UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA
CENTRO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
ÉLIDA KAYZE NUNES RODRIGUES
REFORMAS DA PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAL: UMA ANÁLISE DAS DESPESAS E RECEITAS NO PERÍODO DE 1995 - 2008
Boa Vista, RR 2014
ÉLIDA KAYZE NUNES RODRIGUES
REFORMAS DA PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAL: UMA ANÁLISE DAS DESPESAS E RECEITAS NO PERÍODO DE 1995 - 2008
Monografia apresentada como pré-requisito para conclusão do Curso de Bacharelado de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Roraima. Orientadora: Profª. Drª. Sandra Maria Franco Buenafuente.
Boa Vista, RR 2014
ÉLIDA KAYZE NUNES RODRIGUES
REFORMAS DA PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAL: UMA ANÁLISE DAS DESPESAS E RECEITAS NO PERÍODO DE 1995 - 2008
Monografia apresentada como pré-requisito para conclusão do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Roraima. Defendida em 02 de julho de 2014 e avaliada pela seguinte banca examinadora:
______________________________________________ Profª. Drª. Sandra Maria Franco Buenafuente
Orientadora / Curso de Economia - UFRR
________________________________________________ Profª. Drª. Verônica Fagundes Araújo
Curso de Economia - UFRR
_____________________________________________ Profª. Ms. Salma Said Rezek Mendoza
Á Deus, verdadeiro e justo. O que seria de mim sem seu amor e a fé que tenho nele. Sua mão protetora me sustentou em todos os momentos ao longo dessa caminhada.
Dedico esta, e todas as minhas demais conquistas, aos meus pais Lindalva Rodrigues e Raimundo Filho. Vocês não mediram esforços para que eu chegasse até esta etapa de minha vida, e hoje vocês colhem os frutos que plantaram.
AGRADECIMENTOS
À minha professora orientadora Sandra Maria Franco Buenafuente, pela paciência na orientação e incentivo que tornaram possível a conclusão deste trabalho. Os obstáculos foram grandes mais conseguirmos vencer. Como também á todos os professores do curso que contribuíram para ampliar meu conhecimento durante esta graduação.
Á minha chefe Marlucia S. de Araújo e aos colegas de trabalho, pela a compressão e paciência em vários momentos que precisei me ausentar. Á Ana Fabyely Kams e a Izabela Kareen, pela a ajuda nos detalhes finais da minha monografia. Enfim, agradeço á todos que de certa forma contribuíram para realização do meu trabalho.
E meu agradecimento em especial, à Rayanne Soares, Pamella Kelly, Alany Dias, Elivânia Keila, Camila Amaral e Eliane Policarpo, que acompanharam de perto alguns momentos da minha caminhada, compartilhamos juntas muitos sorrisos, tristezas e dores, durante esses anos do curso. E aos demais colegas por compartilhamos juntos os mais diversos conhecimentos.
À minha mãe, heroína que me deu apoio, incentivo nas horas mais difíceis, de desânimo e cansaço. Ao meu pai que apesar de todas suas lutas, também me fortaleceu em vários momentos. Agradeço pela compreensão, por suportarem minha ausência em diversos momentos que estava todos reunidos, pois cada tempinho que eu tinha, lá estava eu estudando, seja em casa ou na biblioteca da universidade. Mais enfim, eu venci. Agradeço também a minha irmã que acompanhou algumas de minhas lutas durante esse período e meu deu forças.
Ao Deus supremo, por ter proporcionado tudo isso e ter me dado forças e sabedoria para seguir durante essa jornada. Agradeço-te por todos os momentos de alegria, como também aqueles momentos que senti dores, pois cada lágrima derramada, eu sabia que o Senhor era comigo. Por diversos momentos desaminei, mas a cada novo dia eu me fortalecia, pois sabia que eu conseguir alcançar meu objetivo, e hoje experimento o verdadeiro sabor da vitória. Valeu a pena todas as renuncias e todas as noites em claro que passei. Todo meu agradecimento a ti Senhor.
RESUMO
O aumento dos gastos públicos é um fator notório no contexto econômico-social, e passou a ser um assunto de maior discursão na agenda política do governo, na tentativa de sanar os desequilíbrios das contas públicas. Nesse arcabouço ressalta-se a questão da previdência social, um dos fatores que influência nesses desequilíbrios, apesar das várias reformas que o sistema passou em que se destaca a previdência do servidor público federal. Assim, propõe nesta pesquisa, analisar os impactos que as reformas previdenciárias proporcionaram para as contas públicas, por meio do estudo das receitas e despesas especificamente do regime próprio dos servidores públicos federal. Para realizar esse estudo, utilizou-se a pesquisa descritiva combinada com a pesquisa bibliográfica que permitiu a coleta de informações e dados que ajudaram nas possíveis conclusões acerca do problema. Nos primeiros anos a reforma nº 20, de 1998, apresentou resultados que ajudaram as contas se estabilizarem, mas não foram suficientes para ajustar o sistema. Sendo assim, foi necessária uma segunda reforma em 2003, a qual foi considerada eficiente, pois ajudou a equilibrar de certa forma as contas previdenciárias mesmo em termos percentuais, apesar de que as contas apresentavam ainda resultados deficitários. No entanto, outras reformas foram instituídas com o objetivo de tornar ao longo prazo um sistema sustentável sem efeitos econômicos sobre as gerações vindouras. Os impactos que as reformas trouxeram para as contas beneficiaram quantitativamente todo o contexto, e as reformas tornaram-se eficientes até o momento em que as modificações em algumas variáveis intensificaram para um quadro de novas reformas, com objetivo de equilibrar as despesas e receitas.
Palavras Chave: Gasto Público; Reformas da Previdência Social; Servidores Públicos; Impactos das Reformas.
ABSTRACT
The increase in public spending is a notorious factor in the economic and social context, and has become a major issue of discussion in the government’s policy agenda, in an attempt to heal the imbalances of the public bills. In this outline stand out the issue of social security, one of the factors that influence these imbalances, despite several reforms that the system passed which highlights the foresight of the federal civil service. So, proposes in this research, analyze the impacts that the pension reforms provided for the public bills, through study of the revenues and expenditure specifically the own regime of federal civil servants. To realize this study, was used the descriptive research combined with the bibliographic research which allowed the collection of information and data that helped in the possible conclusions about the problem. In the first years of reforming nº 20, 1998, presented results that helped stabilize the bills, but were not sufficient to adjust the system. Thus, it was necessary a second reform in 2003, which was considered effective, because it helped to balance somewhat the social security accounts even in percentage terms, though the accounts had still negative results. However, other reforms were instituted with the goal to make the long-term sustainable system without economic effects on future generations. The impacts that the reforms have brought into the bills quantitatively benefited all the context, and reforms have become efficient until such time that changes in some variables had intensified to a framework for new reforms, with the objective of balancing expenses and revenues.
