Capitulo 3. Regulação ambiental
3.3 O Protocolo de Quioto
O PQ surgiu em 1994 porque a CQNUAC reconheceu que os seus compromissos iniciais não seriam suficientes para limitar o aumento global das emissões de GEE
assim, após três anos , em 1997 na cidade de Quioto (Japão), os governos signatários decidiram dar um passo em frente e aprovar o PQ. O protocolo teve um primeiro período considerado experimental de 2005 a 2007 e um segundo período entre 2008 e 2012 que foi o primeiro período de cumprimento do PQ. Em ambos os períodos e através dos Programas Nacionais para as Alterações Climáticas (PNAC), foi oferecido (grandfathering) a cada instalação industrial abrangida um volume de licenças de emissões de CO2e21 ou European Union Allowance (EUA), cada licença equivante à emissão de 1 tonelada de CO2e, com base no seu histórico de emissões. Se a empresa emitir mais poluição que o número de licenças que possui tem que ir a mercado comprar mais licenças e se conseguir reduzir as suas emissões pode vender o excesso de licenças que possui.
De acordo com o artigo 10 do PQ (UNFCCC, 1998, p.9), um dos princípios da Convenção é o da responsabilidade comum mas diferenciada, princípio que divide os países signatários em dois grupos de acordo com o seu nível de industrialização. Deste modo reconhece que os países industrializados22, por oposição aos países em desenvolvimento23, são responsáveis pelos actuais níveis elevados de concentração de GEE causados pelas suas emissões antrópicas24, e como tal têm entre eles diferentes metas de redução que não podem exceder as suas quantidades atribuídas25 (QA). Quanto aos países em desenvolvimento, são reconhecidos pela CQNUAC (UNFCCC, 1998, p. 12) como países particularmente vulneráveis aos impactos das alterações climáticas e aos potenciais impactos económicos das medidas de resposta às alterações climáticas. A estes países não foram impostas metas de redução das suas emissões de GEE mas têm algumas obrigações como a implementação de planos nacionais de redução de emissões. A CQNUAC (UNFCCC, 1998, p.5) enfatiza actividades que prometem atender às suas necessidades tais como investimento, seguros e transferência de tecnologia26.
21 O dióxido de carbono equivalente (CO2e) é o resultado da multiplicação da quantidade de GEE emitida pelo seu potencial de aquecimento global (GWP). Por exemplo, o GWP do gás metano é 21 vezes superior que o potencial do CO2 logo, o CO2e do gás metano é 21 (OECD, 2013).
22 Países pertencentes ao Anexo I do Protocolo de Quioto (Anexo 4) 23 Países não-Anexo I do Protocolo de Quioto
24 Emissões que resultam da acção humana.
25 Cada uma das metas individuais (%) é convertida num volume de direitos de emissão (tCO2e). A Quantidade Atribuída é o máximo de emissões permitido a emitir pelo país ao longo do período do PQ. 26 A transferência de tecnologia é o “amplo conjunto de processos que cobrem os fluxos de know-how, experiência e equipamentos para mitigação e adaptação às mudanças climáticas entre diferentes
stakeholders, tais como governos, entidades do sector privado, instituições financeiras, organizações não-
De acordo com o artigo 3, parágrafo 1, do PQ (UNFCCC, 1998, p. 3), os países industrializados pertencentes ao Anexo I assumiram o compromisso de reduzir as suas emissões combinadas de GEE em média 5% em relação aos níveis de 1990 até o período 2008-2012. A Europa assumiu o papel de líder e o compromisso de reduzir as suas emissões em 8% relativamente a 1990, para o mesmo período (Conselho da União Europeia, 2002, p. 19).
Também dento da UE a situação geográfica e económico-social dos diversos Estados-Membros é diversa assim, foi celebrado um acordo de objectivo comum e de partilha de responsabilidades27 entre os diferentes Estados. Desta forma, o esforço que é pedido a Portugal não é o mesmo que é pedido à Alemanha ou ao Reino Unido. Ao abrigo do acordo de partilha de responsabilidades, Portugal acordou em limitar as emissões de GEE em 27% nesse período (Conselho da União Europeia, 2002, p. 19).
O PQ prevê três “mecanismos de implementação inovadores (Europa Press Releases, 2003)”: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, a Implementação Conjunta e o Comércio Europeu de Licenças de Emissões.
