Impactos das reformas nas contas públicas para o equilíbrio atuarial do sistema

Com o objetivo de analisar o impacto das reformas previdenciárias para o equilíbrio das contas públicas, buscou-se reunir as contribuições teóricas que abordam a respeito das finanças públicas, sobre as reformas que ajudaram a equilibrar o sistema previdenciário e

sobre as novas reformas, por meio da análise de dados secundários. Depreende-se desse estudo, os possíveis impactos paramétricos e estruturais por meio da analise de curto prazo das receitas e despesas e a influência do aumento no número físico de servidores do Poder Executivo Civil da União.

Segundo Mascarenhas, Oliveira e Caetano (2004), os desequilíbrios no sistema previdenciário são evidentes. E vem à torna através de discursões para possíveis reformas, desde 1995, quando se percebeu, mediante os resultados das contas previdenciárias que a necessidade de financiamento crescente, era um fator que impossibilitava à melhora dos resultados primários das contas do governo. A evolução das despesas era continua a cada ano, e por consequência geravam os déficits orçamentários.

Os efeitos após a promulgação da Constituição de 1988 acarretou grandes problemas para as contas do governo, principalmente no aumento das despesas previdenciárias, acerca da concessão de aposentadorias e pensões, sendo visível mais ainda a partir de 1995, quando o déficit público se tornou expressivo. No período que antecede tal fato, as contas apresentavam variações nos seus resultados devido as medidas que teriam sido impostas pela CF/1988, em que propôs critérios na forma de concessão dos benefícios, o que beneficiaram um número crescente de pessoas com aposentadorias por tempo de serviço com idades precoces. Até então, conceder aposentadorias nessas condições representavam um número relativamente pequeno, porém outras variáveis se incorporaram neste contexto, tal como as caraterísticas da estrutura etária dos servidores (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).

Em meados de 1995, a situação se agravou completamente, pois a corrida dos servidores no pedido de aposentadoria aumentou, mediante receios perda de direitos. Isso propôs ao governo estabelecer novas medidas previdenciárias. Sendo assim, em 1998 foi aprovada inicialmente a Lei 9.717, que apresentou as regras gerais sobre a organização e funcionamento dos RPPS de todos os entes federativos. No mesmo ano é aprovada a Emenda Constitucional nº 20 que até então, tramitava no Congresso Nacional desde 1995, no governo de FHC. Tal emenda vem reforçar os princípios trazidos pela a Lei 9.717, modificando o sistema previdenciário e garantido regras de transição, no objetivo de tentar sanar os possíveis déficits do sistema previdenciário.

Os anos que compreende 1999 a 2003, é o período que a previdência social passa pelo processo de mudanças no seu sistema previdenciário, tanto nos aspectos de reajustes fiscais como estruturais. Considera-se esse momento, como o período de transição, ou seja, o período de adequação com as novas regras. Os motivos para a reforma foram ocasionados pelos possíveis déficits que as contas previdenciárias apresentavam, pois as arrecadações não

superavam os limites das despesas, como pode ser observado por meio dos dados da tabela 10 (DONADON; MONTENEGRO, 2009; DE MARCO et al., 2009). As despesas com benefícios concedidos aumentavam a cada ano, devido o sistema não está estruturado em leis que ajudassem na organização e no equilíbrio atuarial.

Segundo Biderman e Arvate (2004), a situação dos possíveis déficits orçamentários no RPPS, é devido aos aspectos estruturais em que o regime se encontrava, de como são concedidos e financiados os benefícios previdenciários. Diferentemente dos desequilíbrios ocorridos no RGPS, os quais oscilam devido um número grande de trabalhadores informais poderem vir receber benefícios no futuro. No caso dos servidores públicos, a situação se diferencia porque tais fatos não acontecem, pois não há informalidades no setor público e as variações no número de contribuintes são menos expressivas, influenciando apenas os aspectos estruturais.