Keywords: Public Spending; Reforms of Social Security; Public Servants; Impacts of Reforms.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Evolução dos Gastos Governamentais no Brasil 1907 – 1994... 18
Tabela 2 - Brasil Gastos Governamentais e Relação ao PIB 1947 – 2006 - %... 19
Tabela 3 - Consolidação das Contas Públicas Demonstrativo das Despesas Realizadas Orçamento Fiscal e da Seguridade Social Exercício de 2006 – R$ milhões... 22 Tabela 4 - Brasil dos Governos Central, Estadual e Municipais Participação Relativa no total – Período: 1979 – 2006 - % Anos relacionados... 22 Tabela 5 - Brasil - Composição das Despesas da União 1995 – 2006 - %... 23
Tabela 6 - Brasil –Governo Central – Composição das Despesas Correntes Valores Correntes 2006... 24 Tabela 7 - Tipos de Receitas... 31
Tabela 8 - Diferenças entre RGPS e RPPS... 47
Tabela 9 - Receitas, Despesas e Resultado Previdenciário do RPPS – 1995 – 1998... 55
Tabela 10 - Receitas, Despesas e Resultado Previdenciário do RPPS – 1999 – 2003... 56
Tabela 11 - Receitas, Despesas e Resultado Previdenciário do RPPS – 2004 – 2012... 58
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Evolução das Receitas e Despesas e Resultado Previdenciário... 57 Gráfico 2- Variação do Déficit % - 1998 a 2003... 57 Gráfico 3- Projeção Atuarial de Quantitativo de Servidores por Vínculo... 61 Gráfico 4- Evolução da necessidade de Financiamento da União do Poder Executivo
– 2004 a 2032... 64
LISTA DE SIGLAS
CAPs Caixas de Aposentadorias e Pensões
CF Constituição Federal
EC Emenda Constitucional
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetário Interacional
FUNPRESP Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal FUNPRESP - EXE Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do
Poder Executivo
IAPs Instituto de Aposentadorias e Pensões
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOPs Lei Orgânica da Previdência Social
MF Ministério Federal
MPAS Ministério de Previdência e Assistência Social
PIB Produto Interno Bruto
RGPS Regime Geral de Previdência Social
RPC Regime de Previdência Complementar
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 12
1 GASTO ORÇAMENTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS... 16
1.1 Gastos Públicos... 16
1.2 Gastos Governamentais no Brasil... 17
1.2.1 Conceito e Classificação dos Gastos Públicos... 20
1.3 Distribuição dos Gastos Governamentais... 22
1.3.1 Estrutura Básica dos Gastos Governamentais por Nível de Governo... 23
1.4 Financiamento dos atos Governamentais... 24
1.4.1 Princípio do Benefício... 25
1.4.2 Princípio da Capacidade de Pagamento... 26
1.4.3 Tipos de impostos: Direitos e Indiretos... 27
1.5 Planejamento... 28
1.6 Contas do Governo... 39
1.6.1 Composição das Receitas... 30
1.6.2 Composição das Despesas... 32
2 SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA... 34
2.1 Sistema Previdenciário Brasileiro: Breve Histórico... 34
2.2 Regimes de Previdência no Brasil: RGPS e RPPS... 36
2.3 Constituição Federal de 1988 e Previdência Social... 49
2.4 Modificações na Previdência: Disciplina Legal e Norma Constitucional... 42
2.4.1 Lei nº 9.717, de 1998... 42 2.4.2 Lei nº 10.887 de 2004... 43 2.4.3 Emenda Constitucional nº 20, de 1998... 44 2.4.4 Emenda Constitucional nº 41, de 2003... 46 2.4.5 Emenda Constitucional nº 47, de 2005... 50 2.4.6 Lei nº 12.618, de 2012... 50
3 METODOLOGIA E ANÁLISE DOS DADOS... 53
3.1 Tipo de Pesquisa... 53
3.2 Métodos... 53
3.3 Técnicas de Coleta de dados... 54
3.4 Análise dos dados... 54
3.4.1 Receitas, Despesas e Resultados Previdenciários do Regime Próprio dos Servidores Públicos da União... 55
3.4.2 Quantitativo de Servidores do Poder Executivo – 1995 a 2008... 60
3.5 Impactos das reformas nas contas públicas para o equilíbrio atuarial do sistema previdenciário... 61
CONCLUSÃO... 68
INTRODUÇÃO
Gasto público é um dos temas mais importantes dentro das finanças públicas, já que envolve todo aparato econômico sobre a alocação da receita orçamentária e da despesa do Estado. Fazer a utilização correta dos recursos é umas das obrigações do Estado, enquanto provedor de bens e serviços públicos, portanto é necessário que haja a eficiência de suas funções para atingir seus objetivos para o maior contingente de indivíduos.
O aumento dos gastos públicos é uma questão que é notória na economia desde décadas passadas e a proporção desses gastos é algo preocupa que governo, pois, com altos gastos, dificilmente a política econômica funcionará no nível de sustentabilidade. Na década de 1880, o crescimento dos gastos já se tornava motivos de preocupação, devido a seus efeitos. Sendo assim, o economista Adolph Wagner nesse período formulou uma lei, que ficou conhecida como “Lei de Wagner”, ou “lei dos dispêndios públicos crescentes”. A qual expressa que, o desenvolvimento que poderia ocorrer nas próximas décadas com o processo de industrialização, ocasionaria em aumentos no crescimento econômico do país (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011; MATIAS-PEREIRA, 2010).
Na década de 1930, a presença do Estado no contexto econômico é evidente. Assim, a partir da crise de 1929, o governo passou a atuar fortemente na economia na tentativa de diminuir as desigualdades entre os grupos sociais. Antes desse período, a presença do Estado se fazia necessária apenas para prestação de serviço, tais como a defesa do território, justiça e a segurança de todos da sociedade (TAFNER, 2011).
A experiência brasileira no contexto dos gastos acompanha a evolução dos gastos mundiais. Sendo que um dos fatores que contribuem para esse cenário é a urbanização. Esse fator é crescente também em outros países, mas se destaca principalmente no Brasil depois das décadas de 1940/1950. De acordo com Giambiagi e Além (2011), a população brasileira urbana passou de 36% para 68% do total geral da população. Existem outras causas que também contribuíram para a evolução dos gastos no Brasil, porém a urbanização se destaca no contexto desse período.
Para arcar com as despesas com o processo de crescimento da economia, o Estado utiliza-se do financiamento da sociedade que arrecada de forma direta ou indireta, por meio da tributação. Segundo Riani (2009), a tributação é um instrumento coletivo que visa atender as necessidades específicas da sociedade, das quais são ilimitadas e que individualmente seriam impossíveis de realiza-las. Sendo assim, a tributação é o mecanismo de financiamento dos
gastos do governo, e consequentemente, os gastos tornam-se um dos meios de atuação do Estado, através disto é que o Estado pode ser mensurado.
De acordo com Nascimento (1997) e Matias-Pereira (2010), a parte de gestão do Estado está intimamente ligada à operação de receita, da despesa, do orçamento e do crédito público. O Estado para realização do bem comum, arrecada uma parcela de tributos da sociedade, seja através de impostos, taxas ou contribuições.
Em todo esse cenário de evolução dos gastos públicos, destaca-se neste contexto a questão previdenciária, que tem uma notável relevância na agenda político – econômica do país desde as três décadas passadas, devido os gastos crescentes com pessoal. Com o objetivo de buscar a sustentabilidade do sistema em um horizonte de grandes mudanças nas variáveis que influenciaram e influenciam o aumento, buscaram-se reformas na previdência a fim de reverter tal situação (ARVATE; BIDERMAN, 2004).
Por meio da Constituição Federal de 1988 foi possível incorporar o conceito de seguridade social, abrangendo todo aparato de cobertura previdenciária devido a maior universalidade, participação social na gestão e diminuição das desigualdades socioeconômicas (RANGEL et al.,2009). Contudo, no ano de 1995 os efeitos da Constituição começam aparecer, com reflexos sobre um aumento nas contas públicas. Este fato ocasionou a evolução dos gastos com aposentadorias e pensões, sendo necessário impor novas medidas com o objetivo de tentar sanar os desequilíbrios apresentados (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
A necessidade de financiamento do sistema foi e tem sido uma das prioridades nas discursões dos governos brasileiro, devido o forte desiquilíbrio que apresenta as contas públicas. Tal fato é evidente, principalmente no que diz respeito ao Regime Próprio dos Servidores Públicos, que tem se apresentado em constante desiquilíbrio em determinados anos. As discursões são crescentes sobre reformas em busca do possível equilíbrio do sistema, e consequentemente, o controle da necessidade de financiamento (MASCARENHAS; OLIVEIRA; CAETANO, 2004).
