A INTENSIFICAÇÃO DO DISCURSO DO PLANEJAMENTO E A RETOMADA O DESENVOLVIMENTISMO NA DÉCADA DE

Apenas com a volta de Getúlio Vargas ao poder, em 1951, as medidas de planificação econômica ganhariam novo impulso. Assim, o Brasil entraria numa fase de industrialização pesada, de setores mais complexos, exigindo um papel ainda mais ativo do Estado. Este papel seria aprofundado ao longo da década de 1950 pelo governo de Juscelino Kubitschek. É o que passamos a abordar.

O retorno de Getúlio Vargas ao poder, portanto, não pode ser devidamente apreendido nos mesmos termos do Estado de 1930. Isso porque, àquela altura, já era colocada nova ordem de questões, ligadas ao suporte estatal para uma acumulação capitalista de escala jamais atingida. O que era expresso pela natureza de novas instituições requeridas para o desenvolvimento capitalista no Brasil, a exemplo daquelas criadas para o financiamento de longo prazo dos projetos, assim como pelo grau de coordenação da intervenção estatal em setores como indústrias de base e infraestrutura.

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No caso da infraestrutura, foram encaminhados ao Congresso Nacional diversos planos. Por exemplo, na área de energia, nasceram o Plano Nacional de Eletrificação, o Programa de Petróleo Nacional e o Plano de Carvão Nacional. Tais planos foram construídos a partir da projeção da demanda pelos respectivos produtos, em comparação com a oferta estimada em certo período de tempo, associando-se, pois, um volume de recursos à previsão de expansão da oferta.

Da mesma forma, o governo Getúlio Vargas apresentou uma perspectiva de planejamento no setor de transporte baseada em diagnósticos sobre suas deficiências, como a sua capacidade de realizar a integração física do abrangente território nacional e, portanto, do mercado consumidor interno. Nesse sentido, foram previstos, por exemplo, investimentos prioritários em ferrovias e em portos.

No segundo governo Getúlio Vargas, a ideia de coordenação das atividades de governo ganha um sentido bastante concreto de dar racionalidade às intervenções em setores mais complexos da indústria. Nesse sentido, os investimentos em infraestrutura não apenas respondiam à ampliação de sua procura, mas eram voltados à viabilização das indústrias de base (material elétrico, equipamentos de transporte, indústria naval e outras). De modo que fossem removidos os obstáculos ao crescimento econômico e fomentada a produção nacional. Em outros termos, coordenar significava gerar sinergia entre blocos de investimento em infraestrutura e a indústria. O que, por seu turno, estava articulado à criação de estruturas públicas de financiamento dos investimentos de longo prazo, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE, em 1952.

A novidade do período, portanto, estava associada a uma visão global sobre o projeto econômico de continuidade da industrialização. É evidente que, desde 1930, ainda que com descontinuidades, o Estado vinha avançando na centralização administrativa e na expansão de sua capacidade de regulação e intervenção. Porém, até a década de 1950, não o fazia por uma visão de conjunto da economia, combinando diferentes blocos de investimentos e financiamento de longo prazo, de forma a alterar a estrutura produtiva, ampliar a renda nacional e remover as barreiras para o crescimento econômico.

Para seguir em nossa linha interpretativa, é importante questionar como o Estado se organizou para cumprir as tarefas que pressupunham a ampliação de sua capacidade de

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intervenção e regulação no segundo governo Getúlio Vargas. Especialmente, como o Estado lidou com a coordenação da intervenção pública, retomando o debate feito até aqui sobre planejamento e centralização administrativa.

Primeiro, é preciso assinalar que a organização do Estado no período em questão não se expressa por um Plano Nacional, como o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, o Plano SALTE ou o Plano de Metas. Este fato ilustra o equívoco das visões tradicionais que examinam a intervenção planejada fundamentalmente pela natureza de Planos oficialmente instituídos e dos documentos que estabelecem diretrizes ou projetos necessários ao desenvolvimento econômico.

