A abrangência do número de órgãos que participam das RIOS pode ser visto como um indicativo da cooperação estabelecida e das interações necessárias, denotando a complexidade das relações e dos processos envolvidos e ser considerado como um indicativo de potencial de aprendizagem. Os trechos a seguir ilustram essa abrangência:
“Quanto mais atores já participam desde o início aumenta muito mais a chance até das institucionalizações, ...” (C1-PS-E1)
“Hoje a gente tem quinze órgãos no portal com cerca de 590 Serviços” (C1-PS-E2)
“das 69 comunidades a gente deve ter aí metade delas ativas, funcionando, 35”
(C3-PSP-E6)
Alguns dos casos analisados têm em seu relato ou entrevista um destaque para a atuação cooperativa, sendo ressaltado inclusive, acordos de cooperação estabelecidos ao longo do tempo (os quais viabilizam as ações), como destacam os trechos a seguir
“a instituição que fez o CKAN com certeza deve ser uma que deve ser lembrada, afinal ela gerou a ferramenta que hoje é utilizada” (C5-PDA-E9)
“a gente trabalha com a cooperação, então ela acontece em muitos níveis” (C5-PDA-
E10)
“[iniciativa] totalmente alinhada com a necessidade de colaboração com a sociedade civil disseminada pelo conceito de Governo Aberto”. (C5-PDA-R)
“não se consegue fazer uma ação dessa envergadura sem que você tenha outros apoios e pessoas interessadas”. (C3-PSP-E5)
“o Portal é um ambiente que permite a colaboração entre os interessados mesmo sem intervenção nossa.” (C3-PSP-E6)
“O fato de o software [CACIC] ser disponibilizado em um ambiente público de colaboração possibilitou a intensificação do uso da ferramenta. A rapidez com que a solução foi adotada em todos os setores da economia, cercada pela sua rápida distribuição, fez com que num curto período fosse criada uma rede de prestadores de serviço para o Cacic, abrangendo todos os estados brasileiros. …O Portal do Software Público Brasileiro consolida-se como uma iniciativa que conseguiu (...) estabelecer parcerias e ações cooperadas (...) o que fortaleceu a formação do ecossistema de produção. Diversas entidades representativas se aproximaram para contribuir com
temas e saberes específicos, como: qualidade, capacitação profissional, fomento, gestão e articulação internacional.” (C3-PSP-R)
“[Em 2005] já está trocando documentos para fazer o acordo, para fazer a disponibilização do CACIC, tudo isso tem troca de documento forte, é protocolo para lá, protocolo para cá, tem acordo de cooperação assinado em 2005, por isso que ele completou dez anos, em 2005 lá em Porto Alegre a Dataprev e a SLTI assinam o documento” (C3-PSP-E5)
“Os recursos financeiros necessários para o desenvolvimento do e-SIC foram obtidos por meio de acordos de cooperação técnica firmados pela CGU com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) e com a Embaixada do Reino Unido.” (C4-SIC-R)
“O meu lema é, não preciso de acordo de cooperação, eu preciso de cooperação” (C5-
PDA-E-10)
Identificou-se que interações e cooperações foram estabelecidas com diferentes públicos (cidadãos, sociedade, civil, Secretaria de Comunicação da Presidência da República, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), comitês executivos, diversos ministérios e ONGs) e por diferentes motivos, como apresentado a seguir.
Algumas parcerias foram escolhidas estrategicamente, como por exemplo, a com o INSS, por ser um dos maiores prestadores de serviço, sendo que a cooperação ocorreu desde o início da experiência, abrangendo inclusive processos de reflexão associados à implementação do processo:
“nós começamos com a Previdência como opção inclusive porque a gente viu que a Previdência tem vários serviços que são utilizados em outros órgãos, a gente entendeu que era um parceiro estratégico. ... temos muita interação com a Previdência, com o INSS, porque eles são os maiores prestadores de serviços, eles participaram do projeto desde o início, nos momentos de reflexão, de análise, de design, (...) ” (C1-PS-E1)
Outras, em decorrência da necessidade de complementação de atuações, com os integrantes das ações tendo diferentes atribuições e papéis para a obtenção de resultados:
“Quem coordena essa página é a própria CGU, mas quem faz toda publicação, extração de dados, é o Serpro” (...) “se tem algum problema, solicita ao Serpro alguma correção, alguma atualização” (C2-PT-E4)
“o GT que definiu as regras de negócio, o conteúdo (...) e a área de TI que traduziu para o formato tecnológico e articulou com o Serpro a contratação.” (C2-PT-E4)
“Casa Civil, MP e MJ mais contribuíram [para implantação do e-Sic]” (C4-SIC-E8)
Para a viabilização do desenvolvimento e implementação de experiências inovadoras, a cooperação e a interação foram relatadas como fundamentais, com a cooperação ocorrendo com: 1) o compartilhamento e disponibilização de dados e 2) a participação e apoio dos gestores dos programas cujas informações são necessárias para as experiências, como ilustram os trechos a seguir.