A EC nº 20/1998 foi um dos passos iniciais para tentar equilibrar as contas públicas, porém não bastaram somente essas reformas, já que, os resultados das contas continuavam indo em desencontro às medidas tomadas para melhorar o sistema previdenciário. Os dados revelam que no ano de 1999, as receitas tiveram um aumento em consequência, de que os servidores passaram há fazer contribuições para o regime, medida adotada, a partir da aprovação da EC nº 20/1998. Até 1998 as aposentadorias eram concedidas sem que houvesse uma contrapartida para requerê-las. Também neste período, foi estabelecida idade mínima para concessão de aposentadorias por tempo de contribuição, observando o tempo de permanência no cargo e os percentuais adicionais exigidos para o tempo de contribuição.

O que se tem constatado é que as regras de concessão e financiamento impostas, tem se mostrado inadequadas com as mudanças ocorridas no contexto econômico e demográfico. O que gera possíveis déficits nas contas previdenciárias, sendo necessário estabelecer novas medidas no sistema para que se alcançasse a sustentabilidade do sistema. Portanto, após as alterações trazidas pela EC nº 20/1998, em 2003 as discursões sobre uma nova reforma previdenciária intensificaram, tornando uma das prioridades na agenda de debate nacionais do novo governo Lula. Sendo promulgada no mesmo ano a EC nº 41, que proporcionou principalmente mudanças no funcionalismo público, tanto nos aspectos estruturais como também mudanças paramétricas.

Como já mencionado anteriormente, essa emenda não teve efeitos imediatos sobre o mesmo ano que foi instituída. Tais efeitos começam a ser percebidos a partir de 2004, quando as contas começam a tender favoravelmente, pois, o sistema passou a ser mantido não

somente pelos servidores ativos, mas também pelas contribuições dos respectivos entes federativos e de servidores inativos e pensionistas.

O gráfico 4 apresenta as estimativas feitas da evolução da necessidade de financiamento, através das novas medidas atuariais impostas ao sistema. Faz-se uma comparação entre a regra antiga e nova regra, anos de 2004 a 2032.

Gráfico 4 – Evolução da necessidade de Financiamento da União do Poder Executivo *– 2004 a 2032

Fonte e Elaboração: MPS/SPS/CGAET apud Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República, Exercício, 2003, p. 415.

*Executivo Civil = SIAPE, ABIN e BACEN. Judiciário = Justiça Eleitoral, Trabalhista e TJDF.

Em curto prazo observa-se que incialmente em 2004, há uma inversão da curva de necessidade de financiamento para valores bem próximo de R$ 13,3 bilhões, isso devido os servidores inativos e beneficiários ter começado a contribuir também para o financiamento do regime. Após a essa medida o valor das contribuições se elevam, reduzindo assim a necessidade de financiamento (MASCARENHAS; OLIVEIRA E CAETANO, 2004). Esses autores ressaltam também, que no período de 2005 a 2011, com a instituição da Previdência Complementar, devido ser inserida a contribuição patronal para os novos e futuros servidores acarretou um aumento na despesa no curto prazo. Esse aumento é devido os novos servidores não contribuírem mais com o salário integral ao regime, sendo limitado ao teto do RGPS, e

como resultado os benefícios concedidos pedem a paridade, redação dada pela a Lei 10.887, de 2004.

Ao passo disso, a EC nº 41 prevê novas regras na concessão de aposentadorias, em que os critérios de elegibilidade passam a serem menos favoráveis, fazendo com que os indivíduos deixem a aposentadoria para um segundo plano. Estas medidas na estrutura do sistema diminuem o número de pedido de aposentadorias, e por consequência, um aumento da arrecadação devido esses servidores passarem mais tempo em atividade. O novo cálculo de pensões imposto pela a emenda nº 41, é outro fator que influência na análise das contas. Com essas novas regras, a curva de necessidade de financiamento das contas do governo tende a ser descendente no curto prazo. O objetivo do governo é que tais medidas ajudem a gerar efeitos no curto, médio e longo prazo nas contas previdenciárias em destaque a dos servidores públicos civis da União, já que esse regime é o que mais apresenta desequilíbrios. Para Mascarenhas, Oliveira e Caetano (2004, p. 67) “pode-se estimar que em termos de valor presente líquido, essas medidas reduziriam a insolvência do sistema na ordem de R$ 49,0 bilhões em um horizonte temporal de 20 anos (2004 a 2023)”.

