Capitulo 3. Regulação ambiental
3.2 Instrumentos de política ambiental
De acordo com Testa et al (2011, p.2140), os instrumentos de política ambiental podem ser de três tipos segundo as suas característas mais importantes: regulador ou comando e controlo (CEC) ou Command and Control (CAC), instrumentos económicos ou de mercado (IM) ou ainda instrumentos de informação (soft instruments). É de extrema importância a escolha do(s) instrumento(s) a utilizar e para a OECD (2013, pg.5) esta escolha deve valorizar a eficiência tanto quanto possível mas também deve ser politicamente aceitável para os stakeholders, para as instituições, infraestruturas, cultura e tradições de cada país. Para (Bassi, 2009), estas políticas criadas para combater as alterações climáticas e que atribuem um preço à poluição, poderão ter um impacto substancial na competitividade se as empresas não conseguirem passar os custos para os seus clientes. Estes impactos vão depender de vários factores, nomeadamente da intensidade do consumo energético, do mix das fontes de energia que utilizam, da vulnerabilidade do sector com as importações e da velocidade de desenvolvimento e
adopção de novas tecnologias. De seguida vamos abordar alguns dos instrumentos de regulação presentes na tabela resumo (Tabela 3 -4 Instrumentos de política ambiental). Instrumentos reguladores ou de comando e controlo
Para além das taxas de Pigou, as autoridades governamentais criaram políticas ambientais conhecidas como as políticas de “comando e controlo” (CEC) e fazem parte destes instrumentos as normas de emissão, as normas tecnológicas ou Best Available
Technology (BAT), as normas de qualidade ambiental, as normas de utilização de
produtos, as proibições, as quotas e as licenças. Mesmo quando a solução é outro tipo de instrumento de política ambiental, as autorizadades governamentais utilizam complementarmente estes instrumentos CEC para garantir objectivos minimos de qualidade ambiental e objectivos de curto prazo (Antunes et al, 2002).
Estas políticas têm como características a obrigatoriedade de cumprimento e a imposição de limites para a emissão de GEE através da utilização de uma tecnologia prescrita, não havendo assim incentivo ao desenvolvimento de novas tecnologias (Guerin, 2003), visto que não compensa reduzir as emissões além da quota estipulada. Através destes intrumentos as autoridades fixam as metas a alcançar, a tecnologia a utilizar e os comportamentos que os agentes económicos têm que adoptar (Antunes et al, 2002, cit. Santos e Antunes, 1999). Este tipo de regulação tem a característica de fazer o controlo pela quantidade e não pelo preço, logo, as empresas não têm o incentivo de desenvolver uma estratégia económica mas apenas de cumprir com o estabelecido da forma mais eficiente possível. Embora possa ser uma norma de emissão igual para todas as partes não significa porém que terá o mesmo impacto em todos. Enquanto para as empresas maiores o custo de cumprimento possa não ser significativo, para outras empresas pode eventualmente significar a falência.
Embora Coase (1960, p. 17) defenda uma solução privada, tal como Pigou também reconhece a viabilidade de uma solução pública no caso de os custos de transacção serem muito elevados para a empresa. Coase dá o exemplo da emissão de GEE, que pode afectar muitas pessoas e actividades, e onde os custos de transacção seriam demasiado elevados para uma empresa conseguir resolver o problema. Neste caso, a solução não é um sistema legal de direitos transaccionados através de operações de mercado mas sim uma solução governamental, em que as regulações são impostas e
devem ser obedecidas. Há a vantagem adicional de o governo ter os meios à sua disposição, a polícia ou agências ambientais, para se certificar que as regras são cumpridas.
Para Buchanan e Tullock (1975, p. 141) as empresas preferem uma política ambiental altamente regulada a um instrumento de mercado porque a regulação ajuda-as a proteger a sua quota de mercado contra novos entrantes que não conseguem alcançar os exigentes padrões do mercado. Para Testa et al (2011) uma regulação CEC bem concebida parece ser o instrumento de política ambiental mais eficiente para incentivar impactos na inovação e no desempenho, enquanto os instrumentos de mercado, que vamos ver de seguida, afectam negativamente o desempenho das empresas.
