Garantias Constitucionais dos Partidos - Partido Político na Constituição da República Federati

1. PREMISSAS DO SISTEMA ELEITORAL E DOS PARTIDOS

2.4. Partido Político na Constituição da República Federativa

2.4.3. Garantias Constitucionais dos Partidos

constitucional aos Partidos na Carta de 1988, no art. 17, §1º, e posteriormente alterado pela Emenda Constitucional n. 52 de 2006:

§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (Redação dada pela

A caracterização do direito fundamental à liberdade partidária e, por consequência da autonomia partidária é para Canotilho (2008, p. 316) um direito fundamental: “[...] A Constituição reconhece a liberdade de formação dos partidos políticos como um direito fundamental (art. 51) e concede-lhes um estatuto privilegiado em relação ao direito geral de associação [...]”.

Tal como o princípio da autonomia, o da liberdade partidária é garantido constitucionalmente (MEZZAROBA, 2008, p. 45). Como tal, a disciplina de ambos prevê igualmente área reservada a não ingerência estatal.

Canotilho (2008, p. 318), ao proceder a separação entre a liberdade externa e a liberdade interna conferida aos partidos políticos, explicitou que, no âmbito da última, se revelam duas questões fundamentais: a) de não poder haver sobre os partidos qualquer controle ideológico/programático; e b) de não ser admissível ocorrer nenhum controle sobre a organização interna do partido.

No mesmo sentido, registra Cunha (1996, p. 146): O grande princípio reitor da vida do partido, inscrito na Constituição Brasileira de 1988, é o da liberdade: liberdade de organização e de funcionamento; exceções a essa

liberdade – que aqui significa autonomia

– são apenas as indicadas na própria Constituição, umas concebidas em termos abertos, outras em obrigações concretas de fazer ou não fazer. (Grifo nosso).

Para Silva (2010, p. 407) a conquista dessa garantia é algo sem precedentes, já que “a lei tem muito pouco a fazer em matéria de estrutura interna, organização e funcionamento dos partidos”. A autonomia partidária pressupõe ao partido a liberdade de instituir regras, estabelecer sua estrutura interna, seu funcionamento.

Dotado de autonomia interna corporis em virtude do preceito constitucional, será por meio do estatuto do partido que se regerá a vida da organização, ele é a lei interna e é definido de forma autônoma pelos seus membros (FARHAT, 1996, p. 713). Para Aieta (2006, p. 243), os programas e

estatutos dos partidos configuram a ligação dos partidos, dos seus candidatos e a significam a garantia do eleitor, é por meio deles que se tem “um verdadeiro pacto de intenções, comportamento, ações e diretrizes”.

Mezzaroba (2004, p. 271) explica que com a Constituição Federal de 1988 e em virtude da introdução do princípio da autonomia partidária, “o controle judicial sobre os Partidos ficou restrito à verificação do cumprimento ou não dos requisitos constitucionais”.

O Tribunal Superior Eleitoral possui competência para apreciar os estatutos devidamente aprovados pelos Partidos, bem como fiscaliza-lo. (ROSAS, 1996) A garantia constitucional da autonomia partidária, contudo, não exime o partido dos seus direitos e deveres no mundo jurídico, nem mesmo a observância dos princípios constitucionais. Da mesma forma as estruturas dos partidos devem estar comprometidas com a observância do regime democrático, nessa linha, Silva (2010, p. 407) destaca que,

A ideia que sai do texto constitucional é a de que os partidos hão de se organizar e funcionar em harmonia com o regime democrático e que sua estrutura interna também fica sujeita ao mesmo principio. A autonomia é conferida na suposição de que cada partido busque, de acordo com suas concepções, realizar uma estrutura interna democrática. Não é compreensível que uma instituição resguarde o regime democrático se internamente não observa o mesmo regime.

O princípio da autonomia partidária é o proclamado “direito da autoregulamentação dos partidos políticos” (MEZZAROBA, 2008, p. 46). Segundo Cândido (1993, p. 344) o reconhecimento da garantia em questão, inerente à autonomia, organização e funcionamento dos partidos políticos está garantido no art. 17, §1º, da CF de 1988. Está positivado constitucionalmente.

O reconhecimento dos partidos políticos como entes autônomos pela ordem jurídica nacional foi uma conquista “recente”. Mezzaroba (2008, p. 46) evidencia que, “pela

primeira vez no Brasil, uma Constituição passa a delegar aos próprios partidos, autonomia para regulamentar matéria interna corporis, como estrutura, organização e funcionamento”.

Ao inserir a autonomia partidária no texto constitucional, o legislador tratou no mesmo dispositivo da fidelidade e disciplina partidária, que passaram a ser uma determinante do estatuto, ou seja, o seu conteúdo é de competência interna dos partidos. Contudo, a matéria também foi regulada pela Lei dos Partidos Políticos (art. 23 a 26, da Lei n. 9.096/95).

