[APELAÇÃO CÍVEL EM FAVOR DO INCRA/MS]18. MERITÍSSIMO SENHORDOUTOR JUIZ FEDERAL DA SUBSEÇÃO JUDI-CIÁRIA DE CORUMBÁ – SEÇÃO JUDICIÁRIA DE MATO GROSSO DO
SUL
AUTOS N.5000176-69.2018.4.03.6004 [AÇÃO CIVIL PÚBLICA].
O INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA
AGRÁRIA (INCRA), [omissis] por intermédio de sua Procuradoria Federal no estado de Mato Grosso do Sul, vem, mui respeitosa-mente, na pessoa de seu procurador in fine subscrito, ante a pre-sença de Vossa Excelência, irresignado e em desacordo com sentença prolatada em ID 21094111, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, bem como em conformidade ao ditame do art.
1.010, caput, do Código de Processo Civil, dirigir-lhe esta APE-LAÇÃOCÍVEL na forma das anexas razões, a fim de que seja reexaminada pelo egrégio Tribunal Regional Federal da 3.ª Re-gião.
18 Redigida por mim e pela minha caríssima colega PAULINNE M ADE-LEINNE PAVON LEITE,sob a supervisão de nosso mentor EDUARDO HENRIQUE MAGIANO PERDIGÃO LIMA CARDOSO FERRO.
-RAZÕES DA APELAÇÃO - Egrégio Tribunal,
Colenda Turma,
Excelentíssimo Senhor Desembargador Federal Relator.
Em que pese a cultura e a honradez que norteiam as deci-sões emanadas da lavra do digno Juiz Federal da 1.ª Vara, da 4.ª Subseção Judiciária de Mato Grosso do Sul (Corumbá), a Autar-quia Recorrente não pode se conformar com a r. sentença da qual ora recorre.
-I- DOS FATOS
1.– Cuida-se de ação civil pública movida pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL em face do INSTITUTO NACIONAL DE C OLONI-ZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA (INCRA), bem como do INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DE MATO GROSSO DO SUL (IMASUL), com alusão a desobediência – por parte dessas autarquias – de co-mando constitucional que prescreve o licenciamento ambiental.
Indica mais precisamente o diligente MPF o suposto des-cumprimento de tal ordenação no que toca aos Projetos de Assen-tamento TAQUARAL, TAMARINEIRO I, TAMARINEIRO II, P AIOLZI-NHO, URUCUM, MATO GRANDE,SÃO GABRIEL e 72, todos situa-dos na jurisdição da subseção judiciária de Corumbá, seção judi-ciária de Mato Grosso do Sul.
2. – Aduz, em suma, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL a) que a resolução CONAMA 458/2013, que isenta, em determinados casos, os Projetos de Assentamento destinados à reforma agrária
de licenciamento ambiental prévio (LP) e de instalação e opera-ção (LIO), que ela não pode ser aplicada aos assentamentos por violar o direito adquirido, devendo o INCRA levar em conta a resolução CONAMA anterior a essa supra indigitada; b) que, de igual maneira, a nova resolução não seria aplicável devido a seu conteúdo alegadamente inconstitucional; c) que, para o anterior-mente dito, viola essa resolução os princípios do não retrocesso e da prevenção em matéria ambiental.
-II- DO DIREITO DA TEMPESTIVIDADE DO RECURSO
3.– OINCRA fora intimado da r. sentença de Sua Excelência o magistrado FABIO KAIUT NUNES (ID 21094111) a 03 de setem-bro de 2019. Em obediência ao Código de Processo Civil, é for-çoso convir pela tempestividade da presente apelação no molde e prazo estabelecido pelo art. 1.003, § 5.º, desse diploma proces-sual; sem olvidar, ainda, a prerrogativa conferida a autarquias da União disposta no art. 183, caput, da mesma lei.
DA IRRETROATIVIDADE DA NORMA E DO DIREITO ADQUIRIDO 4. – Inicialmente, faz-se necessário perquirir se a edição da reso-lução n. 458/2013 do CONSELHO NACIONAL DO MEIO A MBI-ENTE fere o direito adquirido dos beneficiários dos lotes de re-forma agrária, como prenunciado pelo Parquet federal na peça exordial e, se assim suceder, se deve ser aplicada ao caso a reso-lução 387/2006 desse mesmo Conselho.