É o caso, por exemplo, do trabalho de Pagnussat (2007), que procura historicizar o planejamento governamental no Brasil. Sua ênfase reside nos Planos, enquanto documentos formais, ou na identificação entre planejamento e estudos ou diagnósticos sobre o desenvolvimento da economia brasileira. Mas não leva em conta o quadro institucional pelo qual o Estado coordenou o bloco de investimentos previstos; pelo qual, portanto, o Estado criou canais para ampliar sua capacidade de realizar a indução dos setores econômicos.

É certo que o formalismo dessas abordagens está inscrito nas próprias disjuntivas que organizam o discurso do planejamento, em especial aquela entre concepção e implementação. Tradicionalmente, o planejamento organiza uma região do discurso na qual a ênfase é dirigida à concepção de estratégias, como primeiro momento para planejar a economia rumo a um projeto de longo prazo. Sua linguagem estrutura, portanto, uma dicotomia entre planejar e executar. Ainda que o quadro institucional para a implementação de investimentos seja um momento das análises sobre planejamento, ele constitui, ao menos nas versões mais tradicionais, um produto dos diagnósticos sobre setores estratégicos ou visões de conjunto.

É verdade que o governo Getúlio Vargas contou com uma série de estudos preparatórios de carteiras de projetos para setores da economia. Para tanto, valeu-se dos diagnósticos produzidos no âmbito de parcerias entre Brasil e Estados Unidos desde a década de 1940. Por exemplo, a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos realizou estudos acerca de projetos nas áreas de transportes e energia.

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Outra face do projeto varguista foi a criação de uma engenharia institucional voltada ao financiamento dos investimentos. Criou, para tanto, o Programa de Reaparelhamento Econômico, que consistia na geração de recursos por tributação e endividamento público para financiamento de projetos de infraestrutura. Já o BNDE, foi criado para executar o Programa de Reaparelhamento e constituir um agente do tesouro para as operações financeiras. Mais associados às questões regionais, foram criados o Banco do Nordeste e o Banco de Crédito do Amazonas.

Outra parte da expansão da máquina sob Getúlio Vargas foi a intensificação do uso da empresa pública como fórmula para a intervenção direta do Estado na economia. Os casos mais conhecidos são a Petrobras e a Eletrobrás. As empresas não eram uma novidade na administração, diante da existência de, por exemplo, da Companhia Vale do Rio Doce e da Companhia Siderúrgica Nacional. Porém, as novas empresas representariam um passo adicional para aprofundar o poder de intervenção na economia, superando barreiras administrativas e burocráticas de outros órgãos, como os departamentos até então existentes.

Foi também uma inovação institucional a criação de Comissões dedicadas a criar políticas a setores econômicos. São de 1951 a Comissão de Desenvolvimento Industrial e a Comissão Nacional de Política Agrária, por exemplo. Foram também criados órgãos, com vistas a ampliar a capacidade do Estado, não apenas para conceber políticas, mas para coordená-las e executá-las. São desse período a Comissão Executiva da Indústria de Material Automobilístico, a Comissão Executiva do Carvão Nacional, a Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal Especializado de Nível Superior e a Comissão Federal de Abastecimento e Preços.

As Comissões inaugurariam também nova forma de interação entre setores da burocracia e empresariais, em torno de projetos estatais específicos, para os quais era necessária participação da iniciativa privada. Ainda que conviva com outras formas de representação de interesse mais gerais, esta fórmula foi o germe para o papel que no governo posterior teriam os grupos de trabalho, engenharias institucionais que aumentariam significativamente as relações entre setores público e privado, regidas pelo projeto de industrialização.

De modo geral, são estes os elementos que organizariam a coordenação governamental para a implementação de uma visão de conjunto sobre o desenvolvimento econômico, baseada na ampliação da capacidade estatal de intervenção e regulação. Ainda que com uma série de

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limites e falhas em alcançar parte das metas enunciadas para o período, os instrumentos institucionais (empresas, estruturas de financiamento, comissões e instâncias de coordenação e elaboração de diagnósticos, grupos de discussão sobre projetos) utilizados por Getúlio Vargas indicam inovações motivadas pela necessidade de aumentar o grau de coordenação dos agentes econômicos. Expansão projetada em correspondência com as tarefas de uma nova fase de industrialização, associada a setores pesados, como a indústria de base e de bens de produção e a implantação de infraestruturas necessárias ao crescimento.