A fidelidade partidária, segundo Bastos (1989, p. 613) é a obrigação dos representantes políticos de “não deixarem o partido pelo qual foram eleitos, ou de não se oporem às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos [da organização partidária] sob pena de perda do mandato”. Vieira (2010, p.152) relata que a fidelidade se refere “ao cumprimento das regras estipuladas no estatuto partidário e em outros documentos da agremiação”, destacando ainda que “aquele que abandonou a legenda pela qual foi eleito praticou um ato de infidelidade partidária”. Mendes (2008, p.770) destaca que no contexto democrático, “e do sistema eleitoral proporcional, o valor constitucional da fidelidade tem uma densidade ainda maior”.

A disciplina partidária se refere ao respeito aos “princípios, programas e os objetivos da organização partidária” (MEZZAROBA, 2004, p. 279), ao regramento de condutas que o filiado deve respeitar, sob pena de punições (VIEIRA, 2010, p. 152). Não obstante, a perda do mandato por infidelidade partidária não esta previsto no texto constitucional. O art. 55 que trata das condutas dos parlamentares52, não enumera a infidelidade como conduta

Nos termo do art. 55, perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

passível de perda de mandato, da mesma forma o art. 15 que trata da cassação dos direitos políticos nada menciona sobre a perda do mandato por infidelidade.

Em decorrência de inúmeras discussões e ações perante o poder judiciário que por muito tempo acatou a tese da ausência de previsão constitucional acerca da perda do mandato, o Tribunal Superior Eleitoral, baseado na decisão proferida nos autos dos Mandados de Segurança n. 26.602, 26.603 e 26.604 pelo STF que, mudando o entendimento, reconheceu a existência de um dever constitucional de observância do princípio da fidelidade partidária, criou a Resolução 22.610 que passou a disciplinar acerca da infidelidade partidária, elencando casos que configuram justa causa para a perda do mandato.

Duas ADIs foram impetradas questionando a constitucionalidade da citada resolução (ADI 3.999 e 4.086), contudo, o STF reconheceu como constitucional a resolução, e destacou que “no faria sentido a Corte reconhecer a existência de um direito constitucional sem prever um instrumento para assegurá-lo”. Apesar de ser ressaltado na decisão era meio transitório até que o legislativo se pronunciasse sobre a matéria, tal decisão extrapolou a competência de normatização, ferindo o princípio da separação dos poderes, e adentrando na esfera legislativa. Algumas propostas legislativas foram apresentadas no Congresso53 para regular a matéria, contudo ainda sem definição, e em geral, assim como a decisão do STF, tais projetos não adentram nos atos de infidelidade, preocupando- se em geral, apenas com a questão da migração de partidos.

A questão da infidelidade partidária ainda é nebulosa, justamente em decorrência da ausência de uma previsão legislativa. De forma que, segundo Mezzaroba (2004, p. 280- 281), “o único instrumento que na prática tem algum sentido para os Partidos regularem em seus estatutos é do da disciplina partidária; por se tratar de questão interna corporis, sua aplicação fica subordinada aos princípios contidos no art. 53

Pode-se citar a PEC 23/2007 e outras mais antigas: PEC 042/95; PEC 051/95; PEC 085/95 (na Câmara dos Deputados) e PEC 041/96 e PEC 050/96 (no Senado Federal)

5º do texto constitucional”. Mais uma vez o ativismo judicial suplanta a legitimidade legislativa.

Além da autonomia partidária, duas outras garantias constitucionais foram introduzidas no texto da Carta de 1988 no §3º do art. 17, o direito ao fundo partidário e o acesso gratuito aos meios de comunicação: “Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.” (BRASIL, 1988).

Tais direitos vão garantir às organizações partidárias o usufruto de recursos públicos e a divulgação dos seus programas. O Fundo Partidário esta regulado na Lei dos Partidos Políticos e se constitui, segundo o art. 38, de recursos de (1) multas e penalidade aplicadas pelo código eleitoral e legislação conexa, (2) recursos financeiros destinados por lei; (3) doações de pessoas físicas ou jurídicas; (4) dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995.

Art.23 da Lei n. 9.504/1997 55

Art.38, inciso III da Lei n. 9.096/1995 56

Ficam restritas a: manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, observado neste último caso o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do total recebido; na propaganda doutrinária e política; alistamento e campanhas eleitorais; na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido e na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres conforme percentual que será

despesas ordinárias, como manutenção de sede e serviços do partido, alistamento, manutenção de instituto ou fundação de pesquisa, programas de promoção de difusão.

A lei ainda autoriza e regulamente a doação aos partidos por pessoas físicas e jurídicas – destacando-se que justamente os dispositivos que abordam essa temática estão sendo questionado perante o Superior Tribunal Federal, cujo tema é objeto dessa dissertação e será analisado no último capítulo deste trabalho.