De acordo com a CQNUAC (UNFCCC, 2012a), estes mecanismos têm essencialmente três objectivos:
Estimular o desenvolvimento sustentável dos países não Anexo I através de investimento e transferência de tecnologia;
Ajudar os países do Anexo I a atingir os seus objectivos de redução de emissões de uma forma economicamente eficiente;
Encorajar o sector privado e países em desenvolvimento a contribuir para a redução de emissões.
“O fundamento subjacente a estes três mecanismos é que as emissões de gases com
efeito de estufa constituem um problema global, sendo de menor importância o local em que se obtêm essas reduções. Deste modo, é possível obter reduções onde os custos são mais baixos, pelo menos na fase inicial do combate às alterações climáticas
(Europa Press Releases, 2003)“.
Para o Responsável do Remote Operations and Dispatch Center da EDPR, o Protocolo de Quioto “teve uma clara influência na estratégia de investimento da EDP
uma vez que direccionou o seu investimento para a produção de energia produzida a partir de fontes renováveis. Esta mudança de direcção é comprovada pelo facto de actualmente a electricidade da EDP ser maioritariamente produzida a partir de fontes renováveis.”
Período 2013-2020
O prolongamento do PQ pós-2012 foi decidido em 2011 na conferência da CQNUAC em Durban (África do Sul) e pela primeira vez, tanto os países desenvolvidos como os países em vias de desenvolvimento, concordaram estabelecer um acordo global unificado até 2015. Também pela primeira vez, os Estados-Unidos da América, a China e a Índia, os maiores poluidores do mundo, aceitaram poder vir a negociar um acordo legalmente vinculativo (UNFCCC, 2012b). Porém, no ano seguinte, na 18ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudança Climática (COP-18) em Doha (Qatar), embora o protocolo tenha sido prolongado até 2020, deixou de contar com países como os Estados-Unidos da América, Canadá, Japão e Rússia. Neste segundo período de compromisso, a UE voltou a assumir a liderança no combate às alterações climáticas e assumiu um compromisso interno de redução das emissões de 20% dos níveis de 1990 até 2020, podendo este valor ser aumentado para 30% se as condições o permitirem (Comunicado de imprensa IP/12/1342). A conferência terminou sem grandes avanços e para a Quercus, uma ONGA portuguesa, "Os governos ficaram
aquém das decisões necessárias para evitar o caminho para alterações climáticas catastróficas. O pacote de Doha desilude e trai o nosso futuro (Jornal Expresso, 2012)”.
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), definido no artigo 12 do PQ, dá flexibilidade a um país do Anexo I para cumprir com os seus compromissos quantificados de limitação de emissões ao implementar um projecto MDL em países sem objectivos fixados, em países não-Anexo I, e estimula estes últimos a ter um
desenvolvimento sustentável (UNFCCC, 1998, p. 11). Os cinco projectos MDL que a EDP possui no Brasil podem criar créditos de emissão, as Reduções Certificadas de Emissão (RCEs) ou Certified Emission Reduction (CERs), cada um equivalente a 1 tonelada de CO2e que o projecto absorve ou evita, e podem ser contabilizados para atingir os objectivos ao abrigo do PQ ou vendidos no CELE a países ou empresas que necessitem destes créditos para atingir os seus objectivos (UNFCCC, 2008, p. 118). Dependendo do país do Anexo I, há um limite28 máximo de CERs que cada instalação pode utilizar para cumprir com as suas emissões.
Para que um projecto MDL seja aprovado pelo órgão de supervisão responsável, o Comité Executivo da CQNUAC, a proposta terá que provar que contribui para um desenvolvimento sustentável e demonstrar o princípio da adicionalidade, isto é, que “as
reduções de emissões são adicionais às que ocorreriam na ausência da actividade
(UNFCCC, 2005, p. 16)”.
Figura 3-2Nº de pedidos de validações de projectos MDL29
Object 12
Fonte: UNFCCC (2012c)
Com mais de 5 600 projectos MDL em pipeline, existem actualmente 4 546 projectos registados e 130 solicitações que aguardam aprovação. Com 79% do total de projectos registados, a China, a Índia e o Brasil dominam quanto à localização dos
28 No caso de Portugal o limite máximo é 10% (Diário da República, 2008, p. 106) 29 Os dados referentes a 2011, estão actualidados até 31 de setembro.
projectos e em termos de reduções de emissões anuais estimadas, com mais de 79% do total de emissões (UNFCCC, 2012c).
