Insuficiência de Fontes de Financiamento

A partir dos dados de investimentos e receitas elencados na legislação orçamentária brasileira é possível observar que nominalmente os transportes possuem fontes razoáveis de financiamento no Brasil, mas o investimento tem ocorrido em montantes muito a baixo do que é preconizado com suficiente para manutenção do capital fixo, como pode ser observado na figura 4.6.

Figura 4.6Variação das receitas e investimentos da União em Transportes, segundo as leis orçamentárias entre 1996 e 2015

Fonte: Senado (2016)

Os dados orçamentários demonstram que o ano de 2002 representou um marco significativo no equilíbrio das receitas e despesas relacionadas ao setor de transportes. Com a implantação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), criada pela Lei nº 10.336, de 19 de dezembro de 2001, as receitas passaram a superar os investimentos.

No entanto, as receitas da CIDE passaram a sofrer sucessivas regressões ao longo dos anos seguintes em decorrência de políticas de redução dos preços de combustíveis. Em 2012, o Decreto nº 7.764 reduziu a zero a alíquota de todos os produtos com possível incidência do tributo. Em 2016 eram tributados apenas a gasolina, o diesel e seus respectivos correntes. Desde a criação da CIDE, as principais fontes55 de receita foram: a própria CIDE; o Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM); o Adicional sobre Tarifa Aeroportuária (ATAERO); as multas de trânsito; e os valores oriundos das outorgas dos serviços de infraestrutura aeroportuária. Essas cinco fontes de receitas representam pouco mais de 95% do montante acumulado nos últimos catorze anos. As demais doze fontes de receitas, de alguma forma vinculadas ao Orçamento da União, aglutinam pouco menos de 5% das receitas no mesmo período.

Nos últimos quatorze anos, desde 2002, portanto, a média de receitas oriundas da atividade transportes foi de 0,33% em relação ao PIB. Apenas a CIDE entre os anos de 2002 e 2006

55 _{A principal fonte de receita do setor de transportes é o Orçamento da União. As fontes aqui elencadas não têm}

destinação vinculada exclusivamente para o setor de infraestrutura de transportes. Foram elencadas por serem originadas da atividade econômica.

arrecadou cerca de 0,40% do PIB. O entrave principal não é financeiro, mas de má alocação dos recursos e desperdício de oportunidades.

O investimento incluindo os setores público e privado, em 2015, ficou em cerca de 0,6% do PIB. Os países em desenvolvimento que concorrem com Brasil, como Rússia, Índia, Coreia do Sul, Chile e Vietnã, estão investindo uma média de 3,7% do PIB em transporte (Borges, 2016).

O subinvestimento atual é significativo quando confrontado com o praticado nas últimas décadas. Os investimentos em infraestrutura de transportes passaram por contração de 27% na década de 1980 e mais 57% na década de 1990. Assim, quando comparada a década de 2000 à de 1970, os investimentos da última década tiveram redução média de 68%, conforme apresentado na tabela 4.4.

Tabela 4.4 Investimento em infraestrutura de transportes no Brasil (% do PIB)

1971 – 1980 1981 – 1990 1990 – 2000 2001 – 2010 Transportes 2,03 1,48 0,63 0,64 Fonte: Frischtak (2013)

Uma análise dos investimentos, públicos e privados, por modo e ano na última década apontam para a predominância do modo rodoviário sobre todos os demais, conforme se depreende da tabela 4.5. Na média, investiu-se quatro vezes mais em rodovias que em ferrovias no período de 2001 a 2010. O auge dos investimentos se deu em 2010, muito por conta do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Tabela 4.5 Investimentos em infraestrutura no Brasil, 2001 – 2010 (% do PIB)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média Rodoviário 0,46 0,35 0,24 0,25 0,32 0,38 0,35 0,48 0,64 0,67 0,41 Ferroviário 0,07 0,05 0,07 0,10 0,16 0,12 0,12 0,17 0,11 0,15 0,11 Metroviário n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,04 0,08 0,15 0,08 0,09 Aeroportos 0,04 0,04 0,04 0,03 0,03 0,04 0,02 0,01 0,01 0,02 0,03 Portos 0,03 0,03 0,01 0,03 0,02 0,03 0,04 0,04 0,05 0,05 0,03 Hidroviário 0,02 0,01 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,01 0,01 Investimento/PIB 0,62 0,48 0,36 0,42 0,54 0,58 0,58 0,79 0,98 0,98 Fonte: Frischtak(2013)

Mesmo que a União venha a investir, nos anos vindouros, 0,5% do PIB em infraestruturas de transportes, se não houver uma seleção apropriada dos investimentos, um dos problemas principais, que é o desequilíbrio da matriz de transportes, não será resolvido.

Além de o governo federal investir mais, é preciso também criar condições para que o setor privado invista em infraestruturas de transportes, principalmente o ferroviário. Para tanto, faz- se oportuno mitigar os riscos de insegurança jurídica dos investimentos privados no setor de transportes, um dos grandes entraves a novos investimentos, como aponta a literatura especializada.

O histórico das economias emergentes bem-sucedidas mostra que os investimentos em infraestrutura têm um papel decisivo na modernização do país, devendo se situar em níveis elevados. Assim, mesmo um investimento de 0,5% do PIB em transporte pode ser pouco para o Brasil, ainda que isso represente quase dobrar os investimentos federais praticados na média dos últimos dez anos, como apresentado na tabela 4.6.

Tabela 4.6 Investimentos Federais em Transportes no Brasil, 2006–2015 (% do PIB)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média Despesa Liquidada Orçamentária na Função Transporte 0,29 0,21 0,15 0,25 0,30 0,24 0,25 0,21 0,15 0,25 0,23 Fonte: Senado (2016).

O Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desempenhou papel fundamental no financiamento das concessionárias de ferrovias nos últimos anos. No entanto, no atual cenário de crise fiscal, o financiamento inteiramente público não é uma opção. Não obstante, Felix e Cavalcante Filho (2016), defendem que ainda existem fontes públicas que poderiam ser incluídas para revitalização do Fundo Nacional de Investimentos Ferroviários56. Entre elas estariam parcela das receitas provenientes de multas aplicadas a infrações de trânsito em vias federais (taxação pigouviana), multas por descumprimento dos contratos de concessão ferroviária, contribuição de melhoria por obras ferroviárias para transporte de passageiros, contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre a importação e a comercialização de combustíveis, outorga das concessões ferroviárias, arrendamento dos ativos vinculados às concessões ferroviárias, tarifas ferroviárias e alienação de ativos vinculados às concessões ferroviárias, notadamente na exploração imobiliária de projetos associados.