Diante das reformas que aconteceram, as contas previdenciárias apresentam uma melhora apesar de que os resultados previdenciários ainda se mostre deficitário. A magnitude dos gastos com pessoal civil do poder Executivo, que é o maior causador dos descontroles das contas, apresentou resultados positivos em termos percentuais. O número crescente de servidores inativos é um grande problema dentro do sistema porque a população idosa está crescendo rapidamente, o que onera o sistema previdenciário. Segundo Amaro (2011), a expectativa de vida da população tem aumentado associado à redução da fecundidade e da mortalidade, tendo assim um número de idosos bem maiores, em relação aos mais jovens. De acordo com as projeções do IBGE em 2008, a participação dos idosos aumentará em cinco vezes mais, conforme analise de 1950 e 2050, passando de 6,1% a 29,8%. Fator que influenciará na elevação da necessidade de financiamento da previdência social (AMARO, 2011).

Influência na análise também, com base nos dados apresentados, as grandes discrepâncias entre ativos, inativos e pensionistas existentes, e esses efeitos também incorporam dentro do contexto dos gastos. Nos anos que acontecem à variação no número de servidores ativos, é devido alguns servidores terem saído da atividade e passado para inatividade. O que ocasionou a desproporcionalidade entre ativos e inativos, tal situação pode se percebida a partir de 1998.

Nos anos seguintes essa tendência apresenta oscilações, devido às regras adotadas para o sistema, em que fizeram os servidores postergar o requerimento da aposentadoria. Mas em termos de média, o número de servidores ativos não se apresentava suficiente para atender o número de servidores inativos. Todos esses fatores levam os estudiosos a reformularem e proporem novas medidas para que os resultados no médio e longo prazo sejam favoráveis às contas do governo. Em continuidade às reformas do sistema previdenciários ocorridas, o governo aprovou em 2012 a Lei 12.618 com o foco de equilibrar a despesa pública.

O objetivo dessa lei está centralizado em que os regimes, geral e próprio, se igualem no critério de concessão de aposentadorias e pensões. Para isso, instituiu o novo regime de previdência complementar nos critérios já existentes, e com a criação de três entidades fechadas para os novos entrantes no serviço público federal. Todavia, essas regras amenizam os possíveis déficits do sistema. Os possíveis impactos financeiros sobre as contas neste novo horizonte, ainda não são mensurável devido o decreto de implantação do plano de previdência complementar ter ocorrido somente em 2013, no caso dos servidores civis do Poder Executivo da União.

Amaro (2011), já previa o custo de transição de um regime de repartição para um regime de capitalização, levando consigo efeitos de curto e longo prazo no ponto de vista fiscal. Os custos são bastante elevados, devido os novos servidores contribuírem apenas até o teto do INSS, o que ocasionará menor arrecadação para manter as aposentadorias integrais daqueles servidores com direitos adquiridos. Porém o custo poderá ser amenizado, por consequência de alguns servidores antigos abrangidos com regras anteriores, contribuírem integralmente para o sistema. Ao longo prazo, a situação poderá ser favorável para o sistema, pois as quantidades de aposentadorias nos moldes anteriores vão diminuindo enquanto as novas aposentadorias crescem. Essas mudanças são um progresso nas contas públicas no sentido de atingir o superávit.

O Estado como provedor de bens públicos e assistência à sociedade, com esse novo sistema redefine sua natureza, colocando suas funções a cargo de terceiros. Dessa forma, o Estado privatiza parcialmente o sistema para que sua responsabilidade seja diminuída, por conseguinte, consiga atingir sua meta ao longo do período. Tais ideias já tinham sido defendidas pelo Banco Mundial, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e por agências internacionais, que lutavam por reformas na previdência no contexto neoliberal (VAZ, 2011).