Figura 3-3 Número de projectos MDL por zona
Object 14
Fonte: UNFCCC (2012c)
Figura 3-4 Top 10 Número de projectos MDL por país
Object 16
Figura 3-5 TOP 5: Reduções médias anuais de emissões por país
Object 18
Fonte: UNFCCC (2012c)
Figura 3-6 TOP 5: Número de projectos registados por actividade
Object 20
Actividade Autoridade Responsável
Fase de Concepção do Projecto
Fase de Operação do Projecto
Documento de Concepção do Projecto
Autorização Nacional Validação Registo Verificação Certificação/Emissão de CERs Investidor do Projecto
Autoridade Nacional Designada
Entidade Operacional Designada
Comité Executivo
Autoridade Nacional Designada
Comité Executivo
A complexidade e morosidade é um dos problemas associados a um projecto MDL. Este processo, cuja aprovação pode tardar até 12 meses, é constituído por sete etapas (UNFCCC, 2012c):
1. Elaboração do projecto;
2. Aprovação da Autoridade Nacional Designada; 3. Validação;
4. Registo; 5. Monitorização;
6. Verificação e Certificação; 7. Emissão de CERs.
Figura 3-7 Ciclo de um Projecto MDL
A Elaboração do Projecto ou Project Design Document (PDD) consiste na preparação do documento com a proposta MDL, fazendo uso da metodologia utilizada para o cálculo das emissões e monitorização. A segunda etapa envolve a Autoridade Nacional Designada30 (AND) ou Designated Nacional Authority (DNA) e esta deve comprovar que o país ratificou o PQ, que a participação é voluntária e que, através de uma declaração de ambos os países envolvidos, a proposta contribui para um desenvolvimento sustentável. A Validação é feita com independência através de uma entidade privada e creditada. O Registo, a quarta etapa do processo, é a aceitação formal por parte do Comité Executivo como um projecto válido de uma actividade MDL. De acordo com a etapa Monitorização, o participante do projecto é responsável por monitorizar as emissões reais de acordo com a metodologia aprovada. A Verificação é a revisão independente e a determinação ex-post, executada pela entidade operacional designada pela monitorização das reduções de emissões por fontes de GEE que ocorrem como resultado de uma actividade de projecto MDL registada durante o período de verificação. A Certificação é a garantia por escrito da entidade operacional designada que, durante o período determinado, a actividade do projecto resultou nas reduções de emissões tal como verificadas anteriormente. A última etapa deste processo é a Emissão de CERs, em que a entidade operacional designada envia o seu relatório de verificação com o pedido de emissão para o Comité Executivo do MDL que por sua vez é exaustivamente verificado e aprovado pelo secretariado, aprovado pelo Comité Executivo e, se três membros do Comité Executivo solicitarem, o processo pode passar por uma revisão, caso contrário, procede à emissão de CERs (UNFCCC, 2012c).
Implementação Conjunta
O Mecanismo de Implementação Conjunta (IC), definido no Artigo 6 do PQ (UNFCCC, 1998, pp. 6-7), permite a um país pertencente ao Anexo I, com um limite de emissões de GEE, desenvolver um projecto de limitação ou redução de emissões noutro país também pertencente ao Anexo I. Os créditos de emissão atribuídos a estes projectos, projectos que não fazem parte do portfólio da EDP, são as Unidades de Redução de Emissões (UREs) ou Emission Reduction Units (ERUs) e cada um é equivalente a 1 tonelada de CO2e. Este mecanismo oferece ao país investidor um meio
flexível e mais económico de cumprir com os seus compromissos de Quioto visto que pode implementar o projecto em países onde os custos são menores, enquanto o país anfitrião beneficia do investimento estrangeiro e da transferência de tecnologia (UNFCCC, 2012d). O mesmo Artigo 6 define que para executar um projecto de Implementação Conjunta é necessário:
1. O projecto ter a aprovação das Partes envolvidas;
2. O projecto promova uma redução das fontes de emissões ou um aumento das remoções por sumidouros que sejam adicionais aos que ocorreriam na sua ausência;
3. A Parte não adquira nenhum crédito de redução de emissões se não estiver em conformidade com as suas obrigações assumidas sob os artigos 5 e 7 do PQ; 4. A aquisição de créditos de redução de emissões seja suplementar às acções
domésticas realizadas com o fim de cumprir os compromissos previstos no artigo 3 do PQ.
