2. O DESVIO DE RECURSOS E SUA RELAÇÃO COM O FEDERALISMO
2.5 Há relação entre o desvio de recursos públicos e o federalismo fiscal?
A corrupção e as demais causas de desvio de recursos, aqui tratadas (rent-seeking,
patrimonialismo, clientelismo e coronelismo), têm como uma das primeiras consequências
o transviamento dos objetivos da função pública, impedindo que o bem comum seja
alcançado em níveis eficientes (e suficientes) pelo Estado.
No caso da corrupção, por exemplo, a relação existente entre corruptos, corruptores
e os beneficiados com sua prática indica a existência de uma associação no seio da qual
ocorre uma transferência de renda, mas com recursos provenientes da própria sociedade.
Percebe-se, então, a incidência de uma função distributiva imprópria, em que não é o
Estado (ou uma de suas unidades federadas) que comanda a distribuição de recursos de
forma universal, mas sim pessoas pertencentes ao próprio aparato estatal, as quais possuem
como objetivo a satisfação de interesses particulares
204.
O problema é que essa furtiva transferência de recursos ocorre em duplo prejuízo à
sociedade. Em primeiro lugar, o desvio de renda para o proveito exclusivo de pessoas ou
grupos acarreta um empobrecimento – proporcional e quase instantâneo – do Estado, que
se vê impedido de utilizar os recursos públicos para as funções que lhe são inerentes. De
outro lado, além da ocorrência do desvio, percebe-se que, usualmente, o dinheiro
empregado para fins particulares não repercute, sequer indiretamente, em benefício à
sociedade; ao contrário, muitas vezes os recursos são utilizados em objetivos antagônicos
às necessidades da população (fomento do crime organizado, direcionamento de licitações
a empresas inaptas, por exemplo). Nesses casos, a função alocativa do Estado é
prejudicada ou obstaculizada, uma vez que o dinheiro público é aplicado em atividades
ineficientes ou incapazes de proporcionar ganho à sociedade. Em algumas situações, “os
204 Nesse sentido, Kimberly Ann Elliott (A corrupção como um problema de legislação internacional:
recapitulação e recomendações. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, p. 278. Título original: Corruption and the global economy) exemplifica que as obras “faraônicas” não trazem benefícios ao bem comum mas, por outro lado, enriquecem os agentes públicos e empreiteiras. Susan Rose-Ackerman (A economia política da corrupção. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, p. 78. Título original: Corruption and the global economy), por sua vez, confirma as consequências da corrupção no tocante à função distributiva: “Uma fatia maior dos ganhos é acumulada por vencedores de licitações e por funcionários públicos mais em um processo corrupto de contratação e de privatização do que em um sistema idôneo. Uma parcela da riqueza do país é distribuída para pessoas do sistema e para concorrentes corruptos, o que contribui para as desigualdades de renda. Para cobrir os altos preços de contratos, bem como as decepcionantes receitas geradas pelas privatizações, o governo se vê obrigado a aumentar impostos ou a cortar gastos”.
funcionários corruptos do governo podem vir a preferir aqueles tipos de despesas que os
permitam coletar subornos e manter-se em segredo”
205. Vale dizer, em todos os casos, a
qualidade do gasto público resta prejudicada
206.
Como exemplos de práticas que retratam a ineficiência do destino dos recursos
públicos (em prejuízo à função fiscal alocativa), bem como a nefasta distribuição de rendas
em prejuízo à sociedade (ocasionando dano à função fiscal distributiva), podem ser
citados: a) fraude em licitações, com o favorecimento de empresas que não possuem
condições técnicas para a realização de obras e serviços; b) superfaturamento de preços dos
contratos, com o intuito de beneficiar empresas que possuem relação viciosa com agentes
da Administração Pública, os quais normalmente recebem propinas para a realização
desses atos; c) transferência ilegal de recursos públicos a pessoas ou entidades privadas,
cessão essa frequentemente travestida em contratos aparentemente legítimos no tocante ao
seu aspecto formal; d) tolerância dos entes federados no exercício do seu poder de polícia,
omitindo-se na fiscalização de empresas e entidades, o que acaba por gerar maiores
prejuízos aos cofres públicos (a não imposição de multas, a dispensa da verificação de
tributos não recolhidos, por exemplo) ou danos diretos à população (como, por exemplo, o
fato de a Administração Pública municipal não impedir o funcionamento de restaurante
que cause perigo à saúde pública).