Instrumentos económicos ou de mercado
Ao contrário dos instrumentos CEC, estes instrumentos de política ambiental não obrigam as empresas a cumprir com uma meta estabelecida ou a utilizar uma determinada tecnologia. Efectuam o controlo pelo preço e não pela quantidade, e dão liberdade para escolher a estratégia mais adequada para cumprir com a regulação ambiental. Para Tietenberg (2006) os IM costumam ser vistos como mais eficientes relativamente aos custos que os instrumentos CEC porém, para González-Eguino (2011, p. 2298), embora os IM possam alcançar significativas reduções de emissão de CO2, estes custos podem ser até sete vezes superiores que um outro instrumento mais eficaz ao nível dos custos, para uma redução de 25% das emissões, dependendo dos sectores da economia que pertençam ao IM.
O preço é imposto pelas autoridades governamentais ou pelo mercado, para promover mudanças de comportamento (Böcher, 2012). Paralelamente à determinação do preço, é essencial uma clara atribuição dos direitos de propriedade para que seja possível um bom funcionamento do mercado e uma correcta distribuição dos rendimentos (Coase, 1960). Uma vez que o controlo é feito através de sinais de mercado, cada empresa pode ter a sua estratégia e é o próprio mercado que a faz reflectir nas decisões que tem. Esta liberdade da empresa para criar a sua própria estratégia ambiental é um incentivo constante à inovação já que tem a possibilidade de obter ganhos através de reduções nos custos de cumprimento.
São exemplos deste tipo de instrumentos as taxas ambientais18, os subsídios, as licenças ou direitos transaccionáveis, os sistemas de depósito e reembolso, os mecanismos de seguros ou caução e os títulos de desempenho ambiental. Cada um destes instrumentos tem vantagens e desvantagens dependendo do caso específico a que são aplicados. Uma combinação de instrumentos pode ser a solução mais adequada. O facto de alguns dos instrumentos, tais como as taxas ou os direitos transaccionáveis, permitirem gerar receitas constitui uma vantagem já que podem ser utilizadas para financiar as estratégias ambientais das empresas (Antunes et al, 2002).
Quanto às licenças ou direitos transaccionáveis de emissão, estas têm vindo a ter mais apoio a nível internacional desde que o PQ, analisado no ponto 3.3., proporcionou a oportunidade de os utilizar para limitar a libertação de GEE para a atmosfera, através da transação dos direitos entre todas as partes signatárias do protocolo. Para González- Eguino (2011, p. 2298), a utilização deste instrumento de mercado pela UE como o principal instrumento de combate às alterações climáticas, serviu para os tornar mais influentes na regulação ambiental. Em Janeiro de 2005, a UE estabeleceu o CELE, como o maior projecto de comércio de licenças de emissão de GEE e tomou a posição de líder relativamente à sua regulação. Adicionalmente, o Parlamento Europeu adoptou a “linking directive” (Directiva 2003/87/EC), que abre o CELE a outras formas de
trading de emissões e aos “mecanismos com base em projectos” provenientes do PQ: o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) ou Clean Development Mechanism (CDM) e a Implementação Conjunta (IC) ou Joint Implementation (JI). Os MDL e os IC são considerados essenciais para incentivar países fora da UE no processo das alterações climáticas a nível internacional e no mercado emergente do carbono (Stankeviciute et al, 2007, p.4272).
O primeiro período do CELE decorreu em 2005-2007 e foi assumido como um período experimental, utilizado para desenvolver uma infraestrutura e ganhar a experiência necessária para o primeiro período de cumprimento do PQ que teve início em 2008 e terminou em 2012. Ainda segundo Kruger e Pizer (2004, p.18), após o que foi considerado como uma generosa distribuição de licenças de emissão gratuitas na 18 As taxas ambientais, criadas com base no trabalho de Pigou (1920),podem ser taxas pela emissão de GEE, taxas diferenciadas por produtos (p.e. gasolina com e sem chumbo); isenções fiscais para
equipamentos menos consumidores de energia ou taxas de utilização (coloca-se um preço na utilização de um serviço, p.e. uma ETAR) (Antunes et al, 2002).
primeira fase e a necessária restrição na segunda, caso contrário as empresas não teriam incentivo para promover a eficiência energética, a segunda fase de cumprimento do PQ, pós-2012, poderá significar escassez, volatilidade e preços elevados das licenças de emissão.
Para Antunes et al (2002, p. 47), em teoria, quando o CELE tiver dimensão suficiente, ” a informação existente é adequada e todos os agentes têm comportamento
de tomadores de preço, o custo marginal de todos os agentes iguala o preço de equilíbrio obtido no mercado, que tende a aproximar-se da solução de eficiência”.
Assim, para além do controlo pela quantidade, este instrumento passaria a permitir simultaneamente um controlo pelo preço.