5. – De início, pontuamos que de efeito retroativo é evidente que não se trata. Isso porque retroagir implica voltar os efeitos da
norma a atos perfeitos e já consumados tanto na concretude da ação quanto em seus efeitos jurídicos. Evidente que a condição jurídica de beneficiário do Programa Nacional de Reforma Agrá-ria não compreende fato consumado, mas negotia pendentia, pois a situação e os efeitos jurídicos pendem no tempo presente. Por-tanto, como a nova resolução não busca irradiar seus efeitos nas situações perfeitas e terminadas no passado, é claro que não tem ela efeitos retroativos.
De outro lado, a afetação do direito adquirido pode-se di-zer que ocorre em relação a atos perfeitos no passado, mas que ainda não tiveram exauridos os seus efeitos jurídicos no presente.
Esse é o caso dos contratos firmados entre o INCRA e os benefi-ciários. Esses negócios são escudados pelo direito adquirido (CF-88, art. 5.º, n. XXXVI).
Em que pese isso, ensina CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE
MELLO, em artigo intitulado ‘a aplicação da lei no tempo em di-reito administrativo’, que “O próprio de lei nova, como de qual-quer regra geral (regulamento, regimento, estatuto) é sua inci-dência imediata. Com efeito, presume-se que a norma geral pro-duzida o foi justamente por ser mais adequada para regular as espécies do que o diploma pretérito. Nisto não há qualquer con-tumélia a fatos e situações que no passado se exauriram ou nele se perfizeram, pois regra superveniente regula situações presen-tes e futuras”.
Dessa forma, na lição desse eminente doutrinador, a as-sunção do direito adquirido é exceção, e não regra, na aplicação dos atos-normas da administração; mormente onde se lê: “É bem de ver que tais efeitos [a blindagem dos direitos adquiridos] são excepcionais”.
Analisando quais são, portanto, as exceções em que se aplica a teoria do direito adquirido, arremata o mestre: “quando se possa entender que o dispositivo não existiria se não fosse para atingir este desiderato, considera-se consolidado o direito na forma dele recebida. Há leis, como há atos, que delineiam efeitos cujo único sentido é sua projeção no futuro, por ser esta a própria maneira de se expressarem. Só nestes casos ocorre direito adqui-rido. [...] Bem por isso podem reputar-se ocorrentes apenas quando o sentido do ato jurídico gerador da situação só se expli-que logicamente [...] como uma decisão de dispor para o futuro, de modo que seu conteúdo nuclear consista precisamente em in-vestir alguém numa posição de direito impermeável às novas re-gras, blindada contra o influxo de ulteriores disposições norma-tivas. Fora daí a mutabilidade das situações jurídicas gerais é inevitável, sendo mera conseqüência da aplicação imediata das regras novas; simples corolário da vigência da lei no tempo”.
É dizer: “Ao cabo de todo o exposto [...] os atos-regra (que produzem situações gerais, abstratas e impessoais) não ge-ram, por si só, direitos adquiridos”.
Como espelhos dessas situações em que a norma geral não garante direito adquirido ao jurisdicionado aduz o renomado ju-rista: “Teria sentido alguém pretender se opor à alteração das regras do imposto de renda, argüindo direito adquirido àquelas normas que vigiam à época em que se tomou contribuinte pela primeira vez? Teria sentido invocar direito adquirido para obstar a aplicação de novas regras concernentes ao serviço militar, ar-gumentando que o regime vigorante era mais suave quando o convocado completou 18 anos? Acaso poderia um funcionário, em nome do direito adquirido ou do ato jurídico perfeito, garan-tir para si a sobrevivência das regras funcionais vigentes ao
tempo em que ingressou no serviço público, quais as concernen-tes às licenças, adicionais etc.? Seria viável alguém invocar di-reito adquirido a divorciar-se, se legislação posterior a seu ca-samento viesse a extinguir este instituto jurídico? Ou, reversa-mente, teria direito adquirido à indissolubilidade de vínculo se lei nova estabelecer o divórcio?” Dos exemplos facilmente se pode extrair a analogia para os casos de beneficiários do PNRA.
Os beneficiários são incursos numa relação jurídica da qual não se depreende que para sempre deverão estar resguarda-dos contra leis ou ato normativos futuros – principalmente tan-genciados pelo direito ambiental –, senão naquilo que toca ao contrato firmado com a administração, ou mesmo os requisitos para alcançar a condição de beneficiário. Afora essas coisas, a le-gislação vigente ao tempo em que se tornou beneficiário não con-fere a ele direito adquirido.