Até mesmo a função fiscal estabilizadora pode ser atingida. Conforme ressalta
Paolo Mauro, “ao afetar a coleta de impostos ou o volume de gastos públicos, a corrupção
pode trazer conseqüências orçamentárias adversas”
207. Também alega o autor que, “nos
casos em que a corrupção assume a forma do uso indevido de financiamentos direcionados,
205 MAURO, Paolo. Os efeitos da corrupção sobre crescimento, investimentos e gastos do governo: uma
análise de países representativos. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, p. 141. Título original: Corruption and the global economy.
206 A questão da ineficiência na alocação de recursos, bem como da ausência de qualidade do gasto público
são descritas no trabalho de Kimberly Ann Elliott (A corrupção como um problema de legislação internacional: recapitulação e recomendações. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, pp. 278-279. Título original: Corruption and the global economy), que expõe: “Certas decisões, como aquelas que concernem às concorrências e à infra-estrutura governamentais, somente podem ser tomadas em escalões superiores do governo. Mesmo quando determinados projetos correspondem a necessidades sociais a corrupção pode elevar os custos, piorar a qualidade ou levar a escolhas inadequadas de tecnologia. [...]
Finalmente, decisões relativas a licitações públicas podem provocar a alocação menos eficiente de recursos quando o suborno interfere na escolha do concorrente”.
207 Os efeitos da corrupção sobre crescimento, investimentos e gastos do governo: uma análise de países
representativos. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, p. 141. Título original: Corruption and the global economy.
feitos por instituições financeiras públicas a taxas de juros abaixo do valor de mercado, a
corrupção pode resultar em uma política monetária frouxa e indesejável”
208.
É pelos motivos acima descritos que, invariavelmente, o exercício da corrupção e
de outras causas de desvio acaba por provocar a diminuição de recursos da sociedade,
prejudicando o atendimento das necessidades públicas e o desenvolvimento do próprio
Estado federado.
2.5.2 O desvio de recursos públicos e sua relação com o tipo de estrutura do federalismo
fiscal
Como visto no primeiro capítulo do presente trabalho, do ponto de vista das
Finanças Públicas, a adoção do federalismo apresenta diversas vantagens:
a) a presença de níveis governamentais diversos permite uma melhor alocação de
bens e serviços públicos à medida da necessidade da população circunscrita a esses
diferentes níveis e de acordo com a especificidade ou magnitude da demanda
209;
b) embora se reconheça que a compensação – utilizada como forma de equilibrar as
externalidades geradas pelos entes subnacionais – produz maior eficácia quando é dirigida
e controlada pelo poder central
210, a solução dessas externalidades só se torna facilitada e
com melhores resultados para a população devido à descentralização própria do
federalismo. Vale dizer, a descentralização remanesce como melhor alternativa diante da
centralização, que significaria o fornecimento uniforme de bens e serviços públicos pelo
poder central
211;
c) a estrutura descentralizada permitiria enriquecer a participação política dos
cidadãos nas decisões dos governos locais e regionais, proporcionando o aumento da
transparência, da fiscalização e da democracia, fortalecendo, assim, as instituições
212.
208 MAURO, Paolo. Os efeitos da corrupção sobre crescimento, investimentos e gastos do governo: uma
análise de países representativos. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (org.). A corrupção e a economia global. Tradução de Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002, p. 141. Título original: Corruption and the global economy.
209 Item 1.6.1 do presente estudo. 210 Item 1.6.3 deste trabalho.
211 Sebastian Freille, M. Emranul Haque e Richard Kneller. Federalism, decentralisation and corruption.
(junho 2007). Disponível em http://ssrn.com/abstract=951110, acessado em 16.07.2008. No original: “Even with inter-jurisdictional externalities, decentralised provision creates a better outcome as opposed to a uniform centralized provision of public goods”.
