentais, especialmente as políticas comerciais, podem motivar a participação das empresas dos países em desenvolvimento e/ou de baixa renda nas CGVs. Isto é, como as políticas podem se configurar como instrumentos capazes de interligar economias em desenvolvimento a Cadeias Globais de Valor.

Esses trabalhos, normalmente, foram e são embasados no argumento de que as CGVs constituem o “modelo dominante de organização da produção industrial e de articulação entre diferentes setores”, e que, portanto, qualquer estratégia de desenvolvimento econômico de países que objetivem se beneficiar com a expansão do comércio internacional via CGVs, deve adaptar-se ao seu funcionamento (VEIGA; RIOS, 2015, p. 25).

De modo geral, a literatura produzida por essas instituições, ampara-se na premissa de que o desenvolvimento econômico, principalmente para países de baixa renda, só pode ser alcançado a partir da execução de políticas públicas que possibilitem a integração de países e empresas às CGVs, conforme afirmam Nicita, Ognivtsev e Shirotori (2013, p. 1), em publicação realizada em parceria com a UNCTAD:

Para os países em desenvolvimento, é importante implementar políticas econômicas que aumentem a competitividade de suas empresas, e também melhoram sua confiabilidade e eficiência. [...] Nas CGVs, a competitividade (e, portanto, as escolhas de deslocalização) é determinada por uma ampla gama de fatores, especialmente pela qualidade de políticas que influenciam o ambiente geral de negócios. [...] Na ausência de negócios a favor as políticas nacionais, os países em desenvolvimento e os países de baixa renda continuariam a participar das CGVs apenas como fornecedores de componentes de baixo valor agregado que têm apenas uma contribuição limitada para seus desenvolvimentos (NICITA; OGNIVTSEV; SHIROTORI, 2013, P. 1, tradução própria).

Segundo esses autores, a integração via CGVs permite que os integrantes das cadeias acessem informações e conhecimentos relevantes sobre padrões e tecnologias de qualidade, assim como sobre padrões de demanda em mercados de alta renda que dificilmente obteriam se não estivessem integrados a essa estrutura de produção. Além desses fatores, os autores afirmam ainda que a participação em CGVs pode criar externalidades positivas para países em desenvolvimento, em quesitos como emprego, tecnologia, capacidade produtiva e diversificação. E, por conseguinte, adicionar mais valor as atividades já desempenhadas. O que, por sua vez, aumentaria a atratividade do país para mais investimentos estrangeiros diretos que tornariam, tanto os países quanto as empresas, mais competitivos no mercado internacional (NICITA; OGNIVTSEV; SHIROTORI, 2013).

Embasados nessas prerrogativas, a criação e implementação de políticas que possibilitem a integração de países e empresas à produção em cadeias tornou-se um eixo fundamental das políticas de desenvolvimento compiladas pelas Organizações Não-Governamentais Internacionais e pelas agências de estatísticas amparadas no pressuposto de que a integração é mais fácil do que a construção de toda uma cadeia de valor. Ou seja, o objetivo das políticas de desenvolvimento agora não é desenvolver indústrias domésticas que captem todos os segmentos da produção ou toda a cadeia de valor, e sim identificar a melhor posição do país nas CGVs e, assim, atuar no estágio ou segmento no qual é mais competitivo, ou ainda, naquele que seja capaz de agregar maior valor (OCDE, 2013; CATTANEO; MIROUDOT, 2013).

Assim, para essas organizações, especialmente a OCDE, WTO, UNCTAD e Banco Mundial, através das políticas promovidas pelo estado de apoio ao processo de upgrading e de

investimentos em ativos de conhecimento, como P&D e design, países em desenvolvimento podem ingressar nas CGVs e desenvolver importantes competências econômicas capazes de promover o desenvolvimento econômico, uma vez que, a participação em GVCs determina diretamente a competitividade das empresas, regiões e países nos mercados internacionais, conforme afirma a OECD (2013, p. 23) na publicação “Interconnected economies: benefitting from global value chains”:

[...] as CGVs são uma característica importante do comércio, investimento e dos padrões de produção na economia mundial hoje, com impactos significativos no desempenho econômico. Para os decisores políticos, a questão é entender a melhor forma de obter benefícios das CGVs para a economia e a sociedade. A abertura para o comércio internacional e o investimento são necessários, mas não são suficientes para se conectar as cadeias de valor globais e obter benefícios em termos de emprego e crescimento de renda. Os investimentos público e privado para melhorar as capacidades do lado da oferta e a capacidade de explorar novas oportunidades de mercado também são necessários. Investimentos em educação e habilidades são particularmente importantes - e precisam ser complementados por políticas eficazes para o mercado de trabalho e redes de segurança social que permitam que os trabalhadores deslocados encontrem outros empregos. Além disso, cada vez mais, a capacidade de beneficiar das cadeias de valor globais está vinculada ao investimento em ativos baseados no conhecimento, como P&D, branding, design e software que permite às empresas diferenciar seus produtos e economias para fortalecer seu desempenho em redes globais (OECD, 2013, P. 23, tradução própria).

As Organizações Não-Governamentais, assim como as agências de estatísticas, produziram diversos outros estudos com o objetivo de demonstrar como a integração nas CGVs pode se configurar como “um benefício em si” aos seus integrantes e como esses benefícios podem ser acessados mediante a formulação e implementação de políticas públicas como as de liberalização econômica e reduções de barreiras comerciais através de acordos de comércio. Diversos outros estudos também foram realizados com o objetivo de fornecer métricas sobre o valor adicionado, tamanho das cadeias, e identificação dos estágios produtivos, assim como para a produção de indicadores capazes de fornecer indicadores relevantes para a formulação e implementação de políticas públicas que objetivem a integração e competitividade em CGVs. Dentre esses estudos realizados destacam-se os de autores como: Yamano e Ahmad (2006), Miroudot e De Becker (2013), Rouzet e Spinelli (2016), Lunati (2008), que realizaram trabalhos em parceria com a OCDE; outros como Taglioni e Winkler (2014) e Cattaneo, Gereffi, Miroudot e Taglioni (2014) que realizaram trabalhos em parceria com o Banco Mundial; os trabalhos realizados pela UNCTAD; o trabalho realizado por Elms e Low (2012) para WTO; o trabalho de Sturgeon e Memedovic (2011) para a UNIDO, entre outros.

Yamano e Ahmad (2006), em parceria com a OCDE, descrevem em seu trabalho como o banco de dados da OCDE se desenvolveu, demonstrando a lógica que permeia a produção das tabelas

Insumo-produto harmonizadas em uma indústria, em vez de produto por produto, ao mesmo tempo que traçam reflexões sobre a importância de vincular as tabelas para muitos outros bancos de dados da OCDE. Os autores também descrevem a experiência da OCDE na compilação destas tabelas com o objetivo de beneficiar os compiladores nos escritórios nacionais de estatística e de proporcionar-lhes uma melhor compreensão das informações. Backer e Miroudot (2013, p. 38, tradução própria)27_{, também em parceria com a OCDE,} mensuram a importância das CGVs por país e indústria com o objetivo de oferecer métricas e indicadores capazes de servir como instrumentos aos formuladores de políticas públicas para acessar as CGVs: “Através da análise das CGVs, pode-se esperar fechar o fosso entre as políticas e a realidade dos negócios, a fim de fornecer aos formuladores de políticas ferramentas mais eficientes para projetar e implementar políticas que apoiem o crescimento inclusivo”. Lunati (2008), em publicação realizada em parceria com a OCDE, escreve sobre a inserção de pequenas e médias empresas nas CGVs. A autora sugere como principal resultado, que a participação bem-sucedida de pequenas e médias empresas em cadeias de valor globais pode traduzir-se em estabilidade e oportunidades de crescimento para as mesmas. Contudo, a autora salienta que estes benefícios só podem ser atingidos através de políticas de governo que busquem facilitar a participação destas empresas em CGVs através de iniciativas políticas em áreas específicas.

Rouzet e Spinelli (2016), em seu estudo aplicado ao setor de serviços em parceria com a OCDE, também demonstram que uma postura mais ativa dos governos com o objetivo de eliminar as restrições ao comércio de serviços, seja através de tarifas e cotas ou de medidas não tarifárias e outras barreiras regulatórias, pode resultar em benefícios ao setor. De acordo com os autores, restrições ao comércio não apenas adicionam custos de comércio ad valorem, como também custos de exportação únicos. Similarmente, barreiras elevadas afetam o volume de vendas de afiliadas estrangeiras na economia doméstica, comprometendo a disponibilidade de serviços de alta qualidade que são cruciais para que os países possam participar das CGVs e participem de um crescimento mais inclusivo.

