Governança de redes interorganizacionais

A partir da discussão sobre mercados e hierarquias, de Williamson (1975), a qual não percebe o mercado como o único sistema eficiente de coordenação hierárquica, uma rica literatura

7 _{O desenho de redes completas adota uma listagem contendo todos os integrantes da rede. Essa relação é} apresentada para cada ator, para que ele indique as relações existentes com todos os outros. Este formato permite estruturar toda a rede de interesse e, com isso, capturar construções estruturais específicas no nível da rede, bem como a posição dos nós em particular na rede (SCOTT, 2000).

sobre diferentes formas de governança foi desenvolvida. Nesse contexto, as redes8 despontam como forma de coordenação não hierárquica com capacidade de ajudar as organizações a alcançar suas metas (POWELL, 1990; GRANDORI e SODA, 1995). No setor público ou no privado, as vantagens da coordenação da rede envolvem questões relativas ao reforço de aprendizagem, ao uso mais eficiente dos recursos e ao aumento da capacidade de planejar e resolver problemas complexos com mais competitividade e melhores serviços para clientes e consumidores (PROVAN e KENIS, 2007).

Embora seja objeto de estudos desde a década de 1970, a inclusão do Estado neste âmbito é mais recente, tendo início nos anos de 1990. No centro do debate está o entendimento de que os governos cada vez mais precisam se apoiar em arranjos cooperativos, o que os leva a abrir mão do controle absoluto em favor de processos de negociação e articulação com outros atores. A discussão aborda o papel das instituições públicas e privadas na sociedade, uma vez que confunde os limites das organizações ao reunir diversas iniciativas no âmbito da cooperação para a solução de problemas coletivos. Para alguns autores (SORENSEN e TORFING, 2007a), este tipo de parceria permite trabalhar questões políticas complexas, identificar problemas de forma rápida e oportunidades para encontrar soluções, agregar informações e conhecimentos; criar espaço para a construção de consensos ou minimizar conflitos e levar à diminuição de resistências e à promoção do sentimento de corresponsabilidade e copropriedade, uma vez que os atores afetados são também envolvidos.

Assim, com governos cada vez mais envolvidos em arranjos que adotam formas indiretas de controle e de atuação (McGUIRE e AGRANOFF, 2011), surge a necessidade de se desenvolver habilidades voltadas para este tipo de interação. Esse fenômeno pode ser observado tanto no dia a dia como no espaço que pesquisas voltadas para a questão vêm ocupando na literatura especializada.

Sorensen e Torfing (2007a) dividem as pesquisas sobre o tema em dois momentos. O primeiro dedicou-se à compreensão do fenômeno em si, procurando demonstrar sua importância, suas causas e diferenças em relação aos demais acordos até então estabelecidos. O segundo contempla a busca pelo entendimento de questões como: sua formação, funcionamento e desenvolvimento, as causas para suas falhas ou sucesso e o modo como são regulados. Entretanto, muitos autores apontam para o fato de que ainda há muito a ser

8 _{Estruturas de governança em que mecanismos externos de coordenação são empregados na relação interfirma} (GRANDORI, 1997).

52 respondido. McGuire e Agranoff (2011) demonstram que, apesar do aumento de pesquisas que comprovam a importância do fenômeno, poucas discutem acerca de suas limitações e dificuldades em termos de gestão, o que inclui aspectos ligados a processos, a obstáculos para o alcance dos resultados pretendidos e relacionamento entre a burocracia e os arranjos multiorganizacionais. Klijn, Steijn e Edelenbos (2010) indicam que há um número crescente de autores dedicando-se ao entendimento da questão sob o ponto de vista teórico. Emerson, Nabatchi e Balogh (2012) apontam a necessidade da realização de mais estudos que permitam melhor entendimento sobre os elementos que compõem sua estrutura de governança. Quanto a esse aspecto, Klijn, Steijn e Edelenbos (2010) destacam a importância da gestão da parceria para alcançar os resultados pretendidos. Sorensen e Torfing (2007b, 2009) e Borzel (2011) discutem a necessidade de se produzir mais pesquisas na área, concluindo que é central um maior aprofundamento – em termos tanto conceituais quanto empíricos – sobre sua dinâmica e desenvolvimento. Provan e Lemaire (2012, p. 639) ressaltam que a necessidade de ação coletiva tem sido levada a sério pelos estudiosos e gestores públicos. No entanto, determinar a extensão da atenção dada ao tema é difícil por causa da diversidade de termos empregados. Por exemplo, ao invés de falar sobre redes, muitos se referem a “colaboração” ou “acordos de colaboração”.

