Lei nº 9.717, de 1998

Os critérios e regras para concessão de benefícios previdenciários para os servidores públicos de todos os entes federativos estão dispostos na CF/1988, no artigo 40. Inicialmente esse artigo não comtemplava a organização de um regime propriamente dito previdenciário, sendo necessária a edição de uma lei para organização e funcionamento do RPPS de todos os entes federativos, incluídos os militares dos Estados e do Distrito Federal.

Antes da edição dessa Lei nº 9.717/1998, os regimes encontravam-se de forma que cada ente se auto-legislavam, o que possibilitou uma ampla liberdade para que alguns não instituíssem as contribuições necessárias. Ocasionando assim, possíveis desequilíbrios nas contas públicas e, por conseguinte, a insustentabilidade do pagamento dos inativos e pensionistas (DE MARCO et al. 2009). A Lei nº 9.717/1988 dispõe sobre:

regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências.

Essa lei basicamente visava propiciar o caráter previdenciário aos benefícios concedidos aos servidores públicos, tornando o conceito de regime previdenciário mais consistente, que posteriormente é reforçado pela edição dada pela Emenda Constitucional nº 20. A partir dessa lei é possível prever a participação do ente e servidores ativos, inativos e pensionistas na manutenção do regime, essa regra passa a ter embasamento constitucional e passa a vigora com a nova redação dada ao artigo 40, instituído através da EC nº 41, de 2003 (DE MARCO et al. 2009).

Neste contexto, esses autores comentam que de acordo com esses critérios de funcionamento, os regimes passariam a estabelecer avaliações atuariais iniciais e com revisões anuais e a fixação de alíquotas de contribuição dos segurados, como também a definição de um percentual de cada federação, como forma de garantir o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial.

2. 4. 2 Lei nº 10.887, de 2004

Segundo De Marco et al. (2009), a Lei 10.887/2004 é derivada de uma Medida Provisória nº 167, de 2004, onde as regras de cálculo dos benefícios de aposentadorias e pensão previstos nos parágrafos 3º e 7º do artigo 40, com a nova edição da EC nº 41, de 2003, são disciplinados por essa medida. Nela é possível visualizar a primeira tentativa efetiva de equidade entre os regimes de previdência, onde os proventos de aposentadoria e pensões obedeceram às regras de cálculos e reajustes estabelecidos ao regime geral.

Essa lei prevê no artigo 1º que:

No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3o do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência

Aplica-se ao RPPS a mesma regra do RGPS em que: “a média aritmética simples das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor a todos os regimes de previdência a que esteve vinculado” (DE MARCO et al., 2009, p. 48). De acordo com o artigo 40, os valores dos proventos concedidos serão mantidos na limitação da remuneração do segurado no cargo efetivo, caso o cálculo da média ultrapasse esse limite haverá um corte para obediência ao limite do valor da remuneração do cargo. Não será tomado como base a última remuneração, mas o cálculo da média das contribuições.

A lei prevê no seu artigo 2º, que a pensão por morte aos dependentes será concedida à totalidade da remuneração, caso o servidor ainda estivesse em atividade, e se o servidor já estiver aposentado, terá como base os proventos percebidos nesse período, no valor até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescidos aos benefícios o valor de 70% da parcela que supere esse limite. Em alteração ao parágrafo 8º do artigo 40 da CF, a Lei 10.887, definiu no seu artigo 15º que,

Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os arts. 1o e 2o desta Lei serão reajustados, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade de revisão de proventos de aposentadoria e pensões de acordo com a legislação vigente.

Ou seja, os benefícios de aposentadorias e pensões anteriormente eram reajustados apenas na mesma data dos benefícios do RGPS. Mas com alterações posteriores definiu-se que os benefícios concedidos ao RPPS seriam reajustados não somente na mesma data do RGPS, mas também de acordo com o índice do RGPS, acabando assim a regra de paridade dos benefícios na mesma proporção dos servidores em atividade. Permanece com as regras anteriores, apenas “os benefícios concedidos pelas regras de transição contidas no art. 6º da Emenda nº. 41/2003 e art. 3º da Emenda nº. 47/2005, além daqueles benefícios em manutenção e aqueles para os quais já havia direito adquirido de acordo com o artigo 3º da Emenda nº. 41/2003” (DE MARCO et al. 2009).

Além dessas alterações, essa lei promoveu ainda: a criação de um sistema integrado, com dados da remuneração, proventos, e pensões pagas ao RPPS, para fins de aplicação do teto remuneratório; Definiu alíquota e base de cálculo dos servidores da União de vínculos ativos, inativos e pensionistas, das quais serviram de padrões para definição de parcela de contribuição dos servidores e do ente e dos demais entes federativos; e inseriu na Lei 9.717/1998 os padrões de contribuição para os segurado e entes dos demais entes federativos, teriam que ser no mínimo igual a dos servidores da União, e o ente não poderá contribuir com percentual inferior á dos segurados, e nem ao dobro, ressalva nos casos de necessidades.

