Em suma, o art. 52, X, do Texto Maior parece superado – ou, ao menos, de parca utilidade -, mormente com as inovações introduzidas pela Emenda Constitucional 45/2004. Essa inteligência não é nova. Já em 1990, o Ministro Gilmar Ferreira Mendes propunha a supressão do dispositivo, com a conseqüente atribuição de eficácia erga omnes e efeito vinculante às decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, ‘também no caso concreto’” (LOR, 2009, p. 109-111).
3.5. INFLUÊNCIA DA REPERCUSSÃO GERAL NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DIFUSO E O NOVO PAPEL DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
A Lei nº 11.418/2006, que regulamentou o instituto da repercussão geral, inseriu, no Código de Processo Civil, os artigos 543-A e 543-B, impondo importantes mudanças no que tange à admissibilidade do recurso extraordinário e ao seu futuro papel no controle de constitucionalidade difuso.
De acordo com a redação do art. 543-B do CPC, “quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo”. Ainda, dispõem os §§ 2º e 3º do dispositivo:
“Art. 543-B.
[...]
§ 2º. Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos.
§ 3º. Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se”.
Nesse contexto estabelecido pela Lei nº 11.418/2006, precisará o recorrente demonstrar que o tema constitucional discutido no recurso extraordinário tem uma relevância que transcende aquele caso concreto, revestindo-se de interesse geral. Pode-se dizer, desse modo, que, para a admissibilidade do recurso extraordinário, a questão constitucional deverá ser qualificada pela característica indicada no art. 102, § 3º, da Constituição Federal.
Julgado o recurso extraordinário selecionado, espera-se que os órgãos jurisdicionais recorridos se conformem à decisão proferida pelo STF, revendo os recursos que tenham ficado sobrestados.
Conforme se vê, é correto afirmar que a implantação da repercussão geral foi decisiva para a consolidação da tendência que já vinha se verificando, na jurisprudência do STF, de se objetivar o recurso extraordinário, transcendendo-se as lindes dos casos concretos.
A transcendência dos interesses subjetivos nas causas levadas ao Supremo Tribunal Federal através do recurso extraordinário (controle difuso), é de suma relevância para a concretização das propostas que conduziram a Reforma do Judiciário. Com efeito, nessa nova perspectiva criada pela EC nº 45/2004, o recurso extraordinário deixa de ser mero instrumento do controle difuso de constitucionalidade, para servir de mecanismo de contensão para a desenfreada de tantos outros recursos extraordinários que chegam continuamente na Corte Suprema, tratando de temas que já não merecem mais ser discutidos em sede extraordinária, seja porque já decididos anteriormente, seja porque não alcançam
o destaque ou a repercussão necessárias para merecer a atenção do Pretório Excelso.
Com a introdução da repercussão geral e sua posterior regulamentação pela Lei nº 11.418/2006, o recurso extraordinário alçou um novo patamar no cerne do controle difuso de constitucionalidade. De fato, não só vem servindo de instrumento para esse tipo de controle, mas também, por via indireta, como poderoso mecanismo do controle abstrato de constitucionalidade, na medida em que as decisões nele proferidas vêm servindo de parâmetro para os demais recursos extraordinários sobrestados nos tribunais inferiores de todo o país. Sobre o assunto, preciosa a lição de Caio Márcio Gutterres Taranto:
“Caso o Supremo Tribunal Federal, em sede de incidente de repercussão geral do processo selecionado, entenda ausente relevância econômica, política, social ou jurídica apta a transcender aos interesses subjetivos da demanda, o precedente deverá ser aplicado a todos os processos sobrestados, figurando o recurso extraordinário selecionado como paradigma (§ 2º do artigo 543-B). Nesse caso, o precedente produz efeito impeditivo de recurso, evitando-se que o Supremo Tribunal Federal receba um sem-número de recursos extraordinários para que produza orientação já firmada.