Também sobre os benefícios do federalismo, Sebastian Freille, M. Emranul Haque
e Richard Kneller ressaltam que a presença de um orçamento rígido incentivaria governos
locais e regionais a gerarem suas próprias fontes de recursos e a se valerem delas,
aumentando a eficiência, ao passo que, ao dependerem de transferências do governo
central ou ao se valerem de orçamentos flexíveis, tal eficiência diminuiria
213.
Diante dos argumentos acima, intuitivamente e de forma quase automática se
poderia chegar à conclusão de que o federalismo fiscal seria a melhor alternativa para a
diminuição do desvio de recursos públicos. Ocorre que as pesquisas empíricas sobre o
assunto não chegam – pelo menos de forma unânime – a essa mesma inferência.
Nesse sentido, Daniel Treisman
214relaciona os argumentos pró e contra a adoção
do federalismo como instrumento contra a corrupção e desvio de recursos. Os fundamentos
que sustentam ser o sistema federativo menos corrupto propugnam que: a) a competição
entre entes intergovernamentais promove a estruturação de um governo mais eficiente e
honesto (B. R. Weingast); b) a competição entre níveis da federação evita subornos por
parte de funcionários do governo no fornecimento de serviços públicos (A. Breton); c) a
presença de força policial em cada nível governamental tende a diminuir a vulnerabilidade
de medidas legais (S. Rose-Ackerman). De outro lado, os argumentos contra o federalismo
podem ser assim resumidos: a) o equilíbrio de poder de representantes do governo central e
dos entes subnacionais sobre certos recursos (o tributo ou o suborno em uma determinada
região) conduz a uma ineficiente obtenção desses recursos (A. Shleifer e R. W. Vishny); b)
como forma de superar a descentralização de poder, há a necessidade de se implantar a
troca de favores (James Q. Wilson); c) num sistema descentralizado de governo existem
poucas forças ou agências centralizadas que impingem a prática da honestidade
(Wolfinger); d) a corrupção é mais acentuada nos entes de nível local, provavelmente em
razão do relacionamento próximo entre os particulares e os funcionários públicos (R.
Prud’homme e V. Tanzi)
215.
213 Federalism, decentralisation and corruption. (junho 2007). Disponível em
http://ssrn.com/abstract=951110, acessado em 16.07.2008. No original: “Finally, the existence of hard- budget constraints should force local and regional governments to put in effort to generate and rely on the own sources of revenues. If the local and regional governments are provided transfers from the centre or face soft budget constraints then efficiency levels will drop”.
214 The Causes of Corruption: A Cross-National Study. In: Journal of Public Economics, Elsevier Science
S.A., 2000, v. 76, n. 3, pp. 406-407.
215 No original: “This logic motivates two alternative arguments about the relationship between federally
structured states and corruption. Some have argued that federal structure makes for more honest and efficient government by providing for competition between subjurisdictions (Weingast, 1995) or even
Utilizando índices de percepção da corrupção, o mesmo Daniel Treisman
216elaborou pesquisa com a intenção de investigar se os países que adotam o sistema federal
são menos ou mais corruptos. Com esse objetivo, estudou diversos Estados federais, tais
como Canadá, Suíça, Austrália, Alemanha, Áustria, Estados Unidos, Bélgica, Espanha,
Malásia, Argentina, México, Brasil, Índia, Rússia, Venezuela, Paquistão e Nigéria. Sua
conclusão foi a de que, do ponto de vista do desenvolvimento econômico, os países que
adotam o federalismo apresentam índices de corrupção maiores do que os dos Estados
unitários.