6. – De outro modo, vê-se que, mesmo que assim se dessem as coisas, ainda não poderia, a nenhum modo, sobre aqueles projetos de assentamentos nos quais recai a questão, ser aplicável a reso-lução 387/2006; isso por um motivo simplista: se implica direito adquirido a subordinação a legislação ambiental, pelo fato de se-rem os assentamentos das décadas de 1980 e 1990 (salvo P.A. São Gabriel, que é de 2005), se evidencia a impossibilidade de apli-cação de norma de 2006, sendo cabível outra ainda mais antiga ou nenhuma, se não houvesse.
Evidente a teratologia de tal compreensão, pelo que facil-mente se depreende o absurdo da alusão ministerial de efeitos re-troativos da nova resolução bem como violação a direito adqui-rido.
DA CONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO 458/2013 DO CO-NAMA
7. – A primordial questão versada nesse feito é, no entanto, o con-trole difuso da constitucionalidade da resolução sabida.
De pronto, faz-se necessário pontuar que a atuação do CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, no que toca à com-petência para legislar em matéria ambiental, deriva da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 (art. 8.º, n. I). No bojo desse diploma legal, nota-se que a competência atribuída ao CONAMA para efeito de sua edição normativa é de natureza secundária.
Dito isso, é consideração lógica que o eventual conflito de normas não se resolve pela inconstitucionalidade da resolução, mas pelas regras gerais de antinomia legal, mais notadamente pelo critério da hierarquia. Daí se depreende que o juízo de cons-titucionalidade no caso em concreto se mostra – no mínimo – ino-portuno.
Não por outra razão não tem admitido o Supremo Tribunal Federal o ajuizamento de ações que visem ao controle abstrato de constitucionalidade das resoluções do CONAMA (“É incabível a ação direta de inconstitucionalidade quando destinada a exami-nar atos normativos de natureza secundária que não regulem di-retamente dispositivos constitucionais, mas sim normas legais”.
ADI 2.714: Min. Rel. Maurício Corrêa. DJ 27.02.2004. – “Não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar resolução do CONAMA, ato normativo regula-mentar e não autônomo, de natureza secundária”. ADI 3074:
Min. Rel. Teori Zawascki. DJe 13.06.2014).
Permita-se a ilação: talvez seja mesmo por isso que inte-ressa ao Parquet federal a pressa em propor ações de controle constitucional de natureza concreta, dado que não logrará sucesso nas ações que intenta contra tais normas no âmbito da Suprema Corte.
8. – Passemos, contudo, ao exame da constitucionalidade da resolução em comento, para fim de aclarar a acolhida constituci-onal dos atos normativos a que cumpre o INCRA.
Para que seja inconstitucional será preciso que a resolu-ção discutida viole, por óbvio, preceito da Constituiresolu-ção.
O MINISTÉRIO PÚBLICO, na pessoa do d. Procurador-Geral da República, àquele tempo, Sua Excelência RODRIGO JANOT
MONTEIRO DE BARROS, ingressou com Ação Direta de Inconsti-tucionalidade (ADI 5.547) que versa absolutamente sobre a mesma matéria e sob os mesmos argumentos. Aqui apenas se ven-tilam esses argumentos para a concretude dos assentamentos re-gionais. O d. Procurador federal subscritor da inicial, anteci-pando-se ao julgamento desse feito, aguerridamente argumenta – por esse controle difuso – que a Resolução CONAMA 458/2013 viola preceitos constitucionais ao contrariar os princípios da ve-dação ao retrocesso e da prevenção, positivados no Texto Maior em seu artigo 225.
Ora, na matéria sob exame, ao fim e ao cabo, não há que se falar em inconstitucionalidade.
Em primeiro lugar, pois que o princípio da prevenção im-põe tanto ao poder público quanto à coletividade o dever de pro-teger e preservar o equilíbrio ecológico; interpretação que se ex-trai do exposto no texto constitucional (CF-88, art. 225, caput).
Art. 225. Todos têm direito ao meio am-biente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de de-fendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (g.n).
Em consonância com esse mandamento da Lei Funda-mental, a resolução impugnada define em sua redação:
Art. 3º: Omissis...