Entretanto, caso o Pretório Excelso entenda que há repercussão geral e julgue o mérito do processo, o precedente judicial deverá ser aplicado pelo juízo a quo, que deverá (não apenas poderá), ainda, declarar os recursos prejudicados ou retratar-se, figurando o recurso extraordinário selecionado como paradigma (§ 3º do artigo 543-B). Então, esse precedente paradigma produzirá efeito vinculante em sede de controle incidental, determinando que a orientação oriunda do juízo de mérito que o Supremo tenha fixado seja obrigatoriamente reproduzida nos processos sobrestados. Poderá, assim, o prejudicado utilizar-se de reclamação, para que o Supremo possa cassar ou reformar liminarmente o acórdão contrário à orientação firmada” (TARANTO, 2010, p. 197-198).
Essa nova perspectiva traçada para o recurso extraordinário e para o controle de constitucionalidade já era tema de vários debates pela doutrina brasileira. Sobre o assunto, interessante a sugestão apresentada por André Ramos Tavare, voltada à combinação das duas vertentes em matéria de controle de constitucionalidade, conjugando aspectos da jurisdição constitucional abstrato-concentrada com a corrente concreta-difusa:
“A melhor estratégia seria, aqui, a combinação sadia das duas vertentes, para o que há de se admitir a imprescindibilidade de alguns reparos no atual e vigente sistema brasileiro. Nesse sentido, basta atentar para a dificuldade atual quanto aos efeitos das decisões proferidas pelo STF. Não há motivos para que estas, em sede de recurso extraordinário, continuem a ter validade restrita às partes do processo do qual tenha emergido.
Isto só se explica, no sistema brasileiro atual, em virtude de uma indevida recomendação e reverência históricas. Há uma repetição imotivada de um regime próprio de um sistema constitucional que só trabalhava com o modelo concreto-difuso de controle, como ocorrera na Constituição de 1934, momento em que surgiu, no Direito pátrio, aquela regra limitativa dos efeitos” (TAVARES apud COSTA; AQUAROLI, 2005, p. 58).
É possível concluir, sem receio, que o incidente para a apuração da repercussão geral por “amostragem” é um procedimento de caráter objetivo - semelhante ao procedimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade, da Ação Declaratória de Constitucionalidade e da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental -, e de profundo interesse público, pois se trata do exame de uma questão que envolve uma série de outros sujeitos, resultando na criação de uma norma jurídica de caráter geral pelo STF, que, aliás, poderá vir a integrar uma nova súmula vinculante futuramente. Trata-se, portanto, de mais uma demonstração do fenômeno de “objetivação” do controle difuso de constitucionalidade das leis, e, por conseguinte, do recurso extraordinário, conforme bem demonstrado por Fredie Didier Jr. e Leonardo José Carneiro da Cunha:
“[...] Normalmente, relaciona-se o ‘controle difuso’ ao
‘controle concreto’ da constitucionalidade. São, no entanto, coisas diversas. O controle é difuso porque pode ser feito por qualquer órgão jurisdicional; ao controle difuso contrapõe-se o concentrado. Chama-se de controle concreto, porque feito ‘a posteriori’, à luz da peculiaridades do caso; a ele se contrapõe o controle abstrato, em que a inconstitucionalidade é examinada em tese, ‘a priori’. Normalmente, o ‘controle abstrato’ é feito de forma concentrada, no STF, por intermédio da ADIN, ADC ou ADPF, e o ‘controle concreto’, de forma difusa. O ‘controle difuso’ é sempre ‘incidenter tantum’, pois a constitucionalidade é questão incidente, que será resolvida na fundamentação da decisão judicial; assim, a decisão a respeito da questão somente tem eficácia ‘inter partes’. O controle concentrado, no Brasil, é feito ‘principaliter tantum’, ou seja, a questão sobre a constitucionalidade da lei compõe o objeto litigioso do processo e a decisão a seu respeito ficará imune pela coisa julgada material, com eficácia ‘erga omnes’.