Em suma, o novo regime de Previdência Complementar busca um maior equilíbrio das contas previdenciárias através de meios eficientes para que os sistemas torne-se mais isonômico entre si. Como exposto anteriormente, os resultados dessas medidas poderão ser

vistas ao longo prazo, pois inicialmente a União manterá as regras para aqueles servidores que já pertenciam ao regime. Portanto, todo o contexto da previdência social brasileira, relativos os déficits grandes e crescentes são resultado do desiquilíbrio estrutural entre as arrecadações e as despesas com pessoal. Fato que ocasiona debates sobre políticas, que ajudem a sustentar o sistema seja no curto, médio e longo prazo, para tentar sanar a magnitude dos gastos públicos e que não onerem cada vez mais os cofres do governo. Na busca por mudanças melhores, é necessário analisar quais os resultados encontrados através da implantação destas. Contudo Biderman e Arvate (2004) ressaltam que no modelo antigo de previdência as taxas de retorno dependerão do contexto econômico e demográfico no momento em que for apurar os resultados e quaisquer alterações nestas variáveis, a geração anterior sofrerá os efeitos devido o sistema ser de repartição. E na nova metodologia aplicada de um regime de capitalização, os impactos não são distributivos, os efeitos serão intrageracionais, as transferências serão refletidas entre indivíduos de uma mesma geração. Os desafios são grandes em busca da sustentabilidade do sistema previdenciário, pois diversos são obstáculos que influenciam nesse universo de mudanças, dado o esforço fiscal exigido.

CONCLUSÃO

O tema previdenciário tem sido cada vez mais destaque no cenário da economia e da política brasileira, devido seus impactos nas contas públicas. Desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, tal assunto é incorporado nas discursões, na tentativa de solucionar os crescentes gastos públicos, e consequentemente alcançar a sustentabilidade do sistema. Os mecanismos de proteção social da previdência são os que mais sofrem a influência das variáveis dinâmicas, sendo necessários constantes ajustes ou reformas para se adeque a realidade que a população apresenta. Neste contexto de grandes gastos públicos é preciso que o governo proponha reformas para o sistema previdenciário, com o objetivo de suprimir o aumento dos gastos. A evolução das despesas não é um assunto que é atual, pois dados revelam que ao longo do século XX, os mesmos já se apresentavam altos, devido às duas Guerras Mundiais onde o esforço era grande em gastos militares, o que afetou fortemente as contas públicas do período.

Com a escassez dos recursos para manutenção das despesas com pessoal e consequentemente, a dificuldade para concessão dos benefícios nos critérios dados pela a Constituição Federal, os cofres do governo ficavam cada vez mais deficitários. Em conjunto com esses fatores surgiram também as variáveis demográficas que contribuíram para o aumento dos gastos. Portanto, era necessária uma reforma o mais breve possível na tentativa de sanar os efeitos negativos. Essa reforma seria o primeiro passo em busca da sustentabilidade das contas públicas. A Reforma através da Emenda Constitucional nº 20 de 1998, dada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, se mostrou eficiente no primeiro momento, porém os déficits orçamentários foram contínuos. Por meio dos resultados das variações dos déficits em termos percentuais, foi possível observar essa situação, período do qual passa pelo processo de transição, ou seja, de adaptação de novas regras e critérios de concessão de benefícios.

Com o contínuo desiquilíbrio das contas, foi aprovada uma segunda reforma em 2003, no governo Lula, na tentativa de sanar os impactos ocasionados no período. Essa emenda trás medidas principalmente para Previdência dos Servidores Públicos, que prevê mudanças estruturais, modificando a forma de financiamento dos benefícios com mudanças paramétricas que alteraram os aspectos dos planos de benefícios.

Os impactos dessa reforma sobre as contas são observados, por meio dos resultados que as receitas e despesas apresentam no período em que foram aprovadas. Nos primeiros anos de analise, mostram-se em desiquilíbrio, como foi exposto no capítulo 3, mas nos anos

seguintes, após a segunda reforma, o aumento da variação do déficit teve uma proporção menor em termos percentuais, o que fica evidente que o sistema não é totalmente deficitário. A redução da taxa de crescimento do déficit do RPPS aconteceu por consequência de algumas medidas tomadas, tais como, a elevação da idade média de concessão de aposentadoria por tempo de serviço, taxação dos servidores inativos, redução no valor das pensões concedidas, entre outras.

