Metodologias para implementação de CPS

Segundo a Comissão Europeia (2011, p. 12), que atribui às Compras Públicas Sustentáveis a denominação de Contratos Públicos Ecológicos (CPE),

A concretização de uma política de aquisições ecológicas começará por exigir algum planeamento estratégico: definir o âmbito de aplicação da política de CPE na sua organização, estabelecer prioridades e objetivos para as suas atividades, organizar formação adequada para o pessoal responsável pelas aquisições, e acompanhar o desempenho. Todos estes elementos podem fazer parte de uma política de CPE. As orientações fornecidas no presente capítulo aplicam-se a qualquer entidade pública que pretenda a título individual implementar uma política de CPE.

A política de CPE requer cooperação efetiva, envolvendo diversos serviços e os diferentes elementos do pessoal de uma organização. Requer, também, apoio de alto nível, que geralmente se constitui num fator determinante para garantir o êxito da implementação de uma política de CPE (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Para que seja eficaz, a política de CPE deve:

a) incluir objetivos, setores prioritários e calendários bem definidos;

b) definir o âmbito das atividades de aquisição (abrangem a instituição no seu todo ou apenas alguns departamentos? Que grupos de produtos e serviços estão contemplados?); c) indicar as responsabilidades gerais pela aplicação da

política;

d) incluir um mecanismo adequado de acompanhamento do desempenho;

e) estar em conformidade com outras políticas e

integrada com as principais partes interessadas, como os usuários, os fornecedores e a administração (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Criada uma política de CPE, deve ser estabelecido um plano de execução operacional, onde constem as diferentes funções e responsabilidades específicas, assim como um calendário. É importante que a política e o plano de execução sejam divulgados amplamente (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Haja vista que em muitos casos as responsabilidades em matéria

de aquisições encontram-se dispersas na organização, a criação de um grupo de trabalho com membros das diferentes unidades poderá contribuir para assegurar, além de um empenho a nível da organização, que todas as necessidades sejam contempladas por ocasião do desenvolvimento de uma política de CPE. Assim, devem ser definidos prioridades e objetivos, e avaliadas as necessidades de formação. Os membros devem representar as áreas de finanças, meio ambiente, compras e contratações, além das áreas de construção, energia e Tecnologia da Informação, quando for o caso (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

A introdução dos critérios de sustentabilidade ambiental nas compras e contratações requer normalmente uma abordagem por etapas. Uma possibilidade é a seleção de um pequeno grupo de produtos e serviços em que incidirão inicialmente as aquisições. A implementação, inicialmente em departamentos específicos, com uma concentração maior dos esforços, poderá contribuir para validar a política e para uma maior aceitação desta (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Para identificar quais os setores de produtos, serviços e obras a que deve ser dada prioridade, três fatores principais devem ser considerados, a saber:

a) impacto ambiental – selecionar os bens (ex.: frota de veículo) e serviços (ex.: serviços de limpeza) com um impacto elevado no ambiente ao longo do seu ciclo de vida;

b) importância orçamental – direcionar os esforços para as áreas mais