Imprecisões metodológicas no balanço

No ano de 2011, o Tribunal de Contas da União (TCU) dedicou um capítulo do seu Relatório das Contas do Governo da República relativo ao exercício de 2010 para uma análise do balanço de quatro anos de PAC. Neste relatório, a equipe do tribunal constata algumas imprecisões metodológicas do balanço do programa que comprometem os resultados divulgados pelo governo Lula.

A primeira constatação do TCU foi referente à consistência da classificação criada pelos gestores do PAC para avaliar o andamento dos empreendimentos. Essa classificação consiste, como visto acima, na atribuição de um carimbo com avaliação da situação do empreendimento, que pode ser preocupante (vermelho), em atenção (amarelo) ou adequada (verde), conforme critério de andamento da obra e de riscos existentes.

Verificou-se que o critério “data de término de obra”, fundamental para saber se ela está ou não no prazo, poderia ser alterado, para efeitos da classificação, ainda que os contratos vigentes não o tivessem sido. Deste modo, a consistência da classificação, como instrumento de comunicação à sociedade do andamento dos projetos, fica prejudicada, pois

cada atraso no cronograma da obra poderia ser compensado por ajustes no critério data de término de obra, de tal forma que o empreendimento não seria considerado como preocupante ou em atenção, por esse critério considerado isoladamente65 (TCU, 2011). Portanto, o balanço do PAC ignora os atrasos das obras.

No relatório do TCU, foram identificadas, também, imprecisões metodológicas nos conceitos de alguns investimentos realizados pelo programa. Por conta destas imprecisões, o montante constante no 11º Balanço do PAC, referente aos investimentos em infraestrutura, estaria superestimado (TCU 2011).

Os problemas identificados pelo TCU se concentram em três áreas de investimentos: Concessões rodoviárias e ferroviárias; Fundo da Marinha Mercante (FMM); e Habitação de mercado. Nestes casos, como os investimentos do PAC são compostos por gastos de diversas naturezas, em muitas situações, o balanço não esclarecia plenamente o alcance da informação divulgada (TCU 2011).

No caso das concessões rodoviárias e ferroviárias, o TCU identificou que os investimentos são considerados como realizados no momento da assinatura do contrato de concessão, independentemente da aplicação do recurso pela concessionária. Porém, na maioria dos casos, o investimento só começará a ocorrer apenas após a assinatura do contrato, o que pode se estender por anos.

Deste modo, no valor executado do PAC atribuído às rodovias (R$ 43 bilhões), está incluído o montante de R$ 19,0 bilhões referente aos contratos de concessão, o que não é o valor real investido pelas concessionárias no período. De acordo com o TCU (2011), a Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) divulgou que o montante de fato investido pelas concessionárias nas rodovias concedidas é de R$ 2,2 bilhões. Consequentemente, o critério adotado pelo GEPAC acarreta superestimação de R$ 16,8 bilhões, valores que não representam investimentos na infraestrutura rodoviária.

No caso dos financiamentos com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM), a falha detectada pelo relatório do TCU refere-se ao investimento que é computado

65 _{Duas obras merecem destaque para avaliar esta inconsistência: o Trem de Alta Velocidade (TAV) e a ferrovia}

Transnordestina. Quando o projeto do TAV foi lançado, no governo Lula, a meta era entregar os primeiros trechos em 2014. Depois, o prazo passou a ser 2016. Hoje (2012), a obra tem previsão de ser concluída em 2020. A ferrovia Transnordestina tem o mesmo tratamento. Ela deveria estar pronta em 2010, ficou para 2014 e deve estourar o novo prazo. Por isso, ambos os empreendimentos recebem o carimbo de "adequado" no balanço do PAC.

como realizado no momento da assinatura do contrato, independentemente da liberação do recurso, quer dizer, da comprovação da execução do objeto pactuado.

O montante divulgado como executado do FMM foi de R$ 17,0 bilhões. Porém, esse valor representa a totalização dos valores contratuais. Segundo o TCU (2011), as liberações de recursos registradas no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal), no mesmo período, foram de R$ 7,3 bilhões. Para se obter o montante investido no setor, além desse valor, há de se considerar a contrapartida exigida para se obter o financiamento, estimada em 20%. Assim, segundo o TCU (2011), o montante final seria de R$ 8,8 bilhões, com diferença de R$ 8,2 bilhões. Nesse novo cenário, a execução financeira percentual do FMM em relação ao valor inicialmente projetado cairia de 160% para cerca de 83%.

Quanto aos financiamentos concedidos para ações de habitação de mercado, de acordo com o TCU (2011), foram considerados como investimentos executados financiamentos cuja característica é de inversão financeira, distinta da de investimento. O problema aqui reside em aceitar esses valores como tendo sido aplicados na infraestrutura brasileira, porque eles não o foram de fato.

Esta divergência reside no fato do GEPAC divulgar como investimento realizado na infraestrutura financiamentos que não são direcionados a novos investimentos, mas destinados à compra de imóveis já prontos. Pela conceituação econômica, tais recursos devem ser classificados como inversão financeira. Para o TCU (2011), dos R$ 216,9 bilhões registrado pelo 11º balanço do PAC como investimento em infraestrutura no item Habitação de Mercado, R$ 125,8 bilhões eram apenas inversões financeiras (utilizada para aquisição de imóvel novo ou imóvel usado). Note-se que, por conta disso, esse foi o item que individualmente obteve o mais expressivo desempenho (49% da execução total das obras concluídas) ao longo dos 4 anos de vigência do PAC.

Deste modo, sem as inversões tipicamente financeiras das ações de Habitação de Mercado, se forem considerados apenas o investido pelas concessionárias nas rodovias concedidas e o montante liberado pelo FMM, a execução acumulada das ações concluídas do PAC seria de R$ 293,1 bilhões (e não os R$ 443,9 bilhões), representando cerca de 58% do previsto inicialmente, quando do seu lançamento, em 2007 (e não os 88% divulgado pelo 11º balanço do PAC).