Mas é necessário tornar um sistema sem injustiças sociais, entre os Regimes de Previdência Social e como resultado, alcançar a sustentabilidade do sistema. Por meio da Lei 12.618, esses objetivos poderão ser almejados, pois haverá um aumento da cobertura previdenciária em torno das desigualdades do sistema e como também novos critérios de concessão de aposentadorias, que vão variar de acordo com as alterações que ocorrem na estrutura do mercado. Em meio às discursões do novo desenho para a previdência social dos servidores públicos federal, há desafios a ser enfrentados em virtude das causas que a nova reforma pode ocasionar. Uma delas seria referente o valor da aposentadoria, que será limitada até o teto do RGPS, caso queira um benefício maior deverão contribuir para um regime de previdência complementar, com contribuição definida. Porém, o valor da complementação da aposentadoria pelo Regime de Previdência Complementar (RPC) dependerá dos aportes feitos para esse regime e das variações do mercado no momento que forem requerer a aposentadoria. Portanto, o servidor saberá quanto irá pagar, mais não sabe quanto será o valor que vai receber no final do período.

Com as novas medidas o sistema possivelmente se tornará sustentável, porém, quando se analisa os benefícios que essas regras proporcionará para os servidores não há benefícios e sim perdas de direitos para àqueles servidores. Logo, com a instituição do RPC, o beneficio dos servidores será limitado ao teto do INSS, podendo complementar com RPC. Esses critérios são válidos somente para os novos servidores que ingressarem no serviço público federal após a instituição da FUNPRESP, e para aqueles servidores que já estavam na ativa e optem pela adesão.

Assim, o servidor que estiver no novo sistema, contará com as flutuações e instabilidade do mercado para um possível ganho na aposentadoria e consequentemente algumas perdas de direitos em face as possíveis instabilidades. Essas seriam causas destinadas aos servidores, já para o sistema, tais medidas são importantes para o equilíbrio dos regimes próprio e para finanças públicas de forma geral. Pois, aos poucos os orçamentos públicos deixaram de ser comprometidos, devido às mudanças ocorridas na previdência. E consequentemente a possível sustentabilidade do sistema á médio e longo prazo.

Os desequilíbrios fiscais são evidentes desde décadas passadas, e as consequências para a economia são bastante negativas, ocasionando grandes impactos sobre mais de uma geração em alguns casos. Com o novo desenho da previdência social dos servidores, o sistema se tornará misto, onde o governo assegura apenas a previdência básica e o mercado se encarrega da outra parte que cabe como complementação ao benefício básico, e aos poucos o orçamento público será desonerado. Tais medidas tornam visível a implementação da teoria neoliberal do Estado, e constituem passos a favor da privatização do sistema, ideia já defendida no governo de Fernando Henrique Cardoso.

Em suma, os impactos que as reformas previdenciárias trouxeram para as contas do governo, apresentaram-se como medidas que beneficiaram quantitativamente todo o contexto, mesmo que os resultados apresentem-se negativos no decorrer dos anos. Mas quando analisados em termos percentuais, as variações da taxa de crescimento do déficit diminuiu em comparação com os anos anteriores, o que significa que as reformas tornaram-se eficientes até o momento que as modificações em algumas variáveis intensificam para um quadro de novas reformas, reformas essas que terão como objetivo o caminho para o equilíbrio entre receitas e despesas. E, por conseguinte sem impactos sobre as gerações vindouras.

REFERÊNCIAS

AMARO, Meiriane Nunes. Terceira Reforma da Previdência: até quando esperar? Texto para Discursão 84. Brasília: Senado Federal, 2011. Disponível em: ˂http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_111004-135036-130.pdf˃ Acesso: 08 de jan. 2014.

BARROS, Aidil Jesus da Silveira; LEHFELD, Neide Aparecida de Souza. Fundamentos de

Metodologia Cientifica. 3 ed. – São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2007.

BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo Roberto. Economia do Setor Público no Brasil. 6ª