§ 2° O procedimento de licenciamento simplificado deverá ser requerido:
I - pelos beneficiários do programa de re-forma agrária responsáveis pelas ativida-des agrossilvipastoris, individual ou cole-tivamente, com apoio do poder pú-blico; (g.n).
Na mesma quadra, arremata o Procurador na peça exor-dial que: "Do regime jurídico específico do meio ambiente, re-sulta, ainda, que a sua proteção, por ser de interesse público, so-brepõe-se à tutela de interesses individuais, de índole privada, e que a gestão da sua qualidade não é monopólio do Estado, o qual deve administrá-lo com a participação direta da socie-dade e em sintonia com as expectativas desta" (g.n).
Dessa forma, O INCRA – mesmo sob a redação da nova normativa – não foi eximido de seu papel constitucionalmente atribuído de garantir a preservação do meio ambiente e seu
ecossistema. Apenas foi-lhe dado compartilhar o dever que a Constituição o confiou – como, de há muito, deveria ser.
A previsão de que o requerimento do licenciamento – quando necessário – deve ser de responsabilidade do assentado, ao largo de constituir conflito com a Lei Fundamental, estabelece, em conformidade e de modo mais adequado com a legislação am-biental vigente – notadamente o Código Florestal – fórmula de maior equidade na relação beneficiário-INCRA.
Em segundo lugar, pois que, ao voltar-se para o princípio da vedação ao retrocesso, em síntese, consoante o ensinamento do eminente constitucionalista português JOSÉ JOAQUIM G O-MES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constitui-ção, 1998 p. 320), esse princípio estabelece que não é possível a edição de uma norma que preveja um retrocesso, uma diminuição no grau de implementação e concretização de determinados direi-tos fundamentais já alcançados pela lei revogada, sem que sejam aprovadas normas ou políticas públicas, substitutivas ou com-pensatórias, que continuem assegurando proteção pelo menos ao núcleo essencial do direito fundamental envolvido.
Ora, por evidente que a Resolução n. 458/2013 do CO-NAMA, que revogou a Resolução CONAMA n. 387/2006, man-teve, em sua letra de lei, normas substitutivas que asseguram con-tinuamente proteção ao meio ambiente, se não entendido em seu todo, certamente no que toca ao núcleo fundamental dessa salva-guarda, não havendo falar em retrocesso, mas em inovação polí-tica conforme as conveniências e necessidades atuais, sem preju-ízo à ordem ecológica.
Noutro passo, é certo dizer que a nova resolução veio em momento oportuno. A antiga normativa do Conselho Nacional do
Meio Ambiente, editada em 2006, por óbvio, não poderia prever, por exercício de futurologia, a entrada em vigor do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), sendo descabido, àquele tempo, a isenção aqui discutida.
No entanto, com a previsão do instituto do Cadastro Am-biental Rural (12.651/2012, art. 29) é notório que, somado a ele o licenciamento ambiental, incorreria – aí sim –, a resolução em clara desproporcionalidade. Isso porque o Cadastro já implica em sua previsão a proteção encartada pela Constituição, ao estabele-cer, desde logo, a resguarda das áreas de Reserva Legal, bem como de Proteção Permanente, entre outros.
A Constituição da República, ao impor a necessidade do licenciamento ambiental, estipulou em seu próprio teor a adequa-ção e a proporadequa-ção em que se deveria dar. Reza aquela Carta como incumbência do Poder Público: “exigir, na forma da lei, para ins-talação de obra ou atividade potencialmente causadora de sig-nificativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de im-pacto ambiental, a que se dará publicidade” (CF-88, art. 225, § 1.º. IV).
Bem se sabe, a atuação dos assentados em projetos de as-sentamento, a par de ressuscitar a produtividade das glebas em que laboram, a par de fazer renascer a fertilidade e a fecundidade da terra, a par de salvaguardar as áreas de proteção ambiental, a par de encher de vida os latifúndios anteriormente vazios, a par restaurar a dignidade de quem a havia por duvidosa, é, sobretudo, uma atividade notadamente de baixo impacto ambiental. Os as-sentamentos fazem mais bem do que mal. E, ainda, apesar disso, nas instalações, nos empreendimentos de infraestrutura, nas edi-ficações, nas construções, nas capitações e em todas as atividades cujo teor constatar o órgão ambiental competente ser de “impacto
significativo” (Resulução CONAMA 458/2013, art. 3.º, § 4.º), para todas essas coisas - é bem de ver – ainda não deixou de pre-ver a resolução o anterior e necessário licenciamento.
