Fundamentos do dever de cooperação internacional no

O presente trabalho já se debruçou sobre as intenções e as contradições do discurso acerca da cooperação internacional. Agora, cumpre investigar como o dever de cooperação internacional se insere no quadro do direito internacional positivo, já que a cooperação internacional como um dever jurídico não foi baseado no costume internacional, mas, ao contrário, derivado de obrigações contratuais contidas no sireito internacional positivo (WOLFRUM, 1986, p. 194). Dessa forma, a cooperação internacional ganha contornos jurídicos, sendo prevista em tratados internacionais como também inspirando as mais diversas organizações internacionais.

Foi especialmente a Carta da ONU que encarnou esta nova abordagem. A Carta foi, de facto, a empresa do projeto dos vencedores da Segunda Guerra Mundial para a sociedade internacional futura. Ela integra o código genético de uma determinada noção de comunidade internacional, o que talvez não era muito perceptível em 1945, porque toda a atenção estava voltada para a restauração e manutenção da paz; mas que tiveram efeitos e revelou seu rosto depois (ABI-SAAB, 2008, p. 394)128.

O princípio da cooperação é fundamento do multilateralismo da Organização das Nações Unidas (ONU). A Carta das Nações Unidas, que reordena o direito e as relações internacionais após a segunda-guerra mundial, expressamente ocupou-se da cooperação como algo imprescindível para a realização da paz, pois quem coopera está, a princípio, em situação amistosa, não de oponente, o que seguramente previne a beligerância (BABOVIC, 1972, p. 277–321).

A Carta da ONU, ainda que preserve traços da antiga política de potências, estabelece que as Nações Unidas têm como propósito a

128 _{Tradução livre. No original: “C’est surtout la Charte des Nations Unies qui a} incarné cette nouvelle approche. La Charte était en fait le projet de société des vainqueurs de la Deuxième guerre mondiale pour la société internationale à venir. Elle incorporait le code génétique d’une certaine notion de communauté internationale, qui n’était peut-être pas très perceptible en 1945, car toute l’attention était axée sur le rétablissement et le maintien de la paix; mais qui a déployé ses effets et révélé ses traits par la suite”.

promoção e estímulo do respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua e religião. Por outro lado, todos os membros das Nações Unidas estão comprometidos com os seus objetivos conforme determina o artigo 2o, da Carta das Nações Unidas (ONU, 1945).

Entre os propósitos da ONU está o de “conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião” (art. 1o, §3o) (ONU, 1945) e “ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos” (art. 1o, §4o) (ONU, 1945).

A Carta de São Francisco dedica, ainda, todo o Capítulo IX à Cooperação Internacional Econômica e Social. Com o fim de criar condições de estabilidade e bem estar, necessárias às relações pacíficas e amistosas entre as Nações, baseadas no respeito ao princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos povos, as Nações Unidas se comprometeram a favorecer “a solução dos problemas internacionais econômicos, sociais, sanitários e conexos; a cooperação

internacional, de caráter cultural e educacional” (art. 55o) (ONU, 1945).

Para alcançá-los, o art. 56o determina que “todos os membros da Organização se comprometem a agir em cooperação com esta, em conjunto ou separadamente”, donde se desprende um dever de cooperação, pelo menos para com a organização. Para a concretização da cooperação, a Carta prevê a criação de organizações internacionais especializadas(art. 57 o a 59 o).

A cooperação internacional também aparece no art. 13o da Carta da ONU, quando a Assembleia Geral é incumbida de fazer estudos e recomendações tendo em vista a:

a) promover cooperação internacional no terreno político e incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e a sua codificação; b) promover cooperação internacional nos terrenos econômico, social, cultural, educacional e sanitário e favorecer o pleno gozo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, por parte de todos os povos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião (ONU, 1945).

Quanto a esse ponto, Hans Kelsen chama a atenção para o fato de que, nas alíneas a e b do art. 13o, a Carta distingue entre a cooperação

política e a cooperação econômico-social, sendo que a primeira fica a cargo do Conselho de Segurança (CS), enquanto a segunda fica a cargo do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) (KELSEN, 1950, p. 20).