Segundo Donadon e Montenegro (2009), os primeiros passos foram dados com a aprovação da Emenda Constitucional nº 20, em 1998, no Governo de Fernando Henrique Cardoso, que proporcionou mudanças no texto dado à Constituição, com a organização dos regimes de previdência. Apesar dessa reforma, a necessidade de financiamento ainda se apresentava ascendente, porém não bastou apenas só essa reforma. Neste sentido, no governo Lula, em 2003, uma das prioridades foi a reforma da previdência. Nesse mesmo ano, foi instituída uma reforma com novas regras e critérios para a concessão de aposentadorias e pensões, principalmente dos servidores do funcionalismo público. O sistema passa a ter o
caráter solidário, além do contributivo já estabelecido anteriormente, conforme previa a lei. Os desafios são grandes em busca de se procurar alcançar um sistema sustentável, já que o Brasil nos últimos anos, passa pelo processo de mudanças na estrutura previdenciária. O objetivo das mudanças era que, as contas públicas não se apresentassem deficitárias a médio e longo prazo, sem que houvesse o total comprometimento do dinheiro do governo (DE MARCO et al., 2009).
Com as reformas no sistema previdenciário brasileiro, as condições de concessão dos benefícios passaram a ser menos favoráveis para os contribuintes. Ao passo que, com o passar dos anos a situação da previdência se tornou preocupante, pois a mesma não conseguiu manter o equilíbrio, havendo assim a necessidade de mudanças.
Esse tema tornou-se pertinente para refletir, sobre como será a proteção social das futuras gerações, em face às mudanças da previdência brasileira. Assim como, aprofundar o conhecimento e entender como as mudanças ocorridas na previdência social, especificamente no regime próprio do servidor público, beneficiariam as contas públicas. Portanto, procurou-se estudar sobre as questões em debate que envolve as principais propostas de reformas na estrutura previdenciária e seus efeitos sobre as receitas e despesas no período.
Neste sentido, essa pesquisa tem como objetivo analisar o impacto das reformas previdenciárias nas contas públicas, por meio do estudo das receitas e das despesas do Regime Próprio dos servidores públicos federal. Para cumprir com esse objetivo, foram delineados os seguintes objetivos específicos, que serão desenvolvidos ao longo do estudo: i) descrever o contexto teórico dos gastos públicos e o financiamento das contas do governo; ii) expor a evolução do sistema previdenciário brasileiro e o contexto que dinamizou as mudanças do sistema no caso especifico dos servidores públicos federal; iii) apresentar os resultados das contas previdenciárias do Regime Próprio, no caso especifico dos Servidores Públicos Federais Civis e verificar os efeitos que as reformas proporcionaram para os resultados das contas previdenciárias.
Esta pesquisa tem como método de abordagem, o dedutivo, que parte de casos gerais referentes ao sistema previdenciário brasileiro, e estabelece questões mais específicas peculiares ao processo de mudanças na previdência do servidor público federal. Como métodos de procedimentos foram utilizados os métodos analítico, qualitativo e quantitativo. É uma pesquisa descritiva, com a combinação de um levantamento bibliográfico, por meio de fontes secundárias. A coleta dos dados secundários foi realizada em livros, artigos científicos relacionados ao tema em questão, como também através de sites oficiais, tais como do Tribunal de Contas da União, do Tesouro Nacional, do Portal da Previdência e do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada. A análise dos dados foi realizada, a partir do confronto das contribuições teóricas com analise de dados secundários pesquisados.
Desse modo, o trabalho encontra-se estruturado em três capítulos. O primeiro capítulo descreve sobre os gastos públicos, o contexto que ocasionou a evolução destes e como o governo planeja e financia seus gastos. No segundo capítulo, expõe-se acerca do histórico de evolução da previdência social brasileira e os regimes predominantes, de forma que possam servir de subsídios, para o entendimento sobre os motivos das mudanças no sistema. E no terceiro capítulo identifica-se a metodologia aplicada e a analise dos dados consolidados, verificando o impacto das reformas nas contas públicas para o equilíbrio atuarial do sistema previdenciário por meio das contribuições teóricas.
1 GASTO ORÇAMENTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS
Gasto governamental ou gasto público é o tema que mais abrange a teoria das finanças públicas. Conceitualmente, gasto público é a soma de todas as despesas do governo (administração direta e indireta), e está ligado à utilização adequada dos recursos, de forma que a sociedade possa acompanhar a eficiência dos gastos governamentais por meio do orçamento. O papel do orçamento é orientar o governo nas suas diversas atividades para que o mesmo alcance o seu objetivo, dentro do processo de planejamento.
O presente capítulo aborda a evolução e algumas causas do aumento dos gastos públicos, crescimento dos gastos governamentais no Brasil, conceito e classificação dos gastos públicos, distribuição e estrutura dos gastos governamentais no Brasil, forma de financiamento dos gastos, planejamento do governo e a estrutura das contas públicas. O objetivo é expor o contexto teórico dos gastos governamentais, no sentido de subsidiar o entendimento das finanças públicas que envolvem o sistema previdenciário.
1.1 Gastos Públicos
Segundo Sachs e Larrain (2000), as funções do governo estão além da política fiscal, pois abrangem todo aparato da política econômica, envolvendo a política monetária e cambial nesse contexto. Giambiagi e Além (2011) ressaltam que o crescimento dos gastos públicos é registrado ao longo de décadas. Destaca-se que ao longo desse século, alguns países envolvidos nas duas Guerras Mundiais de 1914/1918 e 1939/1945, tiveram elevação dos gastos em esforço de guerra, o que ocasionou a evolução dos gastos no mundo.
Ressalta-se que a evolução do gasto público precede até mesmo ao século XX. Em 1880 o economista Adolph Wagner analisou essas tendências e formulou uma lei através de analises empírica, da qual ficou conhecida como a “lei de Wagner”, ou “lei dos dispêndios públicos crescentes”, e que posteriormente tal lei estabeleceu que “o desenvolvimento do que vieram a ser as modernas sociedades industriais, algumas décadas depois, provocaria pressões crescentes em favor de aumento do gasto público” (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p.35).
Neste contexto, Matias-Pereira (2010, p.49) também traduz a preposição do que a Lei de Wagner estabeleceu: “à medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país”.
Os fatos que contribuíram para o aumento dos gastos públicos em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), não só foram apenas gerados devidos os esforços das guerras, se não os efeitos deveriam ter cessado depois da segunda guerra - o que não aconteceu. Em meados do século XX, mais precisamente em 1950, o peso do governo na economia não era tão presente como hoje, se comparados nos aspectos gerais, o que fica evidente que outros fatores influenciaram o aumento dos gastos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Há duas causas principais que influenciaram o aumento contínuo dos gastos nesse período: Os fatores demográficos foram um deles, associados ao envelhecimento crescente da população; E a segunda causa foi à urbanização, que passou ser predominante em vários países, mais principalmente no Brasil. Outras causas também contribuem para explicar o aumento dos gastos, mesmo que não sejam tão relevantes como o crescimento do PIB per capita e o aumento do preço relativo dos serviços. A primeira causa está ligada a urbanização, quando se tem um número maior de pessoas com renda, a tendência e que tenha um maior nível de escolaridade e por consequência, maiores pressões por serviços melhores. Assim como o aumento dos preços relativos está ligado ao aumento da produtividade.