Essa previsão é expressa na resolução e diz absolutamente o mesmo que diz a Constituição quanto à dimensão do que se deve licenciar. Como pode ser inconstitucional a reprodução ipsis litteris da profundidade que conferiu a Lei Fundamental ao licen-ciamento?
9. – Ainda, é de se fazer notar que o Conselho editor da norma aqui contestada publicou já outras normas de simplificação nos mesmos moldes e que jamais tiveram sua constitucionalidade questionada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. A saber, a Resolução 377, de 9 de outubro de 2006, que dispõe sobre o licenciamento ambi-ental simplificado de sistema de esgotamento sanitário; a Resolu-ção 279, de 27 de junho de 2001, que estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos elétricos com pequeno proteção de impacto ambiental; etc.
10. – Não bastantes essas considerações, ainda é de se fazer no-tar que o direito ao meio ambiente equilibrado deve ser compatí-vel com a habitação, a redistribuição e a colonização nos assenta-mentos, bem como aos demais princípios norteadores da reforma agrária, de teor igualmente constitucional.
Nessa linha, frise-se que não se pode criar óbices despro-porcionais ou exageradamente rigorosos nessa relação, sob pena de impedimento ou retardamento de execução da política nacio-nal de reforma agrária, sem previsão constitucionacio-nal para tais des-medidas e descabidas limitações. Como ensina EROS ROBERTO
GRAU: o direito não se interpreta em tiras. Da Constituição, muito menos, pode resultar hermenêutica que tenha o condão de exaltar
e animar um instituto anulando e mortificando outro de mesma natureza.
O artigo 225 da Constituição não pode ser entendido de forma a esvaziar de sentido e significado o artigo 184 da mesma Carta.
11. – Como se observa nos debates de elaboração da resolução aqui questionada, o antigo regramento, a partir da edição do novo Código Florestal, tornou-se demasiadamente austero, freando a redistribuição de terras devolutas e barrando, com excessiva bu-rocracia, a execução de tão necessária política pública. E, não raro, a definição do âmbito de proteção de determinado direito depende de uma interpretação sistemática, abrangente de outros direitos e disposições constitucionais (BODO P IE-ROTH. BEMHARD SCHLINK: Grundrechte – Staatsrecht II, p. 57).
A finalidade – e o efeito concreto – da resolução CO-NAMA 458/2013 não é a flexibilização da proteção ambiental a ponto de a banalizar. Muito menos constitui fito – nem conse-quência prática – dessa resolução o desmazelo ou vulneração do meio ambiente. O fim a que se arroga a normativa é, a um só tempo, harmonizar e equalizar a conservação ecológica e a con-secução da reforma agrária, esquivando os efeitos inviabilizado-res da que revogara.
12. – A questão ambiental dos Projetos de Assentamento de Re-forma Agrária no Estado de Mato Grosso do Sul sempre foi prio-rizada e realizada, ao longo do tempo, com muita seriedade e em-penho por parte desta Superintendência Regional do INCRA (SR-16), especialmente no tocante a Regularização e Licenciamento Ambiental de Reforma Agrária.
Dessas premissas não consegue o INCRA se convencer de que esteja a cumprir norma manifestamente inconstitucional, pelo que se insurge contra a sentença que assim a qualificou, reque-rendo ao egrégio Tribunal Regional Federal o reexame e a re-forma da decisão do juízo a quo.
-III- DOS PEDIDOS
13. – Por derradeiro, tendo em vista a totalidade dos argumen-tos exposargumen-tos, a autarquia apelante requer a esse Egrégio Tribunal que:
a) seja o presente recurso de apelação co-nhecido e recebido em seus regulares efei-tos, suspensivo e devolutivo;
b) quando de seu julgamento, que lhe seja dado provimento para reformar a sentença prolatada pelo MM. Juízo a quo, para o fim de julgar improcedente os pedidos de obri-gação de fazer formulados pelo Ministério Público Federal e impostos ao INCRA na sentença impugnada.
Nesses termos, pede deferimento.
Campo Grande, MS. 16 de setembro de 2019.