Contudo, ainda que a formação de redes interorganizacionais tenha sido percebida como o caminho para uma governança mais flexível e proativa, a sobrevalorização dos méritos de redes de governança tende a negligenciar seus problemas e limitações: que eles são, muitas vezes, instáveis, difusos e de difícil percepção (SORENSEN e TORFING, 2009). Quando se trata de redes, a governança é entendida como um fenômeno que pode ser gerenciado no sentido de "uma estratégia explícita em situações de interdependência". Ela se destina a coordenar estratégias de atores com diferentes objetivos e preferências no que diz respeito a determinado problema, decisão ou política, em uma rede de relações interorganizacionais (KICKERT, KLIJN e KOPPENJAN, 1997; BLANCO, LOWNDES e PRATCHETT, 2011).

Deve-se considerar que o estudo da governança nas empresas comerciais concentra-se, tradicionalmente, no papel do Conselho de Administração, representando e preservando os interesses dos acionistas (FAMA e JENSEN, 1983). Na gestão pública, governança se refere às atividades de financiamento e à supervisão de órgãos governamentais, especialmente em relação às atividades de organizações privadas que tenham sido contratadas para prestar serviços públicos (HILL e LYNN Jr., 2005; PROVAN e KENIS, 2007). Nesse caso, os

interesses públicos diferem dos interesses privados, por três razões básicas: a) o setor público deve considerar um conjunto mais amplo de normas e valores; b) os líderes das organizações públicas são responsáveis perante os cidadãos e eleitores, em vez de grupos especiais; e c) as organizações públicas necessitam de maior ênfase na abertura, transparência, igualdade de tratamento, imparcialidade e previsibilidade (CHRISTENSEN et al., 2007). Portanto, numa rede de utilização social estes atributos devem ser levados em consideração como fatores objetivos da conformação interorganizacional.

Meuleman (2006) define governança como a totalidade das interações, em que governo, órgãos públicos, setor privado e a sociedade civil participam, visando resolver problemas sociais ou criar oportunidades sociais. Emerson, Nabatchi e Balogh (2012) nomeiam como “governança colaborativa” os processos e as estruturas de tomada de decisão sobre políticas públicas e gestão que envolvem pessoas, de forma construtiva, e se encontram além das fronteiras de órgãos públicos, dos níveis de governo ou das esferas pública, privada e da sociedade civil, a fim de realizar uma atividade de interesse público. Ela inicia e evolui dentro de um “contexto do sistema”, envolvendo variáveis políticas, jurídicas, socioeconômicas e ambientais. Este contexto cria oportunidades e constrangimentos e influencia o desempenho da governança colaborativa e os resultados. Isso significa que, iterativamente, ele determina a governança, e que a própria governança afeta o ambiente onde foi gerado por meio do impacto de suas ações colaborativas.

Provan e Kenis (2007, p. 231) mencionam um tipo específico de governança, que chamam de “redes interorganizacionais orientadas para objetivos”, o qual se refere a uma rede com identidade distinta, que exige alguma forma de governança para garantir que os participantes se envolvam na ação coletiva e solidária, em que o conflito está determinado e os recursos da rede são adquiridos e utilizados de forma eficiente e eficaz. Os autores afirmam que esse tipo de rede “orientada por objetivo” tornou-se extremamente importante como mecanismo formal para alcançar resultados multiorganizacionais, especialmente no setor público e no de organizações sem fins lucrativos, em que a ação coletiva é, muitas vezes, necessária para a solução de problemas sociais. Portanto, diferentes nomenlaturas são utilizadas para nomear os relacionamentos entre governo e iniciativa privada, os quais serão tratados neste trabalho como “governança em rede”. Porém, uma distinção deve ser feita ao abordar a estrutura de gestão constituída para acompanhar o desenvolvimento conjunto de ações de uma rede específica, aqui considerada como “rede de governança”.

