Problema Agente-Principal

Os eleitores não têm como monitorar plenamente os políticos eleitos. Além disso, os políticos eleitos não têm como monitorar os servidores que nomeiam para gerenciar as políticas públicas. Por isso, servidores e políticos podem, no exercício da função, buscar os seus objetivos individuais (ampliar poder político, enriquecer, trabalhar pouco, etc). Essa falha é conhecida como problema agente-principal e surge quando as duas partes têm interesses divergentes em ambiente de assimetria de informações (Mendes, 2011b). A assimetria de informações é maior entre cidadãos e reguladores do que entre grupos de interesse e reguladores (Daychoum & Sampaio, 2017).

Dessa forma, o problema agente-principal é mais grave para os cidadãos do que para as administrações ferroviárias. A rejeição pelo mercado da solução VALEC para a intermediação da capacidade de carga entre operadores e exploradores ferroviários no modelo de open access criado pelo Decreto nº 8.129, de 23 de outubro de 2013, é um exemplo prático dessa falha de governo, tanto do problema agente-principal, quanto de sua solução, em razão da menor assimetria de informações entre as partes envolvidas.

No caso, o principal, a União Federal, por meio da Lei nº 11.772, de 17 de setembro de 2008, reestruturou o agente, a VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., na forma de empresa pública, sob a forma de sociedade por ações controlada pela União e vinculada ao Ministério dos Transportes, para construir, explorar e operar as ferrovias EF–151, EF–267, EF–334 e EF–354 (Art. 5º, 6º, 8º e 9º).

Em 2013, cinco anos após a reestruturação da VALEC, do total de 3.100 km previstos da EF– 151, entre Belém–PA e Panorama–SP, apenas 764 km, entre Açailândia–TO e Porto Nacional–TO estavam em operação. O trecho operacional, entretanto, não estava sendo explorado pela VALEC, mas sim pela empresa Vale/VLI, por meio de contrato de subconcessão.

Ademais, os cerca de 200km iniciais da linha entre Açailândia e Aguiarnópolis, não foi executado pela VALEC. As obras geridas pela VALEC, iniciaram-se entre 2003 e 2006,

situadas entre Aguiarnópolis–TO e Porto Nacional–TO (TCU, 2014). Ou seja, nem mesmo o trecho operacional, geralmente atribuído à VALEC, fora construído pela VALEC.

Aliás, a União não necessitaria, em tese, da VALEC para construção de estradas de ferro. Historicamente, a União, na administração direta, se valeu do Exército Brasileiro, por meio do 1º e do 2º Batalhão Ferroviário, que construíram cerca de 2.500 km de estradas de ferro, notadamente, ramais nas regiões sul e sudeste e a ligação ferroviária entre Uberlândia–MG e Brasília–DF (EB, 2017a e 2017b).

Na administração indireta, antes da reestruturação da VALEC em 2008, a União já contava, desde 2001, com o DNIT, autarquia legalmente competente para gerenciar a construção, ampliação, restauração e operação de ferrovias federais. Competência que nunca foi extinta, nem mesmo após a reestruturação da VALEC. Note-se que, juridicamente, a competência ferroviária do DNIT é mais ampla que a da VALEC. Nos termos legais69, o DNIT tem competência sobre todas as ferrovias federais, enquanto a VALEC tem competências sobre rol limitados de ferrovias. Porém, na prática, a VALEC exerceu maior protagonismo na construção e no projeto dos novos ramais a ela outorgados, enquanto o DNIT manteve-se, notadamente, adstrito à atualização ou à manutenção de ramais ferroviários arrendados as administrações ferroviárias privadas.

Em 2013, quando o Decreto de instituição da política de livre acesso (open access) foi publicado, as demais ferrovias legalmente outorgadas à empresa pública VALEC estavam em atrasados estágios de planejamento e construção, alguns com graves acusações de corrupção e superfaturamento. Se a VALEC não era, essencialmente, necessária para a construção e exploração da rede ferroviária federal, que, legal e tradicionalmente, já vinha sendo construída e explorada por outros órgãos e entidades da administração federal e empresas concessionárias privadas, então, poder-se-ia pensar que o papel principal da nova estatal seria a operação de serviços ferroviários, a exemplo da extinta RFFSA. Todavia, essa atividade foi subconcedida, mediante contrato, à empresa privada Vale/VLI. Assim, para que serveria a empresa VALEC? O interesse do principal ao reestruturar a VALEC era a construção, exploração e operação de um rol específico de estradas de ferro. Finalidade que a VALEC não executa com eficiência.

A análise dos investimentos federais realizados pelo governo no setor ferroviário, para expansão da malha de estradas de ferro, notadamente, nos trechos outorgados à empresa

pública VALEC, revelam que a União sequer consegue alcançar suas próprias metas físicas (Felix & Cavalcante Filho, 2016).

Na tabela 4.8, vê-se que os percentuais de 36% e 24% de execução, correspondentes ao PPA de 2008–2011 e ao 2012–2015, atestam a incapacidade governamental e setorial de dar efetividade às obras de infraestrutura ferroviária programadas.70 A realização financeira do PPA 2008–2011 sequer alcançou 50% do previsto e, no PPA seguinte, embora atingidos 82% do projetado, foram entregues apenas 24% da meta física.

Tabela 4.8 Investimentos federais em ferrovias - PPA 2008–2011 e 2012–2015

Plano Plurianual (PPA) 2008–2011 2012–2015

Previsto Realizado Percentual Previsto Realizado Percentual

Construção de Ferrovias

(km) 2.518 909 36% 4.546 1.088 24%

Recursos (R$ mil) 7.530 3.082 41% 10.183 8.309 82%

Fonte: Peixoto Filho, 2016.

Considerando a ineficiência e superposição de competências da empresa pública, não seria mais econômico para o principal reduzir as competências do agente ou mesmo extingui-lo, a exemplo do que já se havia feito com a RFFSA, com benefícios fiscais e de produtividade? Ao contrário, a escolha do governo foi ampliar as competências da VALEC para um novo campo, nunca explorado pela empresa pública, o de intermediação da capacidade de carga entre as concessionárias ferroviárias e as futuras operadoras ferroviárias. O governo foi convencido pelo agente que o mais adequado a ser feito no interesse do principal era ampliação do orçamento do agente.

Contudo, esse entendimento foi veementemente rejeitado pelas administrações ferroviárias, devido, possivelmente, a menor assimetria de informações. As empresas concessionárias formalmente rejeitaram a solução VALEC em razão do elevado risco fiscal de inadimplência por parte da União em honrar os compromissos.