Existem dois procedimentos para desenvolver uma proposta IC: “Track 1” e “Track 2”. De acordo com o procedimento “Track 1”, se o país anfitrião cumprir com todos os requisitos de elegibilidade para a transferência e/ou aquisição de ERUs, pode verificar que as reduções de emissões ou o aumento das remoções de um projecto IC são adicionais às que ocorreriam sem a existência do projecto. Após a verificação, o país anfitrião pode emitir a quantidade apropriada da ERUs. Por outro lado, se o país anfitrião não atender com todos mas apenas alguns dos requisitos de elegibilidade, é necessário que seja o Comité de Supervisão da Implementação Conjunta ou Joint
Implementation Supervisory Committee (JISC) a verificar se as reduções de emissões ou
o aumento das remoções compreendem adicionalidade. De acordo com este segundo procedimento, uma entidade independente acreditada pelo JISC tem que determinar se os requisitos foram cumpridos antes do país anfitrião poder emitir e transferir ERUs. Se a Parte anfitriã preencher todos os requisitos de elegibilidade pode a qualquer momento optar por utilizar o procedimento de verificação no âmbito do JISC (UNFCCC, 2012a, pp. 5-6).
Segundo a CQNUAC (UNFCCC, 2010, p.31), o procedimento “Track 2” tem enfrentado a concorrência de outros programas que oferecem oportunidades de
investimento em reduções de emissões, melhorias no processo de remoção de emissões ou investimento em outras áreas ambientais:
1. O MDL, que oferece oportunidades de investimento em projectos semelhantes em países não-Anexo I;
2. Projectos “Track 1”, que por vezes são capazes de operar na mesma base processual que os projectos “Track 2”, mas em prazos diferentes e sem a necessidade de pagar taxas de verificação;
3. Os Esquemas de Investimento Verde31 ou Green Investment Schemes (GIS), em que as receitas da venda das Unidades de Quantidade Atribuída32 ou
Assigned Amount Unit (AAU) são investidas em actividades em que é
demonstrável o seu benefício para o ambiente;
4. Os sistemas de comércio de emissões ou Emissions Trading Scheme (ETS), onde os créditos podem ser adquiridos sem haver a necessidade de investir em projectos.
Figura 3-8 Emissões anuais de ERUs [milhões]
Object 22
Fonte: UNFCCC (2012b, p. 6)
31 Green Investment Schemes (GIS) – Mecanismo estabelecido pelo país vendedor para garantir aos compradores que o retorno obtido de negociações de AAUs financiará projectos ambientais de redução de GEE, acordados bilateralmente, no país vendedor.
32 Assigned Amount Unit (AAU) - É uma unidade igual a 1 tonelada de emissões de CO2 equivalente, calculadas utilizando o Potencial de Aquecimento Global (GWP).
De acordo com o último relatório anual do JISC (UNFCCC, 2012b, p. 3), referente ao período 2010-2011, existem 259 projectos submetidos e outros 34 com determinação33 positiva. Calcula-se que estes projectos atinjam respectivamente reduções de emissões de aproximadamente 350 milhões de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MtCO2e) e 35 MtCO2e, durante o primeiro período de compromisso do PQ (2008-2012). Os 34 projectos com determinação positiva podem atingir reduções de 44 MtCO2e que podem ser convertidas em ERUs.
Figura 3-9 Países anfitriões de projectos "Track 1"
Object 24
Fonte: UNFCCC (2012b)
Segundo a Figura 3 -10, num total de 406 projectos, entre os quais 14 parques eólicos, são os países da Europa de Leste como a Ucrânia, República Checa, Rússia, Polónia e Roménia os principais anfitriões dos projectos IC submetidos na JISC no âmbito do procedimento “Track 1”.
33 De acordo com o procedimento de verificação no âmbito do JISC, uma entidade independente acreditada Accredited Independent Entity (AIE) pelo JISC é responsável pela determinação de se um projecto e as reduções decorrentes das emissões antrópicas por fontes ou o aumento das remoções antrópicas por sumidouros, cumpre os requisitos do Artigo 6 do PQ e as orientações IC (UNFCCC, 2005, pg.7).
Os projectos “Track 2“ estão em clara minoria quando comparados com os “track 1”. Apenas existem 42 projectos (nenhum parque eólico) e estão dispersos por 6 países.