2. 4. 3 Emenda Constitucional nº 20, de 1998

Segundo Donadon e Montenegro (2009) e De Marco et al. (2009), as mudanças realizadas nas regras da previdência e as variações demográficas que estavam acontecendo, fizeram com que as contas do governo começassem a ficar deficitárias pois os recursos públicos já estavam escassos. Por conseguinte foi necessária a edição de uma emenda constitucional a qual estabeleceria regras, para que se alcançasse um equilíbrio das contas públicas. Assim em 1995, ano do verdadeiro boom das contas públicas, foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Governo Fernando Henrique Cardoso a primeira proposta de reforma da previdência, e após três anos foi aprovada Emenda Constitucional nº 20/1998 (AMARO, 2011; GIAMBIAGI;ALÉM, 2011).

A EC nº 20, de 1998, vem reforçar os princípios trazidos pela a Lei 9.717/1998, garantindo agora um regime propriamente dito para os servidores de cargo efetivo. O artigo 40, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

Portanto, com a nova redação ao caput do artigo 40, estabelecem-se novos critérios de concessão de benefícios e de estruturação e funcionamento do regime próprio do servidor público dos entes federativos, prevê caráter contributivo para os servidores, com base no caráter financeiro e atuarial ao regime (DE MARCO, et al., 2009).

Dentre outras, tal Emenda Constitucional estabelecia algumas imposições, como:

(a) imposição de observância de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema; (b) destinação do auxílio reclusão apenas à população de baixa renda; (c) proibição de filiação ao regime geral, como segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência social; e (d) exclusão da autorização para que o regime geral instituísse previdência complementar (DONADON; MONTENEGRO, 2009, p. 18).

Além disso, instituiu para as aposentadorias voluntárias, “a idade mínima, diferenciada entre homens e mulheres, associada ao tempo de contribuição como condição para aposentadoria, a carência no serviço público no cargo, assim como uma regra de transição para os que estavam em atividade antes da aprovação da reforma” (FILHO,2006, p. 45). Sendo o valor máximo dos benefícios concedidos passa a ser limitado à remuneração do servidor no cargo efetivo (DE MARCO, et al., 2009).

O parágrafo 5º, do artigo 40 da CF/1988, disciplinado pela a EC nº 20, prevê também os requisitos para a aposentadoria especial do professor, que poderá ser concedida com redução de cinco anos, apenas àqueles que comprovassem exclusivamente tempo de efetivo exercício como professor de educação infantil, ensino fundamental e médio nas funções de magistério. Essa aposentadoria é diferenciada dos outros servidores, pois obedecem a critérios como a redução no tempo de contribuição e na idade.

Essa emenda alterou também, o parágrafo 14º do artigo 40, possibilitou que os limites dos benefícios pagos pelo o regime próprio, fossem fixados de acordo com o limite máximo estabelecido pelo RGPS. Desde que através de uma Lei Complementar, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, instituíssem um regime de previdência complementar, aos benefícios recebidos. Essa foi à primeira tentativa de ligação entre o RGPS e RPPS. Através da EC nº 20, foi acrescido a CF/1988 ainda, o artigo 249, que inova com a criação de fundos, em que os entes federativos poderão instituir fundos, como forma de assegurar recursos para pagamento de aposentadorias e pensões aos servidores e seus dependentes.

Tal emenda previu a existência de uma regra de transição em seu artigo 8º, em que os servidores que entrarem em cargo efetivo até a data de publicação dessa emenda, poderão manter os seus direitos que constam na CF/1988, podendo se aposentar com idade inferior àquelas definidas em regras anteriores, desde que tivessem atendidos todos os critérios para concessão. Os proventos serão calculados conforme o artigo 40, paragrafo 3º, da CF/1988, ou com proventos proporcionais, caso tenha cumprido os critérios do paragrafo 1º, incisos I e II do artigo 8º da referida emenda.

Najberg e Ikeda (1999) ressaltam que essas principais modificações trazidas pela aprovação da Emenda representam um grande avanço, pois a mesma priorizou o equilíbrio financeiro e atuarial da previdência, através de um novo desenho do que venha a ser a previdência e que essa se adeque ás condições atuais.