Nada impede, porém, que o controle de constitucionalidade seja difuso, mas abstrato: a análise da constitucionalidade é feita em tese, embora por qualquer órgão judicial. Obviamente, porque tomada em controle difuso, a decisão não ficará acobertada pela coisa julgada e será eficaz apenas ‘inter partes’. Mas a análise é feita em tese, que vincula o tribunal a adotar o mesmo posicionamento em outra oportunidades. É o que acontece quando se instaura o incidente de argüição de inconstitucionalidade perante os tribunais (art. 97 da CF/88 e arts. 480-482 do CPC): embora instrumento processual típico do controle difuso, a análise da constitucionalidade da lei, neste incidente, é feita em abstrato. Trata-se de incidente processual de natureza objetiva (é exemplo de processo objetivo, semelhante ao processa da ADIN ou ADC). [...]
O STF, ao examinar a constitucionalidade de uma lei em recurso extraordinário, tem seguido esta linha. A decisão sobre a questão da inconstitucionalidade seria tomada em ‘abstrato’, passando a orientar o tribunal em situações semelhantes”
(DIDIER JR.; DA CUNHA, 2010, p. 342).
CAPÍTULO 4 – REPERCUSSÃO GERAL NO PROCESSO EXTRAORDINÁRIO
4.1. O PRECEDENTE HISTÓRICO DA ARGUIÇÃO DE RELEVÂNCIA
A Reforma do Judiciário teve como foco dar efetividade à prestação jurisdicional. Nesse contexto, um dos assuntos mais debatidos à época das discussões parlamentares foi a proposta de restringir as vias recursais de acesso aos tribunais superiores, mormente ao Supremo Tribunal Federal, abarrotado como julgamento de mais de cem mil processos por ano.
Encarnacion Alfonso Lor (2009) nos lembra que Victor Nunes Leal, que já fora o incentivador da criação das súmulas do Supremo Tribunal Federal, foi também quem sugeriu a criação da chamada “argüição de relevância”, como nova tentativa de aliviar a sobrecarga daquele Tribunal. Invocando a experiência do writ of certiorari da Suprema Corte norte-americana, Nunes Leal defendia que, a exemplo do que ocorria naquela Corte, qualquer tipo de questão que chegasse ao Supremo deveria passar por um processo preliminar de triagem, sendo admitidos apenas os casos considerados suficientemente importantes e significativos.
De fato, o volume excessivo de processos no STF sempre foi motivo de preocupação por parte dos juristas e do Poder Legislativo. Prova disso é que o art.
119, inciso III, parágrafo único, da Constituição de 1967, com a redação dada pela
Emenda Constitucional nº 01/69, permitiu à Suprema Corte instituir em seu Regimento Interno, critérios para a admissão de recursos extraordinários, nos seguintes termos:
“Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal:
[...]
III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição ou negar vigência de tratado ou de lei federal;
b) [...];
c) [...];
d) der à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
Parágrafo único. As causas a que se refere o item III, alíneas a e d, deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie ou valor pecuniário”. (grifo nosso)
Amparado nessa faculdade, o STF aprovou a Emenda Regimental nº 03/1975, modificando a sistemática do recurso extraordinário através da instituição da denominada “argüição de relevância em questão federal”, que tinha por fim levar à Corte Suprema os recursos extraordinários cujas matérias envolvesse aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais de grande relevância.
A Emenda Regimental nº 03/1975 foi, à época, tachada de inconstitucional, em virtude de pretensamente exorbitar o disposto no texto constitucional, o qual jamais se referiu à “relevância” da questão como critério válido a ser considerado. Coube, então, à Emenda Constitucional nº 07/1977 superar o impasse, ao alterar o art. 119 da Constituição, transferindo o parágrafo único para o parágrafo 1º, que passou a dispor: “As causas a que refere o item III, alíneas a e d, deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal, no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie e valor pecuniário e relevância da questão federal”. (grifo nosso)
Deve-se notar, entretanto, que a argüição de relevância para admissão do recurso extraordinário junto ao STF vigorou, de fato, apenas durante os 13 últimos anos da ditadura militar. Conforme observa Eduardo de Avelar Lamy (WAMBIER et al, 2005, p. 178), “o instituto existiu durante o período em que as
bases do processo de redemocratização do país já estavam sendo lançadas, o que leva a crer que o conceito vago de ‘relevância’ pode ter proporcionado, inclusive, a vazão aos anseios por libertação ideológica da época”. Com efeito, segue o aludido autor em sua linha de raciocínio:
“Desta feita, o momento histórico em que a repercussão geral está sendo inserida no ordenamento pátrio possui feições bastante diversas. A ‘Constituição Cidadã’ de 1988 trouxe novos fundamentos não apenas à produção e aplicação do direito, mas principalmente à formação e conscientização dos juristas, muitas vezes apegados aos dogmas do Estado liberal, acerca dos valores por ela albergados” (WAMBIER et al, 2005, p. 178).