Para uma crítica contemporânea da cooperação na ONU, é importante ponderar, com Fábio Konder Comparato, que no sistema das Nações Unidas o CS possui papel de protagonista, ao passo que o ECOSOC resta marginalizado. Ora, caberia exatamente ao ECOSOC a função de discutir e elaborar propostas para institucionalizar a solidariedade e a cooperação internacionais no quadro da ONU. Entretanto, isso não vem acontecendo.

As duas principais funções da ONU, por determinação da Carta de 1945, são, de um lado, a manutenção da paz e da segurança internacionais, e, de outro, a cooperação de todos os povos em matéria econômica e social. Para o exercício da primeira função, criou-se o Conselho e Segurança; para o desempenho da segunda, o Conselho Econômico e Social. Entre esses dois órgãos, porém, o desequilíbrio de poderes é gritante. Enquanto o Conselho de Segurança foi dotado de competência decisória para exercer uma - ação pronta e eficaz, como se diz no artigo 24 da Carta, ao Conselho Econômico e Social somente incumbe a atribuição de - fazer recomendações à Assembleia Geral, aos membros das Nações Unidas e às entidades especializadas interessadas (art. 62) (COMPARATO, 2006, p. 682).

De qualquer forma, a ideia de cooperação internacional é inerente à ONU, remetendo ao espírito de fraternidade referido no art. 1o da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948129. Além disso, o art. 22o da Declaração reconhece expressamente que a cooperação internacional é um dos meios para a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais. Assim:

Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e

129 _{“Artigo 1. Todas os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e} direitos. São dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade” (ONU, 1948).

culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade (ONU, 1948).

Entretanto, ao deixar a efetivação destes direitos a cargo do esforço nacional e da cooperação internacional, a Declaração não reconhece nenhum mecanismo de coerção estatal no que concerne ao respeito aos direitos de dimensão social, como o acesso à justiça, por exemplo.

A exigência de cooperação é, desde a origem da internacionalização dos direitos humanos, um elemento reconhecido pelo direito internacional para efetivar os direitos enunciados. Tudo isso converge para a plena aplicação do art. 28 da Declaração, segundo o qual “toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declaração possam ser plenamente realizados” (ONU, 1945).

Enfim, por contemplar tanto direitos individuais como sociais e por prever a cooperação internacional como mecanismo para a sua efetivação, a Declaração Universal dos Direitos Humanos é um documento jurídico de extrema relevância, ainda que carente de mecanismos de controle, conforme será visto na seção posterior. Para tentar dar mais efetividade aos direitos humanos, tanto individuais quanto sociais, foram firmados em 1966 dois Pactos internacionais.

O art. 1o comum tanto ao Pacto dos Direitos Civis e Políticos (PDCP) e ao Pacto dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais (PDESC), ambos de 1966, refere a cooperação como instrumento para que os Estados possam cumprir com a prestação dos direitos, em especial aqueles de dimensão social130. Mas qual o alcance e o

130

“Artigo 1. Todos os povos têm o direito de livre determinação. Em virtude deste direito, estabelecem livremente sua condição política e desse modo regulam o seu desenvolvimento econômico, social e cultural. 2. Para a obtenção dos seus fins, todos os povos podem dispor livremente de suas riquezas e recursos naturais, sem prejuízo das obrigações que derivam da cooperação econômica internacional baseada no princípio do benefício reciproco, assim como do direito internacional. Em nenhum caso, se poderá privar um povo dos seus próprios meios de subsistência. 3. Os Estados Signatários do presente Pacto, inclusive os que têm a responsabilidade de administrar territórios não- autonomos e territórios sob tutela, promoverão o exercício do direito de livre determinação e respeitarão este direito em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas” (ONU, 1966a).

significado desse dever? Uma pista para a resposta a essa pergunta pode ser retirada do artigo 2o, §1o do PDESC, que aduz que:

Cada um dos Estados signatários do presente Pacto se compromete a adotar medidas, tanto isoladamente quanto mediante a assistência e a cooperação internacional, especialmente econômicas e técnicas, até o máximo dos recursos de que disponha, para progressivamente obter, por todos os meios apropriados, inclusive a adoção de medidas legislativas em particular, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos (ONU, 1966b).