2. 4. 4 Emenda Constitucional nº 41, de 2003

Apesar das mudanças que a EC nº 20/1998 trouxe para previdência, os desequilíbrios no sistema ainda persistiam e os gastos aumentavam seguindo a mesma proporção (RANGEL, et al., 2009). Sendo assim, no início do Governo Lula em 2003 foi encaminhada ao Congresso Nacional uma nova proposta, aprovada no mesmo ano, a EC nº41/2003, que propôs a reforma do Regime Próprio dos Servidores Públicos tanto no âmbito Federal, Estadual e Municipal (AMARO, 2011, RANGEL et al., 2009).

A EC nº 41 traz profundas mudanças ao artigo 40 da CF, em prosseguimento a EC nº 20, tanto nos aspectos atuarias como estruturais. Com a nova redação dada, o artigo conta com o carácter solidário ao RPPS, onde os entes e servidores participarão do custeio do regime. De acordo com a letra da lei, o artigo 40 passa a vigorar com a seguinte redação:

Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

As motivações que levaram a edição de uma nova emenda foram as seguintes: “necessidade de construção de sistema de previdenciário mais equânime, tendo como princípios norteadores a isonomia entre o RGPS e os Regimes Próprios de Previdência Social

(RPPS) dos funcionários públicos” (RANGEL et al., 2009, p.53) . Através dessas modificações, a nova EC previu essas mudanças especificamente no RPPS, a saber:

Empreendeu modificações pontuais nos critérios de elegibilidade e nas fórmulas de cálculo do valor dos benefícios dos servidores públicos, mas passou à margem da isonomia e da eliminação das diferenças e privilégios entre os regimes, ao criar regras mais rígidas para os servidores públicos e se omitir nestes aspectos no que se refere aos trabalhadores do setor privado (RANGEL et al., 2009, p. 53).

A seguir é apresentado uma tabela expositiva com as diferenças que eram possíveis ser vistas no início de 2003 entre os regimes, quando a EC nº 41/2003 ainda não tinha sido aprovada:

Tabela 8 - Diferenças entre RGPS e RPPS

RGPS RPPS

Com teto de contribuição e beneficio Sem teto de contribuição e benefício

Sem idade mínima Idade Mínima: 53/48 (transição) e 60(H)/55

(M) (permanente). Calculo da aposentadoria por tempo de

contribuição: média e fator previdenciário

Calculo da aposentadoria por tempo de contribuição: último salário

Reposição da Inflação como regra de reajuste Paridade com regra de reajuste Contribuição patronal de 20% e do

empregado de 8% a 11%.

Alíquotas de contribuição desalinhadas até 2003

Fonte: Panorama da Previdência Social Brasileira, 2008, p.15

A Reforma Lula constitui fundamentalmente em cinco pontos, de acordo com Giambiagi e Além (2011, p. 306):

a) Antecipação da vigência da idade mínima prevista pela Emenda aprovada no governo anterior, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, para ser válida imediatamente para todos os servidores públicos da ativa e não apenas para os novos entrantes, o que passaria a ter efeitos fiscais imediatos;

b) Taxação dos servidores públicos inativos em 11% da parcela do salário que excedesse o teto contributivo do INSS;

c) Redução do valor das pensões concedidas posteriormente à reforma e superiores ao teto do INSS;

d) Aumento do teto contributivo do INSS para – na época – R$ 2.400, valor em torno de 30% maior que o que existia então; e

e) Adoção de regras mais rigorosas para a concessão de aposentadoria integral aos servidores públicos, envolvendo a exigência de um maior número de anos no cargo.

Foi possível também através da aprovação da EC nº 41, a concessão de benefícios para os novos servidores ingressantes no RPPS ficou em função da média das remunerações que serviram de base de contribuição do servidor, o teto do benefício passa a ser igual ao teto do RGPS. Essas alterações fizeram acabar com a integralidade dos benefícios concedidos, pois não se considerou mais a última remuneração do servidor. O servidor poderá se aposentar ainda com idades inferiores àquelas contidas na CF, mas o mesmo ficará sujeito à redução no valor do beneficio caso queira antecipar sua aposentadoria, correspondendo que cada ano antecipado em relação às regras permanentes obedece a um percentual de redução dos proventos de inatividade contidos no artigo 2º, § 1º incisos II e III, da EC nº 41/2003.