A partir da década de 30, a visão dos governos começa a mudar, pois com o processo de industrialização que desencadeou depois da crise são mais marcantes e torna prioridade do governo. Giambiagi e Além (2011, p. 66) ressalta que “os entraves às transações comerciais com o exterior, principalmente no que diz respeito às importações, resultante da guerra e da depressão dos anos 1930, foram um importante impulso à industrialização”. Na década de 1930, o Estado se manifesta introduzindo os instrumentos regulatórios na tentativa de controlar as ações, tais como o controle de preços básicos (água, eletricidade, gasolina, entre outros).
Ressalta ainda que antes da década de 30, a presença do Estado era obrigatória apenas para prestação de serviços (defesa do território nacional, justiça e a segurança de todos os indivíduos). Com a depressão de 1930, o governo nos anos seguintes passou a atuar intensamente na economia, assim como também passou a fazer parte da obrigação estatal, na tentativa de diminuir as desigualdades entre os grupos da sociedade (TAFNER, 2011).
1.2 Gastos Governamentais no Brasil
Nos últimos anos, o volume dos gastos governamentais no Brasil tem aumentado numa escala significativa, acompanhando assim a evolução dos gastos mundiais. Os dados
apresentados na tabela 1 mostram a evolução dos gastos no período de 1907 a 1994 (RIANI, 2009).
Tabela 1 - Evolução dos Gastos Governamentais no Brasil – 1907-1994
Anos Cz$ Milhões/86 Taxa de Crescimento Real Anual
1907 18.283 1910 27.052 48 1920 16.794 -38 1930 28.540 70 1940 41.720 46 1950 68.772 65 1960 137.597 100 1970 319.678 132 1980 742.929 132 1986 1.128.188 52 1990 1.285.288 14 1994 1.292.431 0,5 Fonte: Riani, 2009, p. 70.
A esse respeito, Riani (2009) observa que a evolução das despesas sempre ocorreu numa escala ascendente, e o comportamento torna-se mais visível após a década de 1950 e 1960, de acordo com os dados apresentados. Salienta-se que nesse período a presença do governo na economia era intensa, e a partir da analise dos dados, entre 1960 a 1980, observa-se que as taxas de crescimento anual foram superiores a 100%, devido a essa razão. Logo é notório, que a evolução dos gastos é algo que é existente desde décadas passadas.
Com relação ao PIB, os gastos governamentais não demostraram tanta evolução em comparação aos gastos reais. A tabela 2 mostra como os gastos se comportaram entre o período de 1947 a 2006.
Tabela 2 - Brasil Gastos Governamentais e Relação ao PIB 1947/2006 - %
Anos % Anos % Anos % Anos % Anos %
1947 17,1 1959 22,4 1971 21,6 1983 25,6 1995 37,1 1948 18,3 1960 23,3 1972 22,3 1984 25,1 1996 36,1 1949 19,8 1961 23,9 1972 23,5 1985 29,7 1997 47,7 1950 19,9 1962 24,1 1973 21,3 1986 30,7 1998 48,8 1951 19,7 1963 23,7 1974 21,9 1987 31,1 1999 37,0 1952 18,8 1964 23,6 1975 22,2 1988 37,1 2000 35,9 1953 21,5 1965 24,8 1976 21,8 1989 46,1 2001 37,3 1954 19,5 1966 23,6 1977 22,3 1990 44,1 2002 36,1 1955 19,2 1967 5,1 1978 21,4 1991 29,6 2003 36,1 1956 21,1 1968 24,8 1979 22,6 1992 38,6 2004 34,7 1957 21,7 1969 25,1 1980 22,6 1993 42,1 2005 36,3 1958 22,2 1970 22,4 1981 24,8 1994 37,4 2006 37,2 Fonte: Riani, 2009, p. 71.
Ao analisar a década de 1947 até o início de 1980, verifica-se que os gastos governamentais permaneceram num patamar médio em relação ao PIB, sendo que só foram alterados esses níveis a partir de 1986, quando os índices passaram a serem maiores, e isto foi o que manteve as situações distintas em relação ao período (RESENDE, 1983; RIANI, 2009).
Existem muitas causas para o aumento dos gastos públicos como a guerra, contudo, outras causas contribuíram para que esse aumento acontecesse, como os fatores demográficos em vários países, a urbanização presente intensamente no Brasil, crescimento da máquina administrativa e entre outros. Resende (1983); Giambiagi e Além (2011) abordam a questão demográfica, destacam que o crescimento populacional carrega consigo os fatores que ocasionam o aumento do gasto público, devido tal fator estimular um aumento direto na oferta de bens públicos (segurança, justiça e defesa nacional) e semi-públicos (saúde, educação, e entre outros).
Resende (1983); Giambiagi e Além (2011) ressaltam que as modificações culturais e assistenciais que acontecem na estrutura da pirâmide hereditária, é que determinam a composição e o aumento dos gastos públicos. Quando se tem tais modificações, tanto culturais como assistenciais numa população ativa, é necessário mais investimentos em escolas, assistência médica e entre outros serviços. Por outro lado, se essas alterações acontecem para um patamar de envelhecimento da população, tem-se um aumento dos gastos tanto assistências, devido serem mais vulneráveis as doenças, como também aumento dos serviços previdenciários.
Outro fenômeno é a urbanização, fator abrangente em vários países, como no Brasil depois de 1940/1950. Nesse período a população urbana cresceu significativamente de 38% para 68% da população total. Quando as pessoas migram do campo para cidade, a figura do serviço público se torna mais requisitada, aumenta-se a demanda por esse serviço e por consequência o aumento dos gastos com mais hospitais, criação de escolas, creches e policiamento, entre outros serviços essências e obrigatórios (RESENDE, 1983; GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Outro fator que merece destaque é o crescimento da máquina administrativa, pois a crescente expansão das despesas da administração indireta, fizeram com que as despesas do setor público dessem um salto no período 1947, onde se elevou o número de autarquias responsáveis pelo sistema de previdência e assistência social. Por conseguinte, aumentou-se o movimento dos recursos e ocasionou uma diversificação nas funções do Governo. Portanto, há de se considerar que o aumento das despesas adveio destes fatores e que contribuíram para que o governo aumentasse seus dispêndios.
1.2.1 Conceito e Classificação dos Gastos Públicos
Segundo Riani (2009, p. 54), “os gastos públicos podem em última instância, ser conceituados como uma escolha política dos governos no que se refere aos diversos serviços que prestam à sociedade”. Portanto, é a representação dos serviços oferecidos pelo governo, avaliados nos aspectos quantitativo e qualitativo dos serviços e bens ofertados.
Os gastos governamentais são divididos de acordo com suas finalidades, natureza e função, e podem ser apresentados em grandes agregados, por categorias econômicas e por funções. Cada agregado deve conter informações de acordo com o grau de detalhamento.
As despesas agregadas apresentam o total das despesas realizadas pelos entes governamentais. No Brasil são representadas por todo o governo e por níveis de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Esses agregados são distribuídos através de componentes como pessoal, encargos, transferências, juros e amortizações da divida, investimentos, entre outros. Portanto as despesas agregadas permitem uma avaliação macroeconômica das contas da administração pública, é por meio delas, se tem uma ideia inicial sobre os principais componentes de despesas do governo (RIANI, 2009).
Já as despesas governamentais por categorias econômica são apresentadas nos balanços gerais especificamente de cada unidade que compõem a estrutura governamental
(RIANI, 2009). Possui uma grande vantagem, pois permite uma avaliação financeira mais detalhada acerca da unidade ou das unidades consideradas na operação. E por meio das despesas por categoria econômica pode-se: avaliar a situação financeira do governo, quando analisada conjuntamente com a receita; avaliar o peso de cada componente na estrutura de gastos; apurar a capacidade de poupança do governo; apurar a capacidade de investimentos do governo; e apurar a rigidez da composição dos gastos e a margem de flexibilidade do governo, no que se refere a sua política de gastos.