54 TSAI e KILDUFF (2003, p. 95) apontam que as redes orientadas por objetivos são estruturadas em torno de um líder (ou de um conjunto de líderes) que articula os objetivos da organização e recruta membros. Isso acontece para evitar hierarquizar relações em nome da equidade. Assim, ao longo de sua trajetória, a rede se consolida em torno de uma liderança reconhecida. Portanto, uma estrutura centro-periférica é bastante provável. Contudo, o estabelecimento de objetivos comuns, a realização de reuniões e a construção de uma agenda clara de atividades tendem a fortalecer os laços de confiança entre os membros centrais. Apesar da possibilidade de conexão entre todos os membros, haverá a tendência de constituir uma estrutura com laços fortemente centralizados.

Provan e Kenis (2007) acrescentam outros três modelos de redes de governança, das quais podem surgir formas híbridas: a) governança compartilhada – forma simples e de ocorrência mais comum, em que os próprios membros da rede se incumbem da governança da rede, podendo ser formal ou informal; b) governança com organização líder – caracterizada pela centralidade num dos integrantes da rede, sendo, por isso, mais usual em redes em que há concentração de poder, seja um grande distribuidor, comprador, fornecedor etc.; c) governança por meio de uma organização administrativa da rede (NAO9) – há uma entidade administrativa independente para realizar a governança da rede e suas atividades. Diferentes motivos demandam distintos modelos, por diversas razões. Usualmente, o grau de maturidade e de evolução da rede pode demandar estruturas mais complexas. Esses autores sugerem ser mais provável que o modelo de governança compartilhada seja a forma mais eficaz quando a confiança é generalizada (distribuída por toda a rede). Ressalta-se aqui que confiança não precisa ser profunda, mas não pode simplesmente ser uma coleção de relações de díade. Em vez disso, os laços de confiança devem ser densos, de modo que as percepções de confiança sejam compartilhadas entre os membros da rede. Quando a confiança de baixa densidade é predominante, as redes ainda podem ser eficazes e se apresentam também como uma forma viável de realizar objetivos coletivos. No entanto, em tal circunstância a governança estará susceptível de ser negociada, devendo ser considerada uma estrutura contendo uma organização líder ou uma NAO. Neste caso, como a governança por meio de uma organização líder é essencialmente construída em torno de uma coleção de relações diádicas, a confiança em toda a rede pode ser menor do que para a governança NÃO, caso em que os membros são chamados a monitorar coletivamente as ações de liderança.

Não obstante, a estrutura de governança cooperativa resulta de um processo de barganha entre as empresas participantes do arranjo ou de seus respectivos gestores, cada um considerando os benefícios da cooperação para, com isso, atingir seus objetivos individuais (ROTH et al., 2012)

Nielsen (2009) distingue duas formas de governança: contratual e processual. Enquanto a primeira atua com mediação, a segunda modera os efeitos das motivações das diferentes empresas ao integrar a rede. A governança contratual distribui direitos entre as partes envolvidas numa aliança, determinada por uma via contratual, e afeta a estrutura da relação, mas com vistas à integração. A governança processual, por sua vez, refere-se à coordenação dos processos e às interações relacionadas à gestão do conhecimento durante a evolução da aliança.

Human e Provan (2000) argumentam que uma rede deve gozar de legitimidade interna e externa. Isso resulta em uma tensão inevitável, que deve ser reconhecida e gerenciada. Assim, legitimar interações entre as organizações, algumas das quais podem ser concorrentes reais ou potenciais, é uma função crítica da governança da rede. Se os participantes não veem interações e esforços coordenados como sendo uma forma legítima de conduzir os negócios, com potenciais benefícios dessas interações (sociais ou econômicos), é provável que a rede exista apenas no nome, apresentando baixo compromisso real por parte dos participantes diante das metas e resultados esperados no nível da rede completa. De toda forma, qualquer forma de governança deve responder às expectativas externas. Ao realizar atividades como atrair clientes, obter financiamento ou lidar com o governo, a estrutura de governança constrói a imagem externa da rede (PROVAN e KENIS, 2007).

Discutidos os principais aspectos da governança em rede, no próximo tópico tecem-se considerações acerca do referencial teórico.