Os requisitos para aquisição continuaram os mesmos (DE MARCO, et al., 2009). No caso das regras permanentes, as aposentadorias compulsórias e voluntárias por idade não sofreram alterações e continuam a vigorar de acordo com o artigo 40, § 1º, inciso II e III, da CF:

Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

a) Sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;

b) Sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

No entanto, as aposentadorias por tempo de contribuição com proventos integrais, foram divididas em duas modalidades: Na primeira modalidade, o critério de elegibilidade dependerá do tempo de serviço do servidor no cargo. O tempo de contribuição continua com os mesmos critérios estabelecidos pela Constituição Federal, com a diferenciação apenas na base de cálculo que será com base média dos salários de contribuição e não mais na última remuneração. E a segunda modalidade permite que o servidor se aposente com proventos integrais, desde que cumpra algumas condições e critérios para adquirir o direito, conforme prevê o artigo 6º, da EC nº 41. (MASCARENHAS; OLIVEIRA e CAETANO, 2004).

Essa emenda instituiu ainda uma regra de transição para os servidores que ingressarem em cargo efetivo antes da publicação dessa emenda, ou que já possuíam direitos adquiridos, em que cumpridos todos os requisitos necessários, poderiam de aposentar com proventos de acordo com a última remuneração em cargo efetivo, ou seja, integrais. Além do mais, os

proventos de aposentadoria seriam revistos na mesma data e proporção dos servidores em atividade (FILHO, 2006; DE MARCO, et al., 2009). Portanto, “a regra de transição contida no artigo 8º da Emenda nº 20 foi revogada e instituída outra, no art. 2º da Emenda nº 41, que não mais prevê a hipótese de aposentadoria com proventos proporcionais” (DE MARCO, et al., 2009, p. 46).

Os servidores inativos e pensionistas de todos os entes Federativos, como também as autarquias e fundações passaram a contribuir para os seus respectivos regimes, com um percentual equivale aos servidores de cargos efetivos. Destaca-se que todos contribuíram, independentemente de serem servidores novos ou aqueles com direitos adquiridos até a data de publicação dessa emenda, diferenciando apenas os percentuais conforme o Parágrafo Único, incisos I e II, do artigo 4º da referida emenda:

Art. 4º [...]

Parágrafo único. A contribuição previdenciária a que se refere o caput incidirá apenas sobre a parcela dos proventos e das pensões que supere:

I - cinqüenta por cento do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal, para os servidores inativos e os pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - sessenta por cento do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal, para os servidores inativos e os pensionistas da União.

Outra alteração feita pela EC nº 41, foi à concessão do beneficio por morte, antes esse beneficio era concedido aos dependentes na sua totalidade, e com as alterações, a pensão passa a ser igual aos proventos do servidor falecido ou igual aos que teria direito quando em atividade, limitado ao teto do RGPS, acrescido de 70% excedente a este limite. E caso esses os critérios de elegibilidade da pensão completem antes da aprovação da emenda, poderão requerer a pensão na sua totalidade, conforme critérios constitucionais em vigor.

Evidencia-se que essa reforma previu e instituiu a possibilidade de criação do regime de previdência complementar através de uma lei ordinária, destinado aos servidores da administração pública, que será de forma de entidade fechada sem fins lucrativos e que oferecerá benefícios de forma definida aos seus participantes. Até a aprovação da emenda da EC nº 41, de 2003, ainda não tinha sido implementada a Previdência Complementar do servidor, no entanto, a EC nº 20, de 1988 já tinha aberto essa possibilidade de instituição do regime de previdência complementar nos parâmetros. Tal medida é uma forma de limitar o teto dos benefícios do RPPS igual ao do RGPS.

2. 4. 5 Emenda Constitucional nº 47, de 2005

A Emenda Constitucional nº 47/2005 não proporcionou tantas modificações aos regimes, mas alguns dispositivos dessa emenda alteram regras que eram dispostas pela emenda Constitucional nº 41/2003, enquanto outras alteraram dispositivos constantes na Constituição. A EC nº 47/2005 estabelece a hipótese de concessão de aposentadorias especiais a servidores aposentados e pensionistas beneficiários do regime próprio que foram cometidos à doença incapacitantes, tais regras serão estabelecidas por leis complementares especificas (DE MARCO, et al., 2009).

De Marco et al. (2009) comentam que foi instituída ainda uma nova regra de transição, onde o artigo 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005 considera mais uma hipótese de concessão de aposentadorias para aquele servidor que ingressou até a data da publicação da EC nº 20/1998. Então, estabeleceu-se que a aposentadoria será concedida com proventos integrais com base nos critérios previstos na constituição ou pelas aquelas regras estabelecidas nos artigos 2º e 6º da EC nº 41, de 2003 e que preencha as condições de anos de contribuição e tempo de serviço, previstos no artigo 3º, incisos I e II, da EC nº 47/2005.

Evidencia-se que essa emenda no artigo 5º revoga o parágrafo único do artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41 de 2003, onde previa a revisão dos proventos das aposentadorias concedidas na mesma data e na mesma proporção dos servidores ativos.

2.4.6 Lei 12.618, de 2012