O projeto não se desdobrou sob a forma de um plano, oficialmente instituído e documentado pelo governo Getúlio Vargas. Ademais, a criação de instituições voltadas a ampliar a capacidade do Estado de coordenar blocos de investimento não se deu sob a forma da antiga demanda de centralizar em um órgão de planejamento os instrumentos de direção da economia.

É verdade que o governo Getúlio Vargas teve a intenção de realizar uma Reforma Administrativa, encaminhada ao Congresso Nacional em 1952. Buscava-se, com a Reforma, ampliar a capacidade da administração em coordenar e executar, diminuindo duplicidades e dando mais agilidade à administração para que o Estado pudesse cumprir os objetivos que o mundo moderno e as condições peculiares do Brasil como país jovem impunham. Era o que declarava o Presidente Getúlio Vargas, em Mensagem ao Congresso Nacional.

A reforma administrativa, que o governo se propõe executar, tem por objetivo principal fornecer os elementos estruturais e dinâmicos necessários à realização dos fins do Estado brasileiro. A instrumentalidade presente está obsoleta e inservível: foi superada pelos acontecimentos, pelas necessidades e pelo progresso do país, no campo econômico, social e intelectual. Cumpre-nos ajustá-la aos imperativos da situação em mudança (BRASIL, 1952, apud Silva, 1957, 11).

Entre outros pontos, a proposta de reforma administrativa do governo voltava à questão da previsão legal de um órgão central que fizesse a coordenação de governo. O órgão teria a atribuição de construir planos que orientariam a intervenção do Estado brasileiro. Apesar das intenções do governo, a proposta não foi aprovada, tendo sido examinada por Comissão na Câmara dos Deputados de caráter pluripartidário.

Mais uma vez, o Estado brasileiro esbarraria em limites políticos para contar com um órgão centralizador da administração. A comissão que analisou a proposta na Câmara

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concordava com vários de seus pontos (entre eles, a descentralização administrativa e a desburocratização dos procedimentos do Estado), mas não com a existência de um órgão de coordenação e planejamento, afirmando que, para o domínio econômico, já havia atribuições similares para o Conselho Nacional de Economia. Todavia, já foi visto aqui que o conselho tinha uma missão mais modesta, que não a atuação como órgão coordenador de governo e de planejamento de suas ações.

Enfim, mais uma vez, o discurso do planejamento se organizava de modo a posicionar setores técnicos, intelectuais e políticos em torno de duas questões: o conteúdo político do bloco de poder que conduzia o Estado, determinando o grau e a forma de intervenção do Estado na economia para impulsionar a industrialização; e a ideia de uma administração moderna, que contasse com mecanismos coordenadores diante das complexidades das tarefas do Estado, momento no qual fica saliente seu aspecto de racionalidade acima das racionalidades. Tais dimensões só são distinguíveis analiticamente, uma vez que se entrecruzam nos discursos dos atores posicionados, sobretudo, na burocracia, na política partidária e nas representações dos segmentos econômicos.

A região do discurso do planejamento segue, durante a década de 1950, estruturando-se a partir de um sistema de enunciados que se dirigem a objetos dispersos entre o grau aceitável e desejável de intervenção do Estado na economia para a promoção do desenvolvimento e as conexões entre modernidade, democracia e racionalidade da gestão pública. É decisivo compreender que os dilemas do planejamento não são de fundo especificamente escolástico, de modo que, diante de suas inúmeras determinações, vão se construindo arranjos no interior do Estado que lhe dão novas formas institucionais.

Logo, a ampliação da capacidade administrativa, coordenadora e de planejamento do Estado, ainda que com uma série de falhas, fez-se por meio de mecanismos que não aqueles presentes no discurso do planejamento, pelo menos sob a forma que caracterizamos como pura. Forma que procura ordenar etapas para a racionalização da administração, iniciando pela elaboração de diagnósticos, planos e estratégias, sucedida da coordenação por um órgão centralizador que detenha os mecanismos de alinhamento da máquina para a execução de um conjunto articulado de ações.