“Durante todo o desenvolvimento do Portal da Transparência, a CGU contou também com a participação e com o apoio de diversos ministérios que atuam como gestores dos programas cujas informações foram publicadas no Portal. (...) Serpro, STN, MDS, Caixa, BB, MIntegração, Secretaria da Pesca” (C2-PT-R)
“Vamos trazer, punha a base e trazia a base debaixo do braço” C2-PT-E3
“a gente selecionou esses primeiros órgãos para fazer parte da construção dos conteúdos em termos de formato e aí à medida que a gente for validando isso com os primeiros órgãos a gente vai ampliando vamos ter que alcançar todos” (C1-PS-E1)
A cooperação foi destacada como tendo papel importante para a obtenção de resultados, havendo relatos acerca da necessidade de diferentes expertises para condução das atividades e da relevância do tempo de interação:
“a publicação em tempo real, que a gente interpretou como D+1, deu um trabalho incomensurável para a gente, isso foi um parceria com a STN” (C2-PT-E3)
“A equipe formada era multidisciplinar, com membros da área de tecnologia, ouvidoria, gestão e da área finalística responsável. Para a conclusão do projeto também foram convidados membros de diversos órgãos da administração pública que contribuíram em temas específicos relevantes para a construção do sistema.” (C4-SIC-
R)
“tem duas pessoas ali que estão no projeto há muito tempo [com muitos contatos]” C2-
PT-E3
Em alguns casos, a Interação dependia da capacidade de interlocução dos atores:
“participei porque eu era coordenadora de auditoria da área econômica, então eu intermediava a interlocução com Tesouro, Caixa, BB e a Diretoria Econômica” (C2-
PT-E4)
Em outros casos, houve expressa diretriz de governo para que houvesse participação e adesão à iniciativa:
“Poucos países experimentaram compartilhar todas as fases de construção do trabalho como o Brasil o fez. (...) No caso do Brasil, o governo convidou a sociedade a planejar juntos quais projetos seriam desenvolvidos.” (C5-PDA-R)
Relatos indicam ainda que interações ocorreram com a participação em reuniões debates, seminários, visitas técnicas, comitês setoriais, em diferentes contextos:
“as reuniões eram tão constantes” (C4-SIC-E7)
“etapas contaram com amplos debates realizados no âmbito da Controladoria-Geral da União e com a contribuição de diversos gestores públicos e cidadãos” (C2-PT-R) “Houve também um seminário [internacional] que foi realizado sobre acesso à informação”. (C4-SIC-E7)
“Consultamos [portais] de muitos países, o que a gente teve mais contato foi o do Reino Unido. Hoje em dia o portal dos Estados Unidos usa a mesma tecnologia, o software deles chamado CKAN é produzido pela Open Knowledge (...) o Reino Unido desde o início usa essa ferramenta. Em 2012, eu fiz uma visita técnica junto com pessoal da CGU, uma missão sobre acesso à informação, e encontrei presencialmente o pessoal da Open Knowledge, pessoal que eu já conversava há muito tempo”. (C5-
PDA-E9)
“O W3C, CGI, Comitê Gestor da Internet no Brasil, no qual o Ministério do Planejamento, o MCTI, temos assento, são órgãos chave também. (...) Temos
[interação] muito forte [para] fazer a pesquisa nacional bianual de governo
eletrônico”. (C5-PDA-E10)
Os dados indicaram ainda que a intensidade de participação é diferente ao longo do tempo e demanda interação com diferentes atores:
“...aí essas pessoas, Transparência Hacker, Artigo 19, desde então têm participado, até que recentemente menos, mas no início participaram muito, o período de maior desenvolvimento que deu um grande salto acredito que foi de 2011 para 2012” (C5-
PDA-E9)
“Primeiro teve a construção da instrução normativa que institucionalizou a INDA e esse texto foi elaborado internamente, foi feito audiência pública, consulta pública, foi discutido nos fóruns” (C5-PDA-E9)