No resultado do trabalho, no entanto, não há uma explicação categórica sobre o
motivo pelo qual isso ocorre. O autor sugere que a competição entre diferentes níveis de
governo (central e subnacionais) para a extração de suborno dos atores econômicos é o que
provavelmente conduz a essa situação. Quando ambos os níveis possuem o poder de
regulação, o resultado é uma grande demanda por subornos, afastando a atuação do setor
privado. Nos Estados unitários tal fato é evitado em razão do controle exercido pelo poder
central, que limita a atuação de funcionários públicos de entes subnacionais à obtenção de
suborno. Por esse motivo, propõe Daniel Treisman que, nos países de baixo nível de
desenvolvimento, mais vulneráveis à corrupção, haja cautela quanto à descentralização do
poder político
217.
between levels of government (Breton, 1996) in the provision of public services for which officials could demand kickbacks. Susan Rose-Ackerman points out that: ‘A federal structure in which each level has its own police force can reduce the vulnerability of any one law enforcement agency’ (Rose-Ackerman, 1994, p. 27). Others suggest, by contrast, that the relatively balanced power of central and subnational officials over certain common pool resources – the tax or ‘bribe’ base in a given region – leads to suboptimal overextraction (Shleifer and Vishny, 1993). According to James Q. Wilson, one cause of corruption in the US system is ‘the need to exchange favors to overcome decentralized authority’ (Wilson, 1970, p. 304). Another political scientist argues that ‘decentralized political systems are more corruptible, because the potential corrupter needs to influence only a segment of the government, and because in a fragmented system there are fewer centralized forces and agencies to enforce honesty.’ A number of economists have also suggested that corruption may be greater at the local level, perhaps because of the greater intimacy and frequency of interactions between private individuals and officials at more decentralized levels (Prud’homme, 1995; Tanzi, 1995). This would have more noticeable effects in countries where a larger proportion of government takes place at subnational levels. From this, I derive two opposite hypotheses”.
216 The Causes of Corruption: A Cross-National Study. In: Journal of Public Economics, Elsevier Science
S.A., 2000, v. 76, n. 3, pp. 406-407.
217 The Causes of Corruption: A Cross-National Study. In: Journal of Public Economics, Elsevier Science
S.A., 2000, v. 76, n. 3, pp. 440-441. No original: “Federal states were robustly perceived to be more corrupt than unitary ones, controlling for the level of economic development. This did not have anything to do with their ethnic composition, and was only in part explained by their generally larger size. I attribute this to the collective action problem for semi-autonomous central and subnational officials in deciding how much to extract in bribes from businesses that both levels have the power to regulate. Restraint by one level merely increases the pickings for the other. The likely result is suboptimally high demands for bribes that end up driving many private actors out of the market. In unitary states, more
Hongbin Cai e Daniel Treisman, no artigo denominado “State corroding
federalism”
218, analisam a competição entre os governos locais na busca de rendas e a
consequência desse comportamento em relação à integridade do federalismo fiscal,
principalmente no tocante ao desgaste causado ao poder central. Sustentam os
pesquisadores que a disputa entre os entes governamentais locais (ou regionais) pela
procura de capital pode provocar a diminuição de receitas do governo central, incentivar a
evasão de tributos, criar conflitos políticos sobre a distribuição de receitas, aumentar as
violações regulatórias e diminuir o bem-estar da sociedade. O mérito do estudo é que ele
parte de um ângulo de análise não muito debatido na doutrina, qual seja, deixa de examinar
a simples “captura” do Estado pelos grupos de interesse para aprofundar o exame da
questão e concluir que a disputa entre entes governamentais locais aumenta o incentivo
para que os representantes do governo sejam “capturados”. Admitem, porém, que essa
competição tanto pode aumentar a eficiência quanto reduzi-la, dependendo em qual base o
federalismo estiver estruturado, ou seja, se em instituições fortes ou, ao contrário,
alicerçado sobre instituições frágeis.
A pesquisa também chama atenção à possibilidade de a competição horizontal,
exercida entre os entes subnacionais, servir como um equilíbrio à competição vertical, esta
exercida entre níveis governamentais diferentes para atrair empresas. Com isso, embora a
frequência de transações corruptas possa não diminuir, talvez o custo agregado da
corrupção, proveniente dos subornos, sofra uma redução em razão da disputa horizontal. O
autor admite, porém, que tal conclusão não é definitiva, necessitando de maiores estudos a
respeito
219.
effective hierarchies of control enable central officials to limit the extraction of subnational officials to more reasonable levels. If this interpretation is correct, it suggests a reason for caution in decentralizing political power in countries at low levels of development that are vulnerable to corruption”.