Os gastos governamentais segundo Riani (2009) podem ser divididos em duas categorias: correntes e de capital. As despesas correntes são aqueles gastos fixos do governo, incluem as despesas com o pagamento de pessoal, com manutenção e consumo destes, e como também o pagamento dos encargos da dívida pública (despesas fixas). As despesas de capital englobam os investimentos realizados pelo governo, tais investimentos são tanto em obras e instalações, como também despesas com amortizações da dívida. Essas despesas serão mais bem detalhadas quando for abordada a composição das contas do governo no subtópico 1.6 deste capítulo.
“As despesas por funções obedecem a uma classificação de forma agregada que reflete, de certo modo, as prioridades dadas pelo governo à alocação dos recursos que lhe são disponíveis (RIANI, 2009, p. 55 e 56)”. A distribuição que é feita nesse nível ajuda a entender a importância da analise das despesas públicas. Em termos gerais, segundo Riani (2009), os gastos por funções obedecem a seguinte classificação: Legislativo; Judiciário; Administração e planejamento; Defesa nacional e segurança pública; Educação e cultura; Habitação e Urbanismo; Indústria, comércio e serviços; Saúde e saneamento; Trabalho; Assistência e Previdência; Transporte; Agricultura; Energia e Recursos minerais; Desenvolvimento regional e Comunicações.
Destaca-se que cada uma dessas funções e subfunções têm um peso, e que dependerão de uma política definida pelo Governo no que concerne à aplicação de cada uma dessas áreas. Resende (1983) reforça essa ideia salientando que para atender os objetivos nacionais, o Governo deverá identificar os principais programas e verificar se os mesmos atendem as necessidades dos indivíduos. Portanto, análise dos gastos passa por uma série de fatos que devem ser observados a partir de um contexto que afetam direta e indiretamente os gastos governamentais em todo o mundo.
1.3 Distribuição dos Gastos Governamentais
A tabela 3 mostra a consolidação das contas públicas no Brasil em 2006, leva-se em consideração o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Os valores estão divididos por categoria econômica em grandes grupos.
Tabela 3 - Consolidação das Contas Públicas Demonstrativo das Despesas Realizadas Orçamento Fiscal e da Seguridade Social Exercício de 2006 - R$ milhões
Despesas R$ Milhões % do Total
1 – Correntes 1.026.213 63,0
Pessoal e Encargos 293.860 18,0
Juros e Encargos da Dívida 168.640 10,4
Outras Despesas Correntes 563.712 34,6
2 – Despesas de Capital 601.873 37,0 Investimentos 57.259 3,5 Inversões Financeiras 33.360 2,0 Amortizações da Dívida 511.254 31,4 3 – Total (1 + 2) 1.628.086 100 Fonte: Riani, 2009, p. 74
Os dados revelam que as despesas correntes foram as que mais se mostraram elevadas no ano relacionado, apresentaram um total de 63% dos gastos públicos no país. Quando analisado a composição percentual das despesas realizadas, a participação dos serviços da dívida (amortização, juros e encargos) apresenta um resultado de 41,8% do total dos gastos realizados. Portanto, a destinação maior dos recursos do Governo é para os serviços da dívida pública (RIANI, 2009).
A tabela 4 mostra qual a esfera do governo (União, Estados e Municípios), que mais destaca com os gastos no período de 1979-2006.
Tabela 4 - Brasil – Gastos dos Governos Central, Estaduais e Municipais Participação Relativa no Total – Período: 1979 – 2006 - % Anos relacionados
1979 1984 1985 1986 1993 1999 2006 União 41,5 46,5 43,3 50,8 61,6 63,1 63,8 Estados 42,4 39,8 42,6 36,3 24,2 23,3 24,6 Municípios 16,1 13,7 14,1 12,9 14,1 13,6 11,6 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fonte: Riani, 2009, p. 76
De acordo com os dados, a União apresenta o maior percentual de gastos, e é possível visualizar que esse percentual aumentou após a reforma tributária de 1988, ao contrário do Estado que apresenta uma redução nos gastos do governo após a reforma (RIANI, 2009).
1.3.1 Estrutura Básica dos Gastos Governamentais por Níveis de Governo
Os dados a seguir, evidenciam como as despesas podem ser divididas dentro da composição econômica, considerando os períodos de 1995 a 2006. A tabela 5 mostra como o governo fez a composição das despesas da União em categorias econômicas, em consideração ao período de 1995 a 2006.
Tabela 5 - Brasil – Composição das Despesas da União 1995-2006 - %
Grupo de Despesas
Anos selecionados
1995 1998 2002 2003 2005 2006 2006/2005
1 - Despesa Corrente 86,1 65,7 77,2 77,8 85,4 79,0 -7,1
Pessoal e encargos sociais 24,5 15,8 17,1 16,0 15,5 13,4 -11,1
Juros e encargos da dívida 10,9 10,2 12,6 13,3 14,8 18,9 8,1
Outras despesas correntes 50,7 39,7 47,6 48,5 55,1 46,7 -4,0 Tranf. a estados, D.F e municípios 14,0 12,4 16,8 16,3 19,4 15,9 1,9
Benefícios previdenciários 21,1 17,6 20,0 22,0 23,5 20,3 -0,8 Demais despesas correntes 15,6 9,7 10,9 10,3 12,3 10,5 -5,1
2 - Despesas de Capital 13,9 34,3 22,8 22,2 14,6 21,0 7,1
Investimentos 3,3 2,7 2,3 1,3 2,9 2,5 -0,9
Inversões financeiras 4,9 23,5 4,8 4,8 3,6 3,3 -1,5
Amortizações da dívida 5,9 8,0 15,7 16,1 8,1 15,2 10,8
Outras despesas de capital - - - -
3 – Total (1 + 2) 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Riani, 2009, p.77
Os dados revelam que o percentual de participação dos juros e encargos da dívida aumentou em 8,1%, já as amortizações da dívida em 10,8%. Então os gastos com a dívida são bem maiores que as despesas com a sociedade em serviços básicos assistenciais, assim como os gastos com pessoal e previdenciário. Portanto, as despesas da União têm elevações bem significativas destinadas aos pagamentos dos juros e amortizações da dívida pública (RIANI, 2009).
A tabela 6 mostra melhor a composição das despesas do Governo Central em valores correntes (R$ milhões), e corresponde a execução do ano de 2006.
Tabela 6 - Brasil – Governo Central – Composição das Despesas Correntes Valores Correntes 2006
Categorias R$ Milhões % do Total
Pessoal e Encargos Sociais 116.669 17,8
Juros e Encargos da Dívida 140.078 21,3
Transferências a Estados, D. Federal e Municípios 136.429 20,8
Benefícios Previdenciários 177.712 27,0
Demais Despesas Correntes 86.377 13,1
Total 657.265 100
Fonte: Raini, 2009, p. 78
Segundo Riani (2009), quando é feita a composição das despesas correntes dos principais componentes, fica explícito que as despesas com benefícios previdenciários são bem maiores em relação às outras despesas dentro dessa categoria. Os juros e encargos da dívida (não incluso o percentual das amortizações) ficam em segundo lugar com 21,3% do total as despesas. Seguido das despesas com pessoal e encargos sociais que corresponderam a 17,8% das despesas correntes, e 13,1% refere-se a demais despesas correntes.
1.4 Financiamento dos atos Governamentais
O governo para arcar com suas despesas precisa gerar recursos, receitas, e a principal fonte que o governo pode contar é arrecadação tributária (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Em relação a isso, Riani (2009, p. 101) conceitua a tributação como “um instrumento coletivamente para satisfazer às necessidades especifica da sociedade que normalmente requerem volumosos montantes de recursos que são impossíveis de serem financiados individualmente”.