Quanto à distribuição do Fundo Partidário, o art. 41-A, da Lei n. 9096/95, acabou por dividir os partidos em duas classes, ou seja, os registrados no TSE e os que possuem funcionamento parlamentar, assim, cinco por cento do Fundo será destinado “para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral” e noventa e cinco por cento, aos “partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados”.

O acesso gratuito ao radio e à televisão esta disciplinado nos artigos 45 a 49 da Lei n. 9.096/95, sendo garantida aos Partidos sem funcionamento parlamentar a realização de um programa em cadeia nacional a cada semestre, por dois minutos. E para os Partidos com funcionamento parlamentar, um programa em cadeia nacional e um estadual a cada semestre, com vinte minutos cada, e a “a utilização do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inserções de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais”.

Os critérios estabelecidos pela Lei dos Partidos Políticos, quanto ao Fundo e ao tempo em radio e televisão, “acabam fortalecendo as grandes legendas, em detrimento das pequenas que se encontram em processo de consolidação”. A utilização dos critérios instituídos pela legislação ordinária acaba deixando em voga a desconsideração do princípio do pluralismo político, ou da igualdade de oportunidade apontado por Canotilho (MEZZAROBA, 2004, p. 284).

fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total (art. 44 da Lei n. 9.096/1995).

Os Partidos Políticos são aglutinadores de interesses individuais na formação da vontade política coletiva, devem englobar e harmonizar democraticamente os anseios da sociedade. A natureza privada, cuja inovação foi trazida pela Constituição Federal, e suas garantias constitucionais, apensar de todos os meandros da legislação, devem ter um propósito de servir para o fortalecimento democrático no seio social e às suas expectativas.

Dentro dos meios inerentes aos partidos políticos encontra a sua necessidade/possibilidade de financiamento das campanhas eleitorais, prerrogativa essa inserta dentro do desenvolvimento regular das atribuições dos Partidos, e que, a principio, deveriam ser fiscalizadas pelo Pode Judiciário, e não podadas como vem ocorrendo. De sorte que vai encontro direto à liberdade e autonomia partidária, e ao direito fundamental de acesso ao sufrágio passivo a partir do financiamento privado, que combinado com o público, possibilitam a consecução das suas atribuições.

O caminho trilhado pelos Partidos Políticos, a sua natureza privada, as suas garantias constitucionais positivadas e conquistadas após longos anos de repressão e letra morta da lei, não podem ser simplesmente jogados ao vento. Não se trata de mera disposição, e sim de um garantia constitucional. A autonomia e liberdade atribuída as organização partidárias e sua natureza de associação e direito privado, o direito fundamental de acesso a recursos privados, deveria garantir a não influência da esfera estatal, e aqui destacamos do ativismo judicial. Com o julgamento da ADI 4650/DF o Supremo Tribunal Federal praticamente criou um novo sistema de financiamento, que vai de encontro a garantias e preceitos constitucionais como se verá a seguir.

3. FINANCIAMENTO ELEITORAL

O objeto da ação direta de inconstitucionalidade n. 4650/DF se dirige em face de direitos e garantias constitucionais, na qual se busca a declaração de inconstitucionalidade de artigos constantes na Lei Eleitoral (Lei n. 9.504/97) e na Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/95), que tratam basicamente da possibilidade de financiamento de campanha por intermédio de doações realizadas por pessoas jurídicas, de forma que aqui importa evidenciar as formas de financiamento e como ele é realizado pela legislação brasileira. O que ensejará a análise posterior dos limites conferidos pela Constituição à interferência estatal nas searas, da já tratada liberdade e autonomia partidária, e do direito fundamental de acesso ao sufrágio passivo a partir do financiamento privado.

Importante registrar que a Lei das Eleições – Lei n. 9.504/1997, no artigo 17-A, dispõe que até o dia 10 de junho, lei determine “o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa” e em não sendo editada tal lei, “caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral”. Ademais, no artigo 18 da mesma lei, fica determinado que “os partidos e coligações comunicarão aos respectivos Tribunais Eleitorais os valores máximos de gastos que farão por cargo eletivo em cada eleição a que concorrerem”.

Segundo Kanaan (2012, p.271) por financiamento em sentido amplo, deve ser compreendido como “a administração dos recursos arrecadados e dos gastos”, tanto para as atividades relacionadas à campanha quanto para o funcionamento das próprias organizações partidárias.

Verifica-se que o financiamento não se resume apenas às despesas com as campanhas eleitorais, que nas palavras de Gomes (2011, p. 277) é um “complexo de atos e procedimentos técnicos empregados por candidato e agremiação política com vistas a obter o voto dos eleitores e lograr êxito na disputa do cargo público-eletivo”, ele serve também para a manutenção das atividades ordinárias do partido.