A cooperação para troca de experiências permitiu, como destacado em uma das experiências, apreender inúmeros conteúdos, o que denota a relação de cooperação com capacidade absortiva:
“Foi rica essa troca de experiência. (...) Aprendemos sobre a gestão da política do portal e da política de Dados Abertos, questão de Federação de Dados Abertos que eles coletam dados de governos locais, as ferramentas que eles usam para monitorar o portal, qualidade dos dados, todas essas coisas” (C5-PDA-E9)
Ainda associado à aprendizagem, algumas cooperações foram estabelecidas para a divulgação de conhecimento:
“A gente promove oficinas, traz o pessoal da Universidade de Brasília [departamento
de Engenharia de Software, do campus Gama], que é o nosso parceiro aí na construção
do Portal, esses 3 milhões de reais são investidos via repasse à UnB, a gente traz os professores para um evento presencial ensinar aos integrantes da rede a, por exemplo, desenvolver colaborativamente” (C3-PSP-E6)
Os empreendedores originais do Portal de Software Público, do Portal da Transparência e do e- Sic relataram que continuaram na militância sobre o tema e na disseminação para outros órgãos e outros entes federados. Verifica-se, portanto, que os participantes das experiências continuam interagindo e cooperando com outras organizações, ainda que tenham deixado o projeto. O relato a seguir ilustra essa situação:
“estou indo para um evento amanhã para tratar do i-Educar, (...) que é um software público que está no Portal e que o Serpro hoje colocou na nuvem e está no projeto da cidade digital no Ministério das Comunicações, olha como é que as coisas, é um emaranhado de relações” (C3-PSP-E5)
Condições que facilitaram a interação e a obtenção de resultados também foram destacadas, e permitem identificar haver associação entre confiança e colaboração, uma vez que atuação conjunta em momento anterior, assim como a existência de legislação que demanda a ação, resulta em cooperação.
“A atuação prévia da CGU em transparência, desde 2004, bem como a introdução da Lei de Acesso a Informação e da Parceria para Governo Aberto, em 2011. Isso facilitou a ter mais pessoas engajadas a participar e colaborar com o projeto”. (C5-PDA-R)
Alguns dos relatos indicam dificuldades, algumas associadas à falta de cooperação e impactos causados por isso, como por exemplo disputas e a necessidade de intervenção por outros órgãos:
“é difícil convencer os órgãos a enviar o relatório de manutenção de seus sítios, o que fará com que o portal adquira uma ferramenta exclusiva para isso, aumentando os custos”
“o Tesouro sempre foi um grande parceiro. (...) quando tinha problema com o Serpro, para conseguir base de dados, ou tinha alguma inconsistência quem tinha que
“é uma relação de como a gente constrói junto essa visão de unificar serviços, isso tem momento de disputa sobre isso” (C1-PS-E1)
Assim, Interação e Cooperação são conceitos próximos e complementares na literatura de Aprendizagem Interorganizacional. O primeiro mais afeto ao nível individual e de grupo (ainda que sejam indivíduos representando suas respectivas organizações), enquanto o segundo refere-se mais ao nível de análise interorganizacional. Como a pesquisa teve como foco este nível de análise, foi verificado o componente Interação entre pessoas representantes de órgãos distintos. Por seu turno, Cooperação refere-se a operação conjunta, com foco na análise interorganizacional. Operacionalmente, Interação verifica-se pela manutenção de relações formais e informais entre organizações com trocas de experiências, conhecimento e/ou recursos. Por sua vez, Cooperação verifica-se a partir da efetiva constatação de compartilhamento de recursos (informação, pessoal, sistemas etc.) para alcance de objetivo comum (SANDFORT e MILWARD, 2014).