Ainda, a cooperação internacional aparece como um instrumento para tornar efetivos alguns direitos, como aqueles relativos à elevação do padrão de vida (art. 11o, §1o) 131, a erradicação da fome (art. 11o, §2o)132 e à questões científicas e culturais (art. 15o, §4o)133. Trata-se de um rol exemplificativo, que apenas denota a importância da cooperação para atingir os objetivos da ONU numa ordem mundial cada vez interdependente e cooperativa.

“Artigo 11.1. Os Estados Signatários do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si e sua família, inclusive alimentação, vestimenta e mo radia adequadas, e ao melhoramento continuo das condições de existência. Os Estados Signatários tomarão as medidas adequadas para assegurar a efetividade deste direito, reconhecendo para esse efeito a importância essencial da cooperação internacional baseada no livre consentimento” (ONU, 1966b).

132 _{“Artigo 11.2. Os Estados Signatários do presente Pacto, reconhecendo o} direito fundamental de toda pessoa ser protegido contra a fome, adotarão, individualmente ou mediante cooperação internacional, as medidas, incluindo programas concretos, que se necessitam para: a) Melhorar os métodos de produção, conservação e distribuição de alimentos através da plena utilização dos conhecimentos técnicos e científicos, a divulgação de princípios sobre nutrição e o aperfeiçoamento ou reformulação dos regimes agrários de modo que se consigam a exploração e a utilização mais eficazes das riquezas naturais; b) Assegurar uma distribuição equitativa dos alimentos mundiais em relação às necessidades, considerando os problemas que se apresentam tanto aos países que importam produtos alimentícios, como aos que os exportam” (ONU, 1966b).

133 _{“Artigo 15.4. Os Estados Signatários do presente Pacto reconhecem os} benefícios que derivam do fomento e desenvolvimento da cooperação técnica e das relações internacionais em questões cientificas e culturais” (ONU, 1966b).

Mesmo com todas as dificuldades inerentes às diferenças históricas, culturais e políticas entres os membros das Nações Unidas, estes se veem cada vez mais impulsionados e, muitas vezes pressionados, a responder as exigências normativas impostas pelos direitos humanos. Por isso, quando do 25o aniversário da Carta da ONU, em 1970, foi adotada a “Declaração relativa aos princípios do direito internacional relacionados às relações amistosas e a cooperação entre os Estados”, pela Resolução 2625 (XXV) da Assembleia Geral da ONU. Essa Declaração:

[…] explicitou as características de um sistema legal de uma comunidade internacional do que a bola de bilhar Estado. É verdade que a Carta consagra, no seu artigo 2, nº 1, como o primeiro de seus princípios, a igualdade soberana que é a base do direito internacional tradicional. Mas a Carta adiciona uma segunda camada que traz a Declaração 1970, ao mesmo tempo, começando com igualdade soberana. Na verdade, este primeiro princípio é relativizada, e até certo compensado pelos outros dois medida, o da igualdade dos povos e o direito à autodeterminação, a aquele do dever de cooperar (ABI-SAAB, 2008, p. 394).134

Os sete princípios consagrados naquela Declaração são: proibição do uso ou ameaça da força, solução pacífica das controvérsias, não intervenção nos assuntos internos dos Estados, dever de cooperação internacional, igualdade de direitos e autodeterminação dos povos, igualdade soberana dos Estados, boa-fé no cumprimento das obrigações internacionais (ONU, 1970). Quanto ao princípio que estabelece um dever de cooperação internacional a Declaração sustenta que:

Os Estados têm o dever de cooperar uns com os outros, independentemente das diferenças de seus