Partindo desse contexto histórico, não se deve confundir a arguição de relevância de questão federal com a repercussão geral, a despeito de aquele poder ser considerado uma das primeiras manifestações deste novel instituto. De fato, muito embora ambos os institutos tenham a mesma função de filtragem recursal, deve-se considerar que, enquanto a argüição de relevância visava a possibilitar o conhecimento de um recurso extraordinário a priori incabível, funcionando como um instituto com característica inclusiva, a repercussão geral, ao contrário, visa excluir do conhecimento do STF controvérsias que assim não se caracterizem.
Ainda, enquanto o instituto da repercussão geral se alinha, também, a uma concepção transindividual do recurso extraordinário (objetivação) vinculada ao pragmatismo judiciário à busca pela efetividade das decisões jurisdicionais, a argüição de relevância dava maior importância ao aspecto declaratório e menor atenção ao aspecto da satisfação dos direitos e otimização da máquina judiciária.
Sucinta é a lição de Encarnacion Alfonso Lor acerca das diferenças e semelhanças entre ambos os institutos:
“Outras diferenças: (a) a argüição tinha seu foco na
‘relevância’ da questão federal, enquanto que a repercussão geral exige, além da relevância da questão sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a transcendência dos interesses subjetivos da causa; (b) o primeiro instituto, oriundo de regime ditatorial, podia ser apreciado em sessão fechada do Supremo, dispensando fundamentação, ao passo que o estudo
da repercussão geral deve ser realizado em sessão pública, exigindo apresentação de motivos, nos termos do art. 93, IX, da CF/1988.
Se em vários pontos a argüição de relevância e a repercussão geral se diferenciam, ao determinar que a matéria a ser decidida seja de interesse público e relevante, ambas têm objetivos comuns: (a) que o Supremo Tribunal Federal só se ocupe de causas de interesse geral, cuja decisão não se confine à esfera de direitos exclusivamente dos litigantes e possa ser útil a grupos inteiros ou a uma grande quantidade de pessoas;
(b) zelar pelo direito objetivo – sua eficácia, sua inteireza e a uniformidade de sua interpretação – na medida em que os temas trazidos à discussão tenham relevância para a Nação”
(LOR, 2009, p. 42-43).
4.2. REPERCUSSÃO GERAL NO DIREITO COMPARADO
A tendência de diminuição do acesso aos tribunais superiores pela via recursal é algo que vem se dando em todo o mundo. Trata-se de uma realidade facilmente observável, sobretudo quando se tem em vista a necessidade de uma justiça mais célere e mais dedicada às causas levadas à análise das instâncias supremas. De fato, sob o ponto de vista político-jurídico, facultar livremente a impugnação de decisões judiciais por meio de recursos é fator de grande insegurança social, sobretudo porque as matérias levadas ao Judiciário ficam em aberto, facilitando, neste interstício, o surgimento de decisões díspares em situações semelhantes.
Talvez por esse fator é que a repercussão geral vem encontrando diversos institutos similares no direito comparado, como ocorre no ordenamento jurídico dos Estados Unidos, Alemanha e Argentina.