Figura 3-10 Países anfitriões de projectos "Track 2"
Object 26
Fonte: UNFCCC (2012b)
Um dos problemas associados a estes projectos é o mesmo que se verifica com projectos MDL que é a morosidade do processo. O período médio de tempo entre a publicação da proposta de um projecto IC e a publicação da determinação para o mesmo projecto é de 18 meses, tempo esse com uma variação que pode ir de 4 a 31 meses. A duração deste período de tempo é afectada por uma variedade de factores, nomeadamente atrasos na aprovação pelos países anfitriões, o número limitado e a capacidade de AIEs, e atrasos na resposta pelos participantes do projecto. Outra situação que afecta projectos IC, a maioria localizada em países da Europa Central e de Leste, é que para quaisquer ERUs gerados por um projecto IC numa instalação abrangida pelo CELE, há um cancelamento da mesma quantidade de créditos da UE (créditos que normalmente têm um valor de mercado superior). Isto tem desencorajado o desenvolvimento de projectos IC em sectores como a energia e a indústria (UNFCCC, 2012a).
Quanto ao mercado de ERUs, no dia 8 de Novembro de 2010, a Intercontinental Exchange (ICE) ECX anunciou a primeira venda a um preço de €12,20, com um desconto de €0,06 sobre o preço dos CERs. Dois meses depois, a plataforma Bluenext
também adicionou os ERUs à sua lista de activos transaccionáveis. Porém, devido a um muito menor volume de ERUs disponível, quando comparado com o volume de CERs, este mercado está controlado por apenas alguns investidores (World Bank, 2011, p.52). Comércio Europeu de Licenças de Emissão
O Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) de GEE, também conhecido como o Mercado do Carbono devido ao facto de o dióxido de carbono ser o principal gás com efeito de estufa, é um mercado cap-and-trade e um dos três mecanismos de flexibilização do PQ definido no artigo 17. Este projecto, cujo objectivo é “promover a
redução das emissões de GEE de uma forma rentável e economicamente eficiente
(Comissão das Comunidades Europeias, 2006, p.2)”, compreende aproximadamente 11 500 indústrias34 de todos os Estados-Membros, responsáveis por aproximadamente um terço das emissões mundiais de GEE e 45% das emissões de CO2 da Europa (Vis, 2006, citado por Braun, 2009) e é considerado como um “instrumento essencial para
alcançar a médio e longo-prazo as reduções de emissões necessárias para estabilizar as concentrações de GEE na atmosfera (Comissão das Comunidades Europeias, 2006,
p.2)”.
Permite aos países que têm créditos de emissão em excesso, vender esse excesso a países cujas emissões estão acima dos objectivos com que se comprometeram. No âmbito do regime de comércio de emissões da UE, os respectivos Estados-Membros propuseram limites individuais de acordo com o histórico de emissões de CO2 (tCO2e) das grandes empresas consumidoras e produtoras de energia de cada país. A soma das emissões propostas pelos diferentes Estados-Membros foi revista e aprovada pela Comissão Europeia, assumido o valor final, que é o tecto máximo (cap), como o necessário para alcançar os objectivos de diminuição da concentração de GEE da UE. No final do ano cívil, e no máximo até 30 de Abril do ano seguinte ao ano em causa, a empresa deve devolver as licenças de emissão que lhe foram atribuídas gratuitamente no início do ano em número equivalente ao total de emissões das suas instalações. Para tal, cada Estado-Membro deve desenvolver procedimentos para monitorizar, reportar e verificar as emissões de CO2, sempre de acordo com as directrizes da UE (Europa Press Releases, 2003). O total de créditos de emissão de CO2 disponíveis ao abrigo do CELE
34 Instalações siderúrgicas, centrais eléctricas, refinarias de petróleo, fábricas de papel e instalações de fabrico de vidro e cimento (Europa Press Releases, 2008).
está concebido de forma a criar uma falta dos mesmo e assim incentivar as empresas a diminuir as suas emissões (Kruger e Pizer, 2004). Se as empresas não são capazes de diminuir as suas emissões de forma rentável, elas têm a opção de comprar créditos de emissão de outras empresas que os tenham em excesso ou comprar créditos de projectos instalados em outras partes do mundo.
As reduções abaixo dos limites fixados são negociáveis (trade), promovendo assim a eficiência energética. As empresas que obtenham reduções podem vendê-las a outras empresas que tenham problemas em manter-se dentro dos limites acordados ou para as