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Há, portanto, uma combinação de fatores, como os modos de representação dos segmentos econômicos dentro do Estado, dispersos em uma série de departamentos e comissões, as lutas burocráticas e os limites políticos para a ação do governo, a explicar o fato de que o planejamento não se efetiva institucionalmente sob a forma que denominamos pura. Mais do que fruto de uma visão de organização racional da máquina pública, a realização do planejamento em sua forma tradicional, como método de convergência de diferentes áreas de governo em torno de objetivos comuns, seria o produto de condições políticas e institucionais particulares, que só se verificariam no regime militar.

No segundo governo Getúlio Vargas, emergem dispositivos institucionais utilizados para ampliar a capacidade de coordenação e execução do Estado, como as empresas públicas, as comissões executivas e as instituições financeiras dedicadas ao financiamento dos projetos de infraestrutura de longo prazo. Isso significa que as noções de coordenação e planejamento passam a guardar relação mais forte com os requisitos da industrialização do que com a ideia de estabelecer procedimentos burocráticos pelos quais as ações de Estado ficam subordinadas a uma técnica que, aplicada a políticas públicas específicas, assegurem sua qualidade e racionalidade em todos os setores.

Isto é, a ideia de planejamento como racionalidade acima das racionalidades não se institucionaliza na administração, seja pela ausência de procedimentos burocráticos que vinculem as diferentes instâncias da administração a uma agência centralizadora, seja pela própria falta de órgão que cumprisse tal missão. Logo, não havia na administração órgão que materializasse o planejamento centralizado, coordenando a elaboração de um plano, com suas estratégias e projetos, e controlando dispositivos para fazer funcionar o plano (do qual o mais óbvio seria o orçamento). Versão “clássica” sob a qual a área de planejamento procurou construir tradicionalmente seu espaço dentro da administração.

O modelo do segundo governo Getúlio Vargas, menos por concepção deliberada e mais pelas possibilidades técnicas e políticas de sua administração, constituirá certa divisão do trabalho entre órgãos de planejamentos setoriais, de elaboração de diagnósticos, de intervenção direta em setores econômicos e de concepção e financiamento de projetos. Conforme já relatado, mobilizará, para esse rol de tarefas, principalmente, empresas públicas, comissões, comissões executivas, grupos de trabalho e parcerias com outros países

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(especialmente, os Estados Unidos), alcançando certo grau de coordenação das ações, embora com inúmeras lacunas.

Essa será também a tônica do governo Juscelino Kubitschek, que passamos a abordar. O Estado, a partir de 1956, aprofundará a estratégia posta em curso por Getúlio Vargas em relação à administração e à coordenação do projeto de avanço na industrialização. Uma diferença relevante entre Getúlio Vargas e Kubitscheck é que o primeiro apoiava-se na ideia da proeminência do capital nacional como base da industrialização. O governo Juscelino Kubitschek, por seu turno, ampliou o papel do capital estrangeiro, em articulação com o nacional – estatal e privado – dando-lhe condições de financiamento e entrada em setores estratégicos para estruturar a produção interna.

O capital nacional tinha base tecnológica e capacidade de financiamento de empreendimentos baixos. Logo, não preenchia os requisitos para liderar o avanço industrial para setores mais pesados. O arranjo construído a partir de 1956 envolvia a comunhão de interesses entre capital nacional e estrangeiro, da qual surgia a primeira noção concreta de coordenação governamental, já que tal arranjo havia de ser induzido pelo Estado.

A previsão de novos blocos de investimentos, dando passos na industrialização puxada pelo Estado, envolveria certa divisão de trabalho entre capital nacional – público e privado – e estrangeiro. Ao Estado cabia lançar mão de um mix de incentivos para trazer os capitais estrangeiros, visando à produção das condições de obtenção de determinadas taxas de lucro, sem deixar de reservar um papel ao capital nacional. Desta forma, o Estado atuava de modo a trazer novos investimentos e, com eles, novas tecnologias, lançando as bases para mais uma etapa de industrialização fundada na integração entre capitais.

Com isso, o Estado brasileiro seguiu avançando em relação a novas etapas da industrialização, internalizando na estrutura produtiva setores inteiramente novos e ampliando a capacidade de produção de outros. Desse modo, o governo de Juscelino Kubitschek realizou uma intervenção estatal sobre a economia num grau inédito, criando as regras e os estímulos para uma integração solidária entre capitais.