218 Journal of Public Economics, v. 88, n. 3-4, mar. 2004, pp. 819-843.
219 Daniel Treisman. The Causes of Corruption: A Cross-National Study. In: Journal of Public Economics,
Elsevier Science S.A., 2000, v. 76, n. 3, p. 441. No original: “The counterargument is that horizontal competition between regions to attract enterprises may offset the vertical competition between levels of government to extract from the same companies. While the evidence presented here suggests that on average the latter effect is stronger, it is difficult to be sure. The index of perceived corruption used in this study conflates what might be thought of as two dimensions of corruption – the frequency of corrupt transactions in a country and their aggregate cost in bribes. It is possible that while corruption might be more frequent in federal countries – explaining the statistical results – the competition between jurisdictions might keep the size of bribes low. Such questions must await further research with more precise data”.
Olivier Blanchard e Andrei Shleifer, no artigo intitulado “Federalism with and
without political centralization. China versus Rússia”
220, analisam a questão do federalismo
e a possibilidade de uma centralização política mais forte como forma de evitar o desvio de
dinheiro público. Nessa pesquisa, do ano de 2000, estudam dois países: a China, onde a
taxa de crescimento representava uma das maiores do mundo à época; e a Rússia, na qual
essa taxa era uma das menores. A explicação para a discrepância entre os índices residiria
no incentivo ao crescimento do setor privado; enquanto os governos locais na China
estimulavam a ascensão de novas empresas, os da Rússia criavam obstáculos a esse
crescimento por intermédio da tributação, regulação e corrupção.
Na Rússia, os incentivos para o desvio de recursos estavam diretamente
relacionados ao comportamento dos governos locais e eram ocasionados por dois
fenômenos: a) a “captura”, em que os proprietários das antigas empresas, que dominavam a
economia russa antes da transição, pressionavam os governos locais a protegê-los da
competição com as novas empresas, bem como para lhes transferir rendas
221; b) a
220 Fev.-2000. MIT Dept. of Economics Working Paper n. 00-15; Harvard Institute of Economics Research
Paper n. 1889. Disponível em http://ssrn.com/abstract=236127, acessado em 16.07.2008.
221 O motivo dessa pressão é bem retratado por Pertti Haaparanta e Tuuli Juurikkala (Bribes and Local
Fiscal Autonomy in Rússia. (4 maio 2007). BOFIT Discussion Paper n. 12/2007. Disponível em: http://ssrn.com/abstract=1001424, acessado em 16.07.2008): “A Rússia herdou da União Soviética a estrutura de produção na qual indústrias possuem um papel importante no fornecimento de bens e serviços tais como habitação e assistência médica. O resultado foi um sistema que Ericson (1999) [Ericson R. The Post-Soviet Russian Economic System: An Industrial Feudalism?, Columbia University] chama de Feudalismo Industrial, no qual as autoridades federais são bastante frágeis em relação às autoridades regional e municipal e no qual as pessoas são presas à economia local por meio da provisão de serviços públicos.
Essas mesmas empresas ainda estão participando do fornecimento de serviços locais, tipicamente sob os cuidados do setor público ou empresas privadas especializadas numa economia de mercado. (...)
Os serviços produzidos pelas empresas não são limitados aos de âmbito social, mas incluem também partes de infra-estrutura como eletricidade e calefação. (...) Além disso, empresas podem contribuir diretamente com a comunidade local ao financiar a construção de bens sociais, estrada local ou via férrea, ao reestruturar o sistema de fornecimento de água e esgoto e assim por diante, prevenindo tributos ou outros favores do governo municipal, o qual, por sua vez, freqüentemente se dispõe a empregar nessa troca transações para evitar perda de receita tributária dos níveis governamentais superiores. Pode-se afirmar que ao se engajar nessas atividades de desvio de recursos de empresas para usos mais produtivos, o crescimento é inibido”. (tradução livre do autor).
No original: “Russia inherited from the Soviet Union a production structure in which industrial enterprises played a major role in providing goods and services such as housing and medical care. The result was a system that Ericson (1999) calls Industrial Feudalism, where federal authority is quite weak relative to regional and municipal authorities and where people are tied to the local economy through the