Taglioni e Winkler (2014), em publicação realizada em parceria com o Banco Mundial, afirmam que na era das CGVs, as estratégias de industrialização via substituição de importações e/ou de industrialização orientada para a exportação estão sendo substituídas pelos esforços de integração as CGVs. Para os autores, o processo de atrair fábricas e garantir a participação das

empresas domésticas em CGVs tornou-se prioridade para muitos decisores políticos no que tange aos esforços de desenvolvimento econômico dos países, uma vez que esses decisores atribuem ao processo de integração às CGVs benesses relativas a transferência de tecnologia, spillovers do conhecimento e elevação da adição de valor gerado no país.

Nesse contexto, os autores acreditam que a integração das empresas nacionais às CGVs pode ajudar os países em desenvolvimento a acelerar seu processo de industrialização. Contudo, os mesmos entendem que participar do sistema de produção através das CGVs é uma condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento. É necessário que internamente os decisores políticos atuem em áreas especificas que estimulem o investimento doméstico, a especialização da mão-de-obra, provimento de empregos e reformas pró-crescimento, de modo que se crie uma demanda para os trabalhadores de alta produtividade. Ou seja, os decisores políticos devem adequar suas competências, principalmente no quesito força de trabalho, de modo que possam combiná-las com o investimento estrangeiro (TAGLIONI; WINKLER, 2014).

Cattaneo e outros (2014, p. 7), também em publicação realizada em parceria com o Banco Mundial, afirmam que o comércio e produção realizados através das cadeias globais de valor “possibilitam novas oportunidades para pequenas e médias empresas de acessar mercados globais através da inclusão em CGVs como provedores de bens ou serviços intermediários - contra a ideia de que o comércio e os CGVs só beneficiam grandes multinacionais”. Assim sendo, os autores reafirmam a ideia, promulgada pelos demais autores supracitados, de que as políticas domésticas de industrialização perdem força e devem ser reformadas em conformidade para aproveitar as oportunidades fornecidas pela integração em CGVs e evitar os riscos associados.

A UNCTAD (2013), assim como nos trabalhos já citados, promulga a ideia de que o novo padrão de comércio internacional da atualidade refere-se à produção e comercialização em CGVs e que a participação em cadeias pode gerar benefícios aos países com a integração. Dessa forma, a UNCTAD (2013) afirma, em documento publicado intitulado “World investment report: Global Value Chains: investment and trade for development”, que a inserção em CGVs resulta em impactos econômicos diretos em termos de valor agregado, emprego, renda e exportações, podendo ainda contribuir para o desenvolvimento econômico de longo prazo através da absorção de tecnologias, habilidades e upgrading industrial disseminados dentro dos elos das cadeias.

Contudo, a instituição reconhece que nenhum desses benefícios é automático, e para a maioria das pequenas economias em desenvolvimento com dotação limitada de recursos, existem poucas alternativas às estratégias de desenvolvimento que objetivem a participação em cadeias globais de valor. Nesse contexto, os países podem permanecer presos em atividades de baixo valor, incapazes de realizar upgrading industrial e obter mais valor agregado se não adotarem novos padrões de políticas pró-CGVs que objetivem incorporar:(i) as CGVS no conjunto de estratégia de desenvolvimento; (ii) construir capacidade produtiva doméstica; (iii) proporcionar um ambiente ambiental, social e quadro de governança favoráveis e (iv) fomentar a sinergia entre políticas e instituições de investimento (UNCTAD, 2013).

Além do delineamento dessas estratégias, a UNCTAD (2013) ainda reconhece que outro requisito essencial para o país que deseja integrar-se a uma CGV é compreender onde está a sua economia em relação a cada um dos elementos pertencentes ao quadro político da CGV, de modo que se possa conhecer qual o posicionamento estratégico com base nos recursos disponíveis, capacidades dinâmicas e visão de desenvolvimento. E, nesse contexto, a instituição, na referida publicação, fornece uma análise aprofundada da produção em CGVs, opções de desenvolvimento estratégico e conselhos práticos para formuladores de políticas sobre como maximizar os benefícios e minimizar os riscos associado à inserção nesse novo padrão de divisão internacional do trabalho, de forma a assegurar um crescimento mais inclusivo e sustentável (UNCTAD, 2013).