Conforme já mencionado, a argüição de relevância de questão federal foi inspirada no direito norte-americano, e, mais precisamente, no Judiciary Act, de 1925, que autorizou a Suprema Corte dos Estados Unidos a aplicar o writ of certiorary. A petição certiorary é um requerimento encaminhado à Corte, explanando a importância da questão ventilada. Atualmente, só mesmo por intermédio da petition for writ of certiorari é que se permite o acesso à mais alta
Corte dos Estados Unidos, cuja admissão fica, primeiramente, sujeita aos critérios do seu Regimento Interno, e, em segundo lugar, ao critério subjetivo da relevância, que consiste em avaliação discricionária. Assim, o writ of certiorari só vai para a discuss list se pelo menos 4 dos 9 juízes entenderem que a questão é relevante para o país e para a sociedade de um modo geral, não existindo parâmetros claros para identificar o que sejam, a juízo da Suprema Corte dos Estados Unidos, as chamadas special and important reasons das causas a ele submetidas. Nesse contexto, nos Estados Unidos, país com população superior à do Brasil e com alto grau de litigiosidade, cerca de 80% das demandas estancam no 1º grau, o que determina o recebimento pela Suprema Corte de, em média, cinco mil processos por ano. Enquanto isso, aqui no Brasil, o STF julga, em média, um número superior a cem mil processos por ano.
Na Alemanha, o recurso cabível para os tribunais superiores é o de revisão (Revision), bastante parecido com o recurso extraordinário brasileiro, pois, dentre outras semelhanças, só pode se referir a questões de direito. Para o interpor, exige-se o requisito da “importância fundamental da causa”.
Na Argentina, o cabimento de recurso extraordinário somente se justifica quando a questão levada à Suprema Corte daquele país apresentar gravidad institucional (art. 280 do Código de Processo Civil e Comercial da Nação Argentina). Segundo a referida norma, a “gravidade institucional” consiste na transcendência dos interesses subjetivos da causa.
A respeito de cada um dos institutos do direito comparado citados, Encarnacion Alfonso Lor, em análise profunda, nos informa:
“[...] o denominador comum consiste em ‘desafogar’ os tribunais superiores do exame de casos irrelevantes e despidos de transcendência. Especificamente no Brasil, a exigência da
‘repercussão geral’ para o conhecimento do recurso extraordinário representa mais um avanço em direção à transformação do Supremo Tribunal Federal em uma verdadeira Corte Constitucional. Acrescente-se, outrossim, que tal instituto, combinado com a súmula vinculante, cria, nas palavras de André Ramos Tavares, ‘uma nítida conexão entre o controle difuso e o modelo de controle concentrado, aproximando aquele das características próprias deste último, o que talvez seja realmente o caminho mais apropriado para países que pretendam manter ambos os modelos, concomitantemente’.
Evidentemente, uma vez editada súmula vinculante, não há mais que se falar de repercussão geral sobre a matéria
constitucional sumulada, mas apenas aplicar-se a súmula”
(LOR, 2009, p. 46-47).
4.3. REPERCUSSÃO GERAL E A LEI Nº 11.418/2006
Conforme visto, a repercussão geral foi instituto criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, através da inclusão do § 3º no art. 102 da Carta Constitucional. Porém, foi só com a Lei nº 11.418/2006 que esse instituto foi devidamente regulamentado, através da inclusão dos artigos. 543-A e 543-B no Código de Processo Civil Brasileiro.
De acordo com Fredie Didier Jr. e Leonardo José Carneiro da Cunha:
“O recorrente, agora, além de ter de fundamentar o seu recurso em uma das hipóteses do art. 102, III, da CF/88, terá, também, de demonstrar o preenchimento desse novo requisito. A Lei Federal n. 11.418/2006 confirmou o entendimento de que se trata de ônus do recorrente a demonstração da existência de repercussão geral (art. 543-A, § 2º, CPC: ‘O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral’). O quorum qualificado é para considerar que a questão não tem repercussão geral”(DIDIER JR.; DA CUNHA, 2010, p. 330).
Transcrevemos, a seguir, a redação atual do art. 543-A do CPC:
“Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.
§ 3o Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.
§ 4o Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário.
§ 5o Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 7o A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão”.
Da análise do caput desse dispositivo, observa-se que se trata de um novo requisito de admissibilidade do recurso extraordinário. A demonstração desse requisito deve ser apresentada como preliminar do recurso, a fim de ser apreciada pelo Pretório Excelso, em caráter exclusivo. Não é possível, portanto, em princípio, ao Tribunal de origem, examinar tal requisito de admissibilidade.
Passemos, assim, à análise conceitual da repercussão geral e aos
Passemos, assim, à análise conceitual da repercussão geral e aos