134

Tradução livre. No original: “a explicité les traits d’un système juridique d’une communauté internationale dépassant l’‘État boule de billard’. Il est vrai que la Charte consacre dans son article 2, paragraphe 1, comme le premier de ses principes, l’égalité souveraine qui est à la base du droit international classique. Mais la Charte ajoute une deuxième couche que fait bien ressortir la Déclaration de 1970, tout en commençant aussi par l’égalité souveraine. En effet, ce premier principe est relativisé, et dans une certaine mesure contrebalancé, par deux autres, celui de l’égalité des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, et celui du devoir de coopérer”.

sistemas políticos, econômicos e sociais, nos diferentes domínios das relações internacionais, a fim de manter a paz ea segurança internacionais e promover a estabilidade eo progresso a economia global, o bem-estar geral das nações ea cooperação internacional livre de discriminação com base em tais diferenças (ONU, 1970). Os princípios da Carta incorporados nessa Declaração constituem princípios básicos do direito internacional, e por conseguinte, insta a todos os Estados a que se guiem por esses princípios em seu comportamento internacional e a que desenvolvam suas relações mútuas sobre a base do estrito cumprimento desses princípios. No que se refere ao dever de cooperação internacional, isto impõe que:

a) Os Estados devem cooperar com outros Estados para a manutenção da paz e da segurança internacionais; b) Os Estados devem cooperar para promover o respeito universal pelos direitos humanos e liberdades fundamentais para todos, bem como a eficácia desses direitos e liberdades e para eliminar todas as formas de discriminação racial e todas as formas de intolerância religiosa; c) Estados-Membros devem basear as suas relações internacionais nos domínios económicos, sociais, culturais, técnicas e comerciais, em conformidade com os princípios de igualdade soberana e não-intervenção; d) Os Estados membros das Nações Unidas têm o dever de tomar medidas, em conjunto ou individualmente, em cooperação com as Nações Unidas, em conformidade com as disposições pertinentes da Carta (ONU, 1970).

Dessa forma resta evidente que o dever de cooperação internacional está vinculado a um fim determinado, qual seja, a implementação dos direitos humanos, dentre os quais figura o acesso à justiça. Assim, a proteção dos direitos humanos “faisant de leur promotion et protection un des chantiers prioritaires de la coopération internationale, troisième but des Nations Unies; et que la Déclaration de 1970 désigne comme un champ d’application privilégié du ‘devoir de coopération’ (ABI-SAAB, 2008, p. 395).

Uma crítica pode ser feita a obrigatoriedade dessa Declaração, visto que as resoluções da Assembleia Geral da ONU carecem de

executividade, como será visto na seção seguinte. Ainda, há quem entenda ser controverso o “dever” de cooperar no âmbito da Declaração. Nesses termos :

Uma obrigação legal de cooperar não pode ser fundada sobre as várias resoluções da Assembleia Geral, porque as Nações Unidas carece de uma função legislativa. Isso, no entanto, não exclui uma influência significativa de tais resoluções sobre o desenvolvimento do direito internacional. A partir da redação da referida seção da resolução sobre relações amistosas intitulado "O dever dos Estados de cooperar uns com os outros, em conformidade com a Carta", torna-se evidente que ele fica aquém da definição de uma obrigação legal geral de cooperar. Considerando que o primeiro parágrafo, bem como subseções (a) e (b) do segundo parágrafo, declarar que os Estados ou "têm o dever de cooperar" ou "os Estados devem cooperar", o terceiro parágrafo única formula a recomendação de que "os Estados deverão cooperar nos domínios económicos, sociais e culturais, bem como no domínio da ciência e tecnologia ". Neste sentido parágrafo 3 nega o teor do ponto 1, que postula "Os Estados têm o dever de cooperar nos diversos domínios das relações internacionais". Esta formulação reflecte verdadeiramente o processo de negociação na Comissão Especial, onde os países industrializados ocidentais se opuseram ao parecer jurídico dos países em desenvolvimento e dos Estados socialistas sobre a existência de uma obrigação legal geral de cooperação (WOLFRUM,

1986, p. 196)135_.