Cabe salientar que, muitos desses estudos apresentados acima, não agregam, ou salientam nas suas discussões, que os países que se inseriram nas CGVs de forma mais competitiva, a exemplo dos países desenvolvidos e dos países asiáticos, já possuíam ou fortaleceram suas estruturas produtivas anteriormente à abertura econômica e inserção em CGVs. A prova disso é que as maiores e principais empresas com maior inserção internacional são empresas provenientes desses países, que abordam a estratégia de concentrar suas atividades de maior valor agregado em seu país de origem.

Esse delineamento do comércio internacional aponta, dessa forma, para a necessidade de fortalecimento da política industrial dos países periféricos que ocupam posições subordinadas nas CGVs como forma de atrair setores mais intensivos para seus territórios de modo que seja possível melhorar seu posicionamento, ou seja, de contribuir para o upgrading. Pois, por mais que as pequenas e médias empresas dos países periféricos tenham acesso ao comércio mundial, este ainda é marcado pelo domínio das grandes empresas com matriz nos países desenvolvidos, que tem o poder de liderança.

Elms e Low (2013), reconhecem que os governos precisam pensar formas de encorajar a inserção de seus países em CGVs com o objetivo de melhorar as perspectivas de crescimento e desenvolvimento, principalmente dos países menores e menos desenvolvidos, uma vez que essa integração só é possível com a implementação de políticas adequadas.

Na referida publicação, os autores reúnem uma série de autores com o objetivo de estabelecer um diálogo que torne possível envolver os decisores políticos da região asiática em uma discussão sobre a proeminência das cadeias de valor globais e a formulação de políticas nacionais e internacionais que possibilitem o seu desenvolvimento. Nesse sentido, os autores buscaram oferecer um quadro abrangente sobre a natureza e o funcionamento das CGVs, ao levantar as questões conflitantes, as oportunidades e os desafios da integração em cadeias, fornecendo, dessa forma, uma interface entre as CGVs e as políticas e os desafios futuros. Sturgeon e Memedovic (2011), em parceria com a UNIDO, publicam o trabalho “Mapping Global Value Chains: Intermediate Goods Trade and Structural Change in the World Economy” com o objetivo de fornecer novas classificações para o comércio de bens intermediários e finais para três indústrias consideradas pelos autores como a vanguarda da integração econômica global, sendo elas: i) eletrônicos; ii) automóveis e motocicletas; e iii) vestuário e calçados.

Para os autores, a necessidade de estudar essas indústrias ampara-se no fato de que a integração em CGVs podem ser positivas pois o ingresso em cadeias globais de produção incorpora países, empresas e trabalhadores em projetos a atividades comuns, uma vez que o trabalho das nações se entrelaça economicamente de tal forma, que um conflito internacional rígido, ou sanções, por exemplo, seriam menos prováveis.

Assim sendo, compreender as diferenças subjacentes da indústria e o grau de engajamento dos países na CGVs, principalmente em relação à produção de bens intermediários, ajudariam na compreensão e delineamento das ações pró-integração, por exemplo, principalmente para países em desenvolvimento que se tornaram mais importantes no comércio desses bens (STURGEON; MEMEDOVIC, 2011).

Sturgeon e Memedovic (2011, p. 1) ainda sugerem que:

[...] os padrões de integração econômica global são altamente dependentes das características dos produtos e processos específicos, bem como de rotinas específicas da empresa e instituições como as convenções (regulamentos) prevalecentes em indústrias particulares (Ponte e Gibbon, 2005). Isto segue que as respostas políticas às oportunidades e às mudanças estruturais introduzidas pela integração econômica global precisa ser adaptada a, ou pelo menos, sensível a essas diferenças entre

indústrias. Devem ser evitadas generalizações (STURGEON; MEMEDOVIC; 2011, P. 1).

Essa ideia promulgada por Sturgeon e Memedovic (2011) pode ser associada à teoria do comércio internacional neoschumpeteriana apresentada no início do capítulo um da presente tese (seção 2), ainda que se reconheça as limitações dessa última. Os neoschmpterianos