A Constituição Federal concebe que as pessoas jurídicas de direito privado participem do processo eleitoral e consequentemente nele influenciem, garantindo a elas a possibilidade de doar recursos eleitorais a partidos políticos e/ou a candidatos a cargos eletivos57 e ao Fundo Partidário58, na forma da lei e dos regulamentos existentes. Sendo que as doações ao Fundo, por determinação legal (art. 44, da Lei n. 9.096/1995), ao entrarem na conta vinculada, ficam abarcadas pelas restrições na aplicação59, sendo utilizadas apenas para despesas ordinárias, como manutenção de sede e serviços do partido, alistamento, manutenção de instituto ou fundação de pesquisa, programas de promoção de difusão. Contudo, os demais gastos, como por exemplo, confecção de materiais, propaganda e publicidade destinada a conquistar voto, aluguel de locais para promoção de campanha, transporte e deslocamento, dentre outros, são suportados com o financiamento eleitoral (art. 26 da Lei 9.504/199760), sendo

Art.23 da Lei n. 9.504/1997 58

Art.38, inciso III da Lei n. 9.096/1995 59

Art. 26. São considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei: I - confecção de material impresso de qualquer natureza e tamanho, observado o disposto no § 3o do art. 38 desta Lei; II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinada a conquistar votos; III - aluguel de locais para a promoção de atos de campanha eleitoral; IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas; V - correspondência e despesas postais; VI - despesas de instalação, organização e funcionamento de Comitês e serviços necessários às eleições; VII - remuneração ou gratificação de qualquer espécie a pessoal que preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais; VIII - montagem e operação de carros de som,

permitida a contribuição pelo eleitor a candidato de sua preferência (limite de ate um mil UFIR), não estando sujeito à contabilização ou reembolso.

Para Zovatto61, na América Latina como um todo, em decorrência das constantes reformas eleitorais, após a aceitação das eleições e sua credibilidade, o financiamento acabou ganhando um espaço significativo no debate para a qualidade da democracia e seu aperfeiçoamento. Foi com a constitucionalização dos Partidos Políticos que as campanhas políticas ascenderam cada vez mais e seus gastos experimentaram um crescimento exponencial.

O número expressivo de candidatos a cada nova eleição, acaba denotando certo “individualismo” de campanha, sendo, inclusive, a prestação e arrecadação feita de forma individual – o que é permitido na legislação. Isso dificulta a grande parte a fiscalização e controle, já que o número de candidatos e a falta de estrutura de controle acabam facilitando desvios ilícitos.

Na procura de um sistema que seja eficaz e combata a corrupção, fraude e abuso do poder econômico, o controle financeiro eleitoral tem sido objeto de discussão em diversos

de propaganda e assemelhados; IX - a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura;

X - produção de programas de rádio, televisão ou vídeo, inclusive os destinados à propaganda gratuita;

XII - realização de pesquisas ou testes pré-eleitorais; XV - custos com a criação e inclusão de sítios na Internet; XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infração do disposto na legislação eleitoral. XVII - produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral. Parágrafo único. São estabelecidos os seguintes limites com relação ao total do gasto da campanha: I - alimentação do pessoal que presta serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais: 10% (dez por cento); II - aluguel de veículos automotores: 20% (vinte por cento Art. 27. Qualquer eleitor poderá realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferência, até a quantia equivalente a um mil UFIR, não sujeitos a contabilização, desde que não reembolsados.

ZOVATTO, Daniel G. La reforma politico-electoral en América

Latina: evolúción, situación y tendências, 1978-2000. Observatório

ELectoral Latinoamericano. Disponível em: http://www.observatorioelectoral.org/biblioteca/?bookID=3&page=3 Acesso em: 13 jan. 2015

regimes democráticos. Kanaan (2012, p. 272) destaca que a maior dificuldade encontrada é a busca de formas fidedignas de parâmetros reguladores das fontes de fiscalização, sem que se violem as garantias constitucionais de liberdade, autonomia e igualdade entre os Partidos Políticos.

As discussões giram em torno da garantia de valores democráticos, como a igualdade da disputa no sistema eleitoral, a autonomia dos partidos constitucionalmente garantida e a própria ideia de representação. Como visto nos capítulos anteriores, a democracia brasileira ainda é muito nova, e sua história político-partidária-eleitoral teve um processo lento e conturbado de formação, hoje muitas vezes sujeito à interferência da atuação proativa do Judiciário.

O financiamento eleitoral esta inserido dentro de um contexto mercantilista e capitalista, de forma que não há hoje como se imaginar um partido ou mesmo candidato que

No documento Financiamento eleitoral: uma análise acerca da ação direta de inconstitucionalidade n.4650/DF frente às garantias e princípios constitucionais partidários (páginas 114-126)