Instrumentos de informação
Os instrumentos de informação são outro instrumento de regulação ambiental e podem ser produzidos por um governo, uma comunidade ou uma empresa (Fugui et al, 2008, p. 1650). Para Antunes et al (2002, p. 50), estes instrumentos caracterizam-se por disponibilizar informação fiável, acessivel e transparente junto do público em geral sobre a qualidade do ambiente, a poluição gerada e as características ambientais de actividades, produtos e processos.
Embora uma melhor divulgação de informação seja importante, isto não significa que os outros dois instrumentos de mercado (CEC e IM) devam ser ignorados. Para Fugui et al (2008, 1655) o mais provável é que em determinados contextos o instrumento de política ambiental mais eficaz seja uma mistura dos três instrumentos. Para o Director da Direcção Mercados de Energia da EDP os intrumentos de política ambiental são importantes uma vez que “as empresas tomam as suas decisões de
investimento de acordo com o ambiente regulatório em que estão inseridas.”
Tabela 3-4 Instrumentos de política ambiental
Instrumentos reguladores ou CEC Instrumentos Económicos ou de Mercado Instrumentos de informação Utilização de Criação de
Mercados Mercados
Proibições Taxas sobre emissões
Direitos de transação de emissão de GEE
Rótulos ecológicos
Normas de emissão Taxas sobre produtos
Esquemas de responsabilidade civil por danos ambientais
Códigos de conduta ambiental
Normas sobre
produtos Taxas de utilização
Titulos de desempenho ambiental Certificação ambiental de empresas, actividades e produtos Normas sobre tecnologia Esquemas de depósito e
reembolso Acordos negociais
Normas sobre a
qualidade ambiental Subsídios
Disponibilização/div ulgação de informação Quotas de incorporação de material reciclado Isenções fiscais Obrigação de rotulagem/informaçã o
Fonte: Adaptado de Antunes et al, 2002
Para ser competitiva, tem que existir uma vantagem concorrencial sustentável no longo prazo e para tal, a gestão tem que ser capaz de antecipar as tendências do mercado no sector de actividade. Nesse sentido, a EDP tem assegurado posições em organismos e organizações internacionais que ditam as tendências futuras neste dominio. Assim, podemos concluir que a EDP está a fazer uma gestão muito profissional do lobbying internacional que é um dos aspectos determinantes na competitividade de qualquer organização. De acordo com o Director da Direcção Sustentabilidade e Ambiente da EDP:
“Temos essa capacidade e exercemos essa influência fundamentalmente por via dos organismos onde estamos a nível internacional. A participação mais importante a esse nível e numa perspectiva de longo prazo é no WBCSD19. É
a organização empresarial com mais peso e mais prestígio e que mais é ouvida a nível mundial sobre o assunto da sustentabilidade e que tenta
encontrar soluções através das relações empresariais. Tem uma visão proactiva, de longo prazo e de antecipação daquilo que possam ser as regulações e os riscos que se vão deslumbrando, alinhando muito as empresas com os objectivos fundamentais a este tipo de processos. Esta organização trabalha em estreita colaboração com a IUCN20 e por exemplo,
quando começou a surgir as problemáticas da biodiversidade e dos impactos da deplecção dos recursos naturais, criaram-se vários grupos de trabalho, em que a EDP participou activamente, para desenvolver o conceito da valoriação do ecossistema e dos ecoserviços para tentar perspectivar numa óptica económica a valorização e integração dos recursos da natureza. São grandes defensores para a inclusão das externalidades ambientais, de uma forma gradual mas intensiva, nas diversas áreas de negócio. Por essa via, a EDP tem essa capacidade de antevisão. Por outro lado a EDP faz lobby na Euroelectric que é um pouco mais difícil pois estão lá as grandes empresas da Europa e a EDP tem o peso que tem. A eleição do presidente da EDP, o Doutor António Mexia, como um dos dois vice-presidente da Euroelectric aumento a nossa visibilidade e o nosso prestigio dentro da organização, o que não significa que, uma vez que se trata de uma estrutura que define quais são os lobbies e qual o comportamento perante o poder político, face por exemplo às regulamentações que vão saindo, é difícil que não prevalesçam os interesses da maioria. O que não significa que a EDP não possa apresentar os seus pontos de vista. A nível nacional é eventualmente onde estamos mais fracos porque o governo não deve e não pode beneficiar nenhuma das partes interessadas, mas como a generalidade da regulação que o país tem advém das transposições das directivas europeias, ao fazer lobby lá fora também colhemos benefícios cá dentro.”