Importante notar que, para ampliar suas possibilidades de coordenação de blocos de investimentos, o governo Juscelino Kubitschek não chegou a realizar qualquer reforma

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administrativa. Não se valeu, portanto, da linguagem de racionalização da administração e de proposição de alterações em sua composição, em direção à criação de estruturas formais de planejamento, centralização e coordenação das ações.

Vale lembrar que o governo de Juscelino Kubitschek foi marcado por adversidades políticas, sobretudo porque as forças tradicionais de direita (especialmente, a União Democrática Nacional) apontavam que Kubitschek representava a continuidade de Getúlio Vargas, procurando desestabilizá-lo. Juscelino Kubitschek procurou construir o apoio popular a seu governo, propondo que em cinco anos de seu governo realizaria cinquenta anos de desenvolvimento. Promessa consubstanciada no Programa de Metas.

A fórmula de cinquenta anos em cinco dialogava claramente com a ideia de desenvolvimento como meta para a superação de problemas crônicos de uma economia periférica. Partia de um diagnóstico de que havia pontos de estrangulamento da economia, que, uma vez atacados pela ação planejada do Estado, viabilizariam a atividade econômica substitutiva de importações. Razão pela qual o Programa de Metas previa a implantação ou o desenvolvimento de infraestruturas, indústrias de bases e produtora de bens de capital para substituição de importações e redução da dependência externa. O Programa tinha trinta metas, distribuídas nos grupos de energia, transportes, agricultura e alimentação, indústrias de base e educação, além da meta da construção de Brasília. Os setores com maior previsão de investimento eram energia, transportes e indústrias de base.

Para implementar o Programa, o governo Juscelino Kubitschek, sobretudo em função das restrições políticas já mencionadas, não contou com uma reforma ampla da administração, que, entre outras condições, pleiteasse uma área central de planejamento. Ao contrário, criou estruturas paralelas e à margem da burocracia tradicional, para que pudessem dar maior agilidade à execução das decisões, controlá-las e coordená-las.

Em 1956, duas foram as alternativas apresentadas, uma pela CEPA (Comissão de Estudos e Planejamento Administrativo) que propunha prosseguir nas tentativas, iniciadas em 1953, de uma reforma total da administração e outra simbolizada pela criação do GEIA (Grupo Executivo da Indústria Automobilística), que propunha, implicitamente, a criação de órgãos paralelos à administração normal que seriam os encarregados da implementação do plano. Juscelino Kubitschek acabou optando pela segunda alternativa, recordando-se, sem dúvida, das

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dificuldades até então encontradas para a reforma administrativa total ... (Lafer, 1975, 41).

Especificamente, vale chamar atenção para o Conselho de Desenvolvimento Econômico, com as atribuições típicas de uma instância coordenadora de política econômica. Seu ato de instituição dava-lhe as seguintes atribuições: estudar as medidas necessárias à coordenação da política econômica do País, particularmente no tocante ao desenvolvimento econômico; elaborar planos e programas que visem aumentar a eficiência das atividades governamentais, bem como fomentar a iniciativa privada; analisar relatórios e estatísticas relativos à evolução dos diferentes setores da economia do País, com o propósito de integrá-los na formação da produção nacional; estudar e preparar anteprojetos de leis, decretos ou atos administrativos julgados necessários à consecução dos objetivos supramencionados; acompanhar e assistir a implementação, pelos Ministérios e Bancos Oficiais competentes, de medidas e providências concretas cuja adoção houvesse recomendado.

Também cabe destacar que algumas estruturas herdadas do governo Getúlio Vargas foram relevantes para a ampliação da capacidade estatal de promover o desenvolvimento econômico. Entre elas, está o Grupo Misto Cepal/BNDE, instituído em 1952 para que as duas organizações, por meio de acordo de cooperação, pudessem realizar estudos sobre a economia brasileira, realizar capacitação técnica e traçar programas de desenvolvimento para um período de dez anos. Os trabalhos do Grupo Cepal/BNDE constituiriam uma das bases do