O licenciamento ambiental é um importante instrumento de gestão da Política Nacional de Meio Ambiente. Por meio dele, a administração pública busca exercer o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais. Desta forma tem, por princípio, a conciliação do desenvolvimento econômico com o uso dos recursos naturais, de modo a
assegurar a sustentabilidade dos ecossistemas em suas variabilidades físicas, bióticas, sócio- culturais e econômicas. Deve, ainda, estar apoiado por outros instrumentos de planejamento de políticas ambientais como a avaliação ambiental estratégica; avaliação ambiental integrada; bem como por outros instrumentos de gestão - zoneamento ecológico econômico, planos de manejo de unidades de conservação, planos de bacia, etc.
Apesar de vigorar desde a década de 70 em alguns Estados brasileiros, como em São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia, o licenciamento ambiental foi instituído, para todo o País, pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, tendo sido regulamentado pelo Decreto nº 88.351, de 1º de junho de 1983, quando se estabeleceram suas principais diretrizes, e por uma série de Resoluções do CONAMA. De modo geral, as normas complementares e os procedimentos administrativos para sua efetiva utilização são determinados pelos órgãos estaduais de meio ambiente, nos casos de competência estadual, ou pelo IBAMA, nos casos de competência federal.
Ao definir o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei nº 6.938/81 estabeleceu que “a
construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis" (artigo 10). As modificações introduzidas pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989, não alteraram as bases e os mecanismos antes instituídos, definindo, porém, que, no caso de obras e atividades com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, e, em casos especiais regulamentados por Resoluções do CONAMA, o licenciamento ambiental é de competência do IBAMA.
A partir da Constituição de 1988, alguns municípios instituíram o licenciamento ambiental em suas leis orgânicas ou complementares. Em 1997, o CONAMA baixou a Resolução n.º 237/97, que, entre outros assuntos, estabelece diretrizes para a descentralização do licenciamento ambiental, ao definir a abrangência do impacto como elemento definidor de competência para exercício do licenciamento ambiental. De acordo com a citada Resolução Conama, Art. 20, os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados.
O licenciamento ambiental é definido na Resolução Conama 237/97, como o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”
O licenciamento ambiental se institui por meio da Licença Ambiental, que, de acordo com a mesma Resolução, é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Em síntese, o licenciamento ambiental é caracterizado por um conjunto de procedimentos, articulados entre si, constituindo um processo de avaliação e acompanhamento sistemático das conseqüências ambientais de uma atividade que se pretenda desenvolver. Tal processo se desenvolve desde as etapas iniciais do planejamento da atividade, pela emissão, em nível federal, de três licenças: a licença prévia (LP), a licença de instalação (LI) e a licença de operação (LO), contendo, cada uma delas, restrições que condicionam a execução do projeto e as medidas de controle ambiental da atividade. O processo inclui, ainda, as rotinas de acompanhamento das licenças concedidas, isto é, a fiscalização e o monitoramento dos efeitos ambientais do empreendimento.
Embora se aplique melhor à gestão de novos empreendimentos, por meio do licenciamento ambiental se controla e se procede à adequação ambiental de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental e que tenham sido implantadas irregularmente.
O Licenciamento Ambiental é constituído por fases, conforme definido no Art. 8º da Resolução Conama 237/97, que estabelece: O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.
O tempo de validade de cada licença pode variar, de acordo com as normas vigentes no âmbito de cada ente da federação - Estados, União, Distrito Federal e Municípios - em que se localize a atividade ou empreendimento. A Resolução nº237/97 do CONAMA estabeleceu prazos de validade para os três tipos de licença, que devem ser compatibilizados com as características do empreendimento e com a fase do licenciamento:
art. 14 O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses.
§ 1º - A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.
§ 2º - Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que justificados e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.
Os prazos de validade das licenças ambientais, de acordo com a norma nacional é variável em função da natureza da atividade ou empreendimento e da fase do licencimento, conforme estabelecido no art. 18 da Resolução Conama n0 237/97. Art. 18 - O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
I - O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.
II - O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III - O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos. § 1º - A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão ter os prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos estabelecidos nos incisos I e II § 2º - O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade específicos para a Licença de Operação (LO) de empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores.
§ 3º - Na renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no período de vigência anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
§ 4º - A renovação da Licença de Operação(LO) de uma atividade ou empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
À expedição de qualquer uma das licenças segue-se o seu acompanhamento, para verificar o cumprimento das suas exigências e condições. O acompanhamento da LP destina-se a garantir que nenhuma intervenção no meio ambiente ou obra seja executada antes da necessária licença de instalação, ou a seguir a execução de estudos porventura exigidos. No caso da LI, serve para assegurar que a implantação do empreendimento, em especial as obras e a instalação de equipamentos, se processe de acordo com as condições pré-estabelecidas e para monitorar as alterações ambientais previstas como conseqüência dessas ações.
Após a concessão da LO, o acompanhamento visa, basicamente, a verificar o atendimento dos padrões de qualidade ambiental, em decorrência do funcionamento da atividade, as características dos efluentes líquidos e gasosos, dos resíduos sólidos gerados e seu destino final, conforme as especificações da licença. No caso de empreendimentos de infra-estrutura e exploração de recursos ambientais, outras condições de operação e a implementação de medidas mitigadoras de impacto e ações de gestão ambiental são também verificadas.
A freqüência das ações de acompanhamento deve variar em função da natureza e dos cronogramas de implantação da atividade.