De qualquer forma, a Declaração de Viena de 1993 reafirmou o compromisso assumido no artigo 56o da Carta da ONU de empreender ações coletivas e individuais, atribuindo a devida importância ao desenvolvimento de uma cooperação internacional efetiva com vista ao respeito e a observância universais pelos Direitos Humanos e pelas liberdades fundamentais para todos (ONU, 1993a). Assim, a ONU está comprometida no sentido de promover “um maior empenho da comunidade internacional, com vista a alcançar progressos substanciais em matéria dos Direitos Humanos mediante um esforço acrescido e sustentado de cooperação e solidariedade internacionais” (ONU, 1993a). Assim, “o reforço da cooperação internacional no domínio dos Direitos Humanos é essencial para a plena realização dos objetivos das Nações Unidas” (ONU, 1993). Quanto aos mecanismos disponíveis para a concretização desses direitos humanos, a grande aposta da Declaração de Viena é a cooperação internacional. Nesse sentido, no artigo 85o consta que “A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos encoraja igualmente o reforço da cooperação entre as instituições nacionais de promoção e proteção dos Direitos Humanos, particularmente através do intercâmbio de informações e experiência, bem como a cooperação com organizações regionais e as Nações Unidas” (ONU, 1993a).

135 _{Tradução livre. No original: “A legal obligation to cooperate cannot be} founded upon the various resolutions of the General Assembly, because the United Nations lacks a law-making function. This, however, does not exclude a significant influence of such resolutions on the development of international law. From the wording of that section of the Friendly Relations Resolution entitled "The duty of States to co-operate with one another in accordance with the Charter", it becomes evident that it falls short of defining a general legal obligation to cooperate. Whereas the first paragraph as well as subsections (a) and (b) of the second paragraph declare that States either "have the duty to cooperate" or "States shall cooperate", the third paragraph only formulates the recommendation that "States should co-operate in the economic, social and cultural fields as well as in the field of science and technology". In this sense paragraph 3 negates the content of paragraph 1, which postulates "States have the duty to cooperate in the various spheres of international relations". This wording truly reflects the negotiating process in the Special Committee, where the Western industrialized countries opposed the legal opinion of the developing countries and of the socialist States concerning the existence of a general legal obligation of cooperation”.

Quanto à tutela do dever de cooperação internacional no direito internacional regional, será abordado a seguir.

3.1.3 Fundamentos do dever de cooperação internacional no direito da Organização dos Estados Americanos (OEA)

No continente americano a cooperação internacional também está juridicamente positivada, especialmente no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA). A Carta da OEA, já no seu preâmbulo, refere que os seus membros estão “persuadidos de que o bem-estar de todos eles, assim como sua contribuição ao progresso e à civilização do mundo exigirá, cada vez mais, uma intensa cooperação continental” (OEA, 1948).

Dentre os propósitos da OEA, constam na Carta o desenvolvimento de uma ordem de paz e de justiça, para promover sua solidariedade, intensificar a colaboração entre os Estados. Para tanto, consta no art. 2o, f que os Estados se empenharão em “promover, por meio da ação cooperativa, seu desenvolvimento econômico, social e cultural” (OEA, 1948). Nesse sentido, a Carta impõe um compromisso com a ampla cooperação, independente do sistema político adotado pelos Estados americanos (art. 3o, e). Ademais, a cooperação econômica é considerada “essencial para o bem-estar e para a prosperidade comuns” (art. 3o, k) e a eliminação da pobreza crítica constitui responsabilidade comum e compartilhada dos Estados americanosǁ‖ (art. 3o, f)136.

Essas disposições sugerem algum dever de cooperação internacional, o que é corroborado pelo Capítulo VII da Carta, dedicado ao desenvolvimento integral, em que expressamente são afirmados os “princípios de solidariedade e cooperação interamericanas”, necessários

136

“Artigo 3. Os Estados americanos reafirmam os seguintes princípios: e) Todo Estado tem o direito de escolher, sem ingerências externas, seu sistema político,