Para alcançar um sistema tributário com condições ideias é preciso considerar alguns pontos, conforme Giambiagi e Além (2011, p. 17) preveem: a) conceito de equidade, ou seja, a distribuição do ônus tributário deve ser equitativo entre os indivíduos de uma sociedade, essa é ideia; b) o conceito da progressividade, esse principio preveem que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos devem ser eficientes tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre
a eficiência do sistema; e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ter facilidade na operacionalização da cobrança do tributo, e como também de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo.
Para Giambiagi e Além (2011), um sistema tributário torna-se ideal quando contém características como: cada indivíduo deve pagar uma contribuição justa, ou seja, o ônus tributário deve ser equitativo; aquelas pessoas que possuem a capacidade de pagamento maior, deve pagar mais impostos; o sistema tributário deve participar pouco da alocação dos recursos da economia para que o sistema funcione de forma eficiente; e por fim o sistema deve ser eficiente, como forma de garantir o fácil entendimento de todos, o que facilitará os custos de arrecadação dos recursos.
Ao alcançar o conceito de equidade, a sociedade pode contribuir com uma parcela justa ao sistema. A teoria do setor público aborda dois princípios, em face desse conceito: o principio do beneficio e o principio da capacidade de pagamento (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
1.4. 1 Princípio do Benefício
Riani (2009); Giambiagi e Além (2011) afirmam neste princípio que cada contribuinte pagará tributos de acordo com a utilização dos bens e serviços. O cálculo para saber quanto cada indivíduo irá pagar, não é conhecido, pois não é fácil calcular a proporção do beneficio que foi utilizado por cada um dos indivíduos.
Neste contexto Riani (2009, p. 102) comenta que “deve-se considerar, ainda, aquelas situações nas quais os indivíduos são resistentes em revelar suas verdadeiras preferências... Se os benefícios não são conhecidos, como pode o principio do beneficio ser aplicado?”.
Portanto, surgem algumas barreiras das quais dificulta o processo de determinação do cálculo da parcela do benefício. A dificuldade de implementação do princípio se dá devido não poder individualizar os benefícios, e segundo, o princípio estaria excluindo alguns indivíduos da utilização dos benefícios, pelo os mesmos não conseguirem pagar por falta de renda disponível. Se tal situação acontecesse, o governo não estaria cumprido com sua função de distribuição de renda e riqueza, tornando ineficiente (RIANI, 2009). Um exemplo seriam as contribuições previdenciárias, das quais retratam bem o princípio. Aquilo que é pago ao longo dos anos para os trabalhadores não refletem no futuro o que os mesmos contribuíram (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). A partir dessa analise, considera-se que o sistema é ineficiente,
tanto do ponto de vista econômico como social. E para sanar às possíveis ineficiências, o sistema busca através de outro mecanismo (que será abordado no próximo tópico), associado ao princípio do benefício, alternativas que ajude na estruturação do sistema de tributação (RIANI, 2009).
1.4.2 Princípio da Capacidade de Pagamento
Este princípio vem para ajudar a solucionar as dificuldades encontradas no princípio do “Benefício Recebido”, o que é impossível definir a parcela de tributos estabelecida a cada individuo. O princípio da capacidade de pagamento diz que, quem tem uma renda maior deve pagar mais impostos, o que distribuirá o ônus da tributação de acordo com sua capacidade de pagamento (RIANI, 2009).
Neste contexto Giambiagi e Além (2011, p. 19), comentam que:
Tal forma alternativa de calcular o quanto cada indivíduo deve pagar de impostos segue o princípio da capacidade de pagamento, que ao contrário do anterior, permite a formulação de uma regra de tributação para sociedade como um todo. Segundo este princípio, ônus tributário deve ser tal que garanta as equidades horizontal e vertical. Conforme a primeira, os contribuintes com mesma capacidade de pagamento devem pagar o mesmo nível de impostos. Já de acordo com o segundo conceito, as contribuições dos indivíduos devem diferenciar-se conforme suas diversas capacidades de pagamento.
Em relação às equidades horizontal e vertical, Riani (2009) aborda como uma forma de mecanismos de tributos, onde o sacrifício passa ser igualado, para que os tipos de injustiças entre os indivíduos sejam evitadas. Ao analisar a implementação das equidades, de um lado observa-se que a análise da implementação da equidade horizontal é favorecida, logo que todos os indivíduos com o mesmo nível de renda pagam alíquotas iguais. Do ponto de vista da equidade vertical, alguns impasses surgem, pois, o mecanismo de tributação não é muito claro, sendo necessário estabelecer sistemas de tributação diferenciados entre as pessoas que percebem rendas desiguais.
Segundo Riani (2009), o princípio da capacidade de pagamento vem para ajustar o sistema de tributação, de forma que toda a sociedade se beneficie com a oferta de serviços públicos, mesmo que não tenham contribuído para o sistema. Duas vantagens podem ser observadas do princípio da capacidade de pagamento, em relação ao princípio do benefício, a saber:
Primeiro, permite que determinada pauta de serviços seja oferecida á sociedade sem que haja exclusão ou discriminação, entre os indivíduos, quanto a seu uso e benefícios; segundo, ele se torna um princípio mais justo, já que o sacrifício individual é feito de acordo com a habilidade de pagamento de cada um (RIANI, 2009, p.103).
Para Riani (2009), as funções do governo em combinação com a utilização dos dois princípios mencionados, poderão ser mais bem executadas, transparecendo a eficiência das funções. Desde função alocativa até a função estabilizadora, as mesmas devem está em sintonia para que alcance os objetivos proposto pelo governo. Em suma, o sistema tributário deve existir para garantir o financiamento dos gastos públicos, devido o governo não promover por si próprio o financiamento da demanda da sociedade.
A sociedade é a principal financiadora dos gastos públicos e para tanto se deve planejar um sistema tributário mais justo possível, atentando-se aos princípios de equidades. Em destaque, aplica-se a esse conjunto o conceito de neutralidade, em que “o objetivo da neutralidade é que o sistema tributário não provoque uma distorção da alocação dos recursos, prejudicando, dessa forma a eficiência do sistema (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p. 20)”.
Da mesma forma, tem-se o conceito de simplicidade, incorporado ao sistema, onde deve haver uma facilidade na cobrança e na arrecadação dos tributos e como também a fiscalização dos mesmos não representando custos altos para governo, por outro lado, deve ser de fácil entendimento para quem paga (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
1.4.3 Tipos de Impostos: Diretos e Indiretos
O Estado para suprir suas necessidades monetárias recorre os impostos cobrados de forma direta e indireta sobre a renda dos indivíduos ou sobre o consumo. Os impostos diretos são aqueles que recaem diretamente sobre a renda do contribuinte, de acordo com as condições socioeconômica, enquanto os impostos indiretos são taxados sobre mercadorias e serviços, e independe da situação financeira ou social do contribuinte (SILVA, 1984; SACHS-LARRAIN, 2000).
Neste contexto, Riani (2009) comenta que a forma de distribuição desses impostos é simples e de grande importância na estrutura tributária. Afirma também que o peso desses tributos, atinge a sociedade de certa forma:
Por um lado, quanto maior a participação relativa dos impostos indiretos, maior será a abrangência do imposto, visto que esses tributos recaem, sobretudo, no consumo
de bens e serviços, atingindo indiscriminalmente todos na sociedade. Por outro lado, quanto os impostos diretos são mais representativos, significa que o sistema de tributação está retirando recursos das fontes de rendas provenientes dos lucros, salários, honorários, entre outros. (RIANI, 2009, p. 107).
Para Riani (2009), as participações dos tributos diretos e indiretos mostra como o sistema tributário penaliza uma parcela da sociedade. Todavia, a distribuição se torna simples, mas de grande importância dentro da estrutura do país.
1.5 Planejamento
O planejamento é algo que se faz necessário na vida, em face das necessidades humanas, e essas necessidades que dão a noção de como essas atividades podem ser realizadas. Para o planejamento governamental isto não é diferente, são estabelecidas metas as quais devem ser cumpridas de acordo com os objetivos traçados no plano, para que se alcance o bem da coletividade (NASCIMENTO, 1997).
Nascimento (1997, p. 24) afirma que “como nem sempre se pode dispor de bens e serviços para todos em abundância é preciso saber lidar com as crises e a escassez, elaborando e implementando planos, programas, projetos e atividades”. Portanto, o governo atuando dessa forma torna-se um dos agentes de promoção do desenvolvimento de uma sociedade equitativa.
Esta questão é abordada também por Matias-Pereira (2010, p. 257), a partir da seguinte visão:
[...] o governo deve adotar sistemas que separam as decisões políticas da prestação de serviços, concentrando-se no processo decisório e na estratégica a ser seguida, ou seja, deve levantar recursos e estabelecer as prioridades sociais mediante o processo político democrático, enquanto as instituições privadas devem organizar a produção de bens e serviços [...].
O planejamento é uma política de desenvolvimento com o objetivo de alcançar o bem comum, são as tarefas mais importantes do Estado, e com o passar dos anos esse planejamento tem se aprimorado cada vez mais. A sociedade no passado vivia através do liberalismo econômico, onde predominava o laissez-faire e laissez-passer, princípios que norteava a sociedade, e o Estado apenas intervinha em situações catastróficas, não havia um poder sobre as atividades de que os indivíduos desenvolviam (NASCIMENTO, 1997).
Segundo Matias-Pereira (2010), com a intervenção crescente do Estado na economia, o planejamento econômico tem dado base sólida para atender às demandas da sociedade em
face às falhas de mercado. Isso pode ser observado principalmente em países desenvolvidos. O objetivo dessas decisões tende “aumentar a eficiência, a racionalidade e a segurança das decisões no âmbito das instituições públicas e ou das empresas privadas, e dessa forma, maximizar o rendimento social e privado no uso dos recursos escassos” (MATIAS-PEREIRA 2010, p. 260).
Neste contexto o planejamento econômico não é apenas a busca para a estabilidade econômica, mas um processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, com objetivos e metas determinadas. Através dessas ações pode alcançar o desenvolvimento sadio do estado (NASCIMENTO 1997; MATIAS-PEREIRA, 2010).
1.6 Contas do Governo
A gestão financeira do Estado é intimamente ligada à operação de receita, da despesa, do orçamento e do crédito público. O Estado com o poder maior realiza arrecadação, resgata da sociedade uma parcela de tributos gerados da riqueza produzida para realizar a afinidade precípua do Estado: o bem comum (NASCIMENTO, 1997; MATIAS-PEREIRA, 2010).
A esse respeito, Nascimento (1997, p. 2) afirma que o Estado mesmo na posição de arrecadador e gestor da tributação em favor de programas sociais, salários investimentos públicos, “tem ampliado sua ação por meio de empresas estatais que operam em diferentes setores da economia e por meio de um controle mais direto do comércio exterior e dos mecanismos de consumo, investimentos e distribuição de matérias-primas”.
Segundo Matias-Pereira (2010), o objeto das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, por meio dessa procura-se explicar através de investigações os fenômenos observados, ligados à captação e ao dispêndio dos recursos para abastecer o sistema de forma sustentável, tanto os serviços públicos sob a responsabilidade do Estado ou de outras pessoas de direito público. Conforme o Estado utiliza os instrumentos financeiros para realizar os objetivos econômicos e políticos, a ciência das finanças age como orientadora da política, para fins extrafiscais. Neste sentido, o Estado passou a utilizar a política econômica e social dos governos, a partir da concepção de finanças funcionais, alcançando os objetivos através de uma política extrafiscal, por meio da reorganização das finanças públicas neutras (MATIAS-PEREIRA, 2010).
1.6.1 Composição das Receitas
Riani (2009) afirma que as receitas totais do governo podem ser divididas em duas formas básicas: tanto contábil como do ponto de vista da disponibilidade de recursos. Ao analisar o ponto de vista contábil, as receitas do governo podem ser divididas em duas categorias: receitas correntes e receitas de capital. A seguir essas receitas são caracterizadas, para que se possa entendê-las:
As receitas correntes são compostas basicamente dos recursos oriundos da cobrança dos tributos, estas compreendem, normalmente as receitas tributárias próprias das unidades, mais as receitas tributárias originárias de transparências fiscais de outras unidades do governo. As receitas de capital compreendem, na grande maioria dos casos, dos recursos oriundos de operação de crédito (empréstimos) realizados pelo governo mais as alienações (vendas) de ativos e das transferências de capital recebido de outras esferas de governo (RIANI, 2009, p. 158).
Ou seja, as receitas correntes são compostas de recursos provenientes de tributos de competência financeira e tributária, e até mesmo da própria arrecadação de cada nível de governo, tais como, alugueis, serviços, entre outros. Já as receitas de capital, são compostas, principalmente de duas fontes distintas, de recursos originários de empréstimos realizados pelo governo e de alienação de bens. Diferente das receitas correntes, elas não possuem captação de recursos através de tributos e de outros meios de captação.
A seguir a tabela 7, mostra como as receitas governamentais se organizam dentro de uma estrutura básica conforme a categoria que as compreendem.
Tabela 7 Tipos de Receitas a. Receitas correntes a. 1 Receitas Tributárias a. 2 Receita patrimonial a. 3 Receita agropecuária a. 4 Receita industrial
a. 5 Outras receitas de serviços a. 6 Transferências Correntes
a. 7 Outras receitas correntes
a.6.1 Transferências intragovernamentais a.6.2 Transferências intergovernamental Ex.: Impostos Taxas Contribuições de melhorias Ex.: Aluguéis Dividendos, etc. Ex.: produção vegetal b. Receitas de capital b.1 Operações de crédito b. 2 alienações de bens b.3 Transferências de capital
b.4Outras Receitas de capital
b.3.1 Transferências intergovernamental b.3.2 Transferências intergovernamental c. Receita Total (a + b) Fonte: Riani, 2009, p. 158
Para melhor entendimento do que cada categoria abrange, são apresentados os seguintes conceitos, de acordo com Riani (2009, p. 159; 160 e 161):
Receitas Tributárias: São oriundas dos tributos de competência tributária de cada unidade da federação. Nesse caso, elas incluem os impostos, as taxas e as contribuições de melhorais [...].
Receita Patrimonial: São receitas provenientes de receitas imobiliárias, aluguéis, dividendos, entre outras.
Receita Industrial: Essas receitas são oriundas de produção de placas, de centro de reeducação, produção de mobiliário, entres outras receitas.
Receitas de Serviços: São provenientes de serviços comerciais (livros, material escolar), serviços hospitalares e serviços agropecuários.
Transferências correntes: Constituem as transferências de recursos recebidas de outras unidades da federação (intergovernamentais) ou de outras unidades da administração pública da esfera de governo em questão (intragovernamentais).
Operações de crédito: Constituem o montante de empréstimos realizados pelo governo no período. Elas podem, em tese, ser oriundas de empréstimos bancários internos e externos e de vendas de títulos públicos.
Alienação de bens: Constitui-se em receitas esporádicas e não compõe o fluxo normal da arrecadação. Ela é fruto de vendas de ativo por parte dos governos. Como esses ativos são limitados, o potencial de geração de recursos [...] é reduzido.
Transferências de capital: referem-se a recursos transferidos de outras unidades de governo, ou de outra unidade do governo, destinados à aplicação em investimentos.
1.6.2 Composição das Despesas
Para Riani (2009), as despesas do governo compõem os gastos com prestações de serviços do próprio governo, mas também, as transferências de recursos de outras unidades. As despesas do governo da mesma forma das receitas englobam duas categorias: gastos correntes e os gastos de capital. O primeiro relacionado aos gastos de custeio e o segundo ligado aos investimentos do governo. Riani (2009, p.162) aborda as despesas correntes da seguinte forma:
As despesas correntes constituem as chamadas despesas fixas do governo. Elas têm dois componentes básicos: um relaciona-se à manutenção a ao custeio da máquina pública, enquanto o outro refere-se às transferências legais [...] e as transferências de recursos do governo para terceiros, como no caso do pagamento dos juros da dívida.
Neste contexto, Riani (2009) ressalta que as despesas de custeio envolvem os gastos com pessoal (civil, militar, inativos e pensionistas) e os gastos de material de consumo, que mantém as atividades administrativas. As transferências correntes podem se dadas de duas maneiras; com o governo realizando transferências à outra unidade intergovernamental e a outra unidade que compõem uma unidade do governo intragovernamental.
As despesas de capital estão relacionadas aos investimentos que o governo realiza como também ao pagamento de amortização de empréstimos internos ou externos contraídos num determinado período. (RIANI, 2009). E essas são distribuídas em três subcontas, a saber:
Investimentos: referem-se a todo investimentos novo realizado pelo governo. Elas incluem, por exemplo, despesas com construção de novos hospitais, novas escolas, novas estradas, etc.
Inversões financeiras: são também compostas por investimentos do governo, só que de oura natureza. Elas não registram investimentos novos, mas sim gastos em algum bem já utilizado pelo governo. Incluem-se, também, nessa subconta “a constituição ou o aumento de capital de empresa comercias ou financeiras” realizadas pelo Estado.
Transferências de Capital: são compostas de duas subcontas básicas, as transferências inter e intragovernamental e amortização da dívida (RIANI, 2009, p. 163).
De acordo com Riani (2009), com base na Lei nº 4.320, as despesas se subdividem por natureza econômica: Despesas correntes envolvem os gastos com pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida outras despesas correntes (transferências intergovernamentais, aplicações diretas, entre outras). E as despesas de capital, compreendem os investimentos (transferências intergovernamentais e aplicações diretas), inversões financeiras e amortizações da dívida.
Neste capítulo fez-se uma abordagem acerca das causas primordiais que influenciaram na evolução dos gastos mundiais, bem como a forma que o governo financia seus gastos para alcançar o bem comum da sociedade. Posteriormente, se discutirá sobre a previdência social, que é um assunto pertinente quando se fala em gastos públicos.
2 SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRO
A Previdência Social brasileira é apresentada hoje como um dos sistemas previdenciários que mais se destaca no cenário de discursões para reformas, devido o crescente desequilíbrio nos gastos governamentais. Neste sentido, este capítulo apresentará a evolução do sistema previdenciário, os regimes de previdência predominante no Brasil e como são colocados os aspectos que a Constituição Federal de 1988 trouxe para todo o aparato da Previdência Social.
As mudanças a partir da Constituição foram acontecendo com passar dos anos, para que os desequilíbrios existentes fossem controlados com tais mudanças. Neste sentido, o objetivo deste capítulo é expor o contexto histórico e dinâmico da Previdência Social brasileira, para que se possa entender como este sistema previdenciário, se adequa ao contexto das finanças públicas, para alcançar o equilíbrio das contas previdenciárias.
2. 1 Sistema Previdenciário Brasileiro: Breve Histórico
O surgimento do sistema previdenciário no Brasil está vinculado a Lei Eloy Chaves, de 1923, com essa lei foram regulamentadas a criação das “Caixas de Aposentadoria e Pensões” (CAPs), tornando assim um marco legal na história do sistema previdenciário. As CAPs eram destinadas especialmente aos trabalhadores ferroviários, no período em que os mesmos se encontrassem na inatividade. Posteriormente, esse regime foi ampliado a outros trabalhadores, sendo que no ano de 1937, já totalizavam 183 CAPs instaladas no Brasil (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Segundo Giambiagi e Além (2011), inicialmente a vinculação dos filiados se dava por empresa, logo depois com toda a formação das CAPs e a crescente participação dos filiados e o fortalecimento da participação dos sindicatos e da classe média urbana, a vinculação passa a ser através de categorias profissionais. E consequentemente formaram-se os IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões), geridos agora pelo Estado, responsáveis pela cobertura previdenciária de várias categorias.
Com a formação do IAPs foi possível que, “cada Instituição - Institutos ou Caixas – tivesse liberdade para o estabelecimento de seu pacote de benefícios e suas alíquotas de contribuição. Esta fragmentação perdurou até a década de 1960 (...)” (RANGEL et al., 2009, p. 43). “Os institutos, porém, tinham uma característica bem marcante: a desigualdade, pois
cada um deles possuía uma estrutura específica de benefícios e contribuições, o que criava uma grande disparidade entre os níveis qualitativos e quantitativos de proteção social”
(PANORAMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA, 2007, p. 8).
Na ocasião para resolver o problema, foi promulgada a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPs), de 1960. Após 14 anos de debate no congresso nacional, tal Lei tentava diminuir as diferenças que existia entre as categorias profissionais. Com a criação da LOPs as contribuições e os planos previdenciários seriam unificados, o que atenderia todos empregadores e empregados autônomos em geral (RANGEL et al., 2009; GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
A Lei Orgânica da Previdência Social foi efetivada em 1966 com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Em 1967 o INPS foi efetivamente instalado, unificando assim, os seis IAPs existente à época. Com implementação do INPS foi possível a ampliação da cobertura previdenciária a trabalhadores rurais (1971), como também as empregadas domésticas, portanto, a maioria dos trabalhadores já contava com os sistemas de filiação a previdência social de forma legal (RANGEL et al., 2009).
Com o tempo, a quantidade de pessoas que estavam se beneficiando com o sistema era muito grande, em decorrência do envelhecimento da população. Sendo preciso à ampliação dos institutos, pois se tinha uma preocupação com as possíveis causas fiscais no sistema com a incorporação de mais filiados. Neste contexto, Rangel et al. (2009) afirmam que em 1974 criou-se o Ministério de Previdência e Assistência Social (MPAS), com o MPAS poderia estabelecer novas políticas de previdência e assistência médica e social. Tal Ministério foi um marco na evolução da previdência social brasileira.
Posteriormente em 1977, o INPS desmembrou-se em três novos órgãos, a saber:
O INPS propriamente dito, com a responsabilidade exclusiva de arcar com o pagamento dos benefícios previdenciários e assistenciais; o Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS), destinado a administrar e recolher os recursos do INPS; e o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), criado com o fim de administrar o sistema de saúde. Ao mesmo tempo, a assistência, especificamente, às populações carentes, ficou a Legião Brasileira de Assistência (LBA). Posteriormente, mais de uma década depois, em 1988, a LBA foi deslocada para a pasta de habitação e bem-estar; em 1990, o INPS foi refundido com IAPAS, mudando o nome para INSS (...) (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p. 282).
Hoje a previdência social brasileira apresenta grandes avanços através da Constituição Federal de 1988. A previdência passou a integrar no seu perfil, um conjunto de ações do Estado, dado o nome de Sistema de Seguridade Social (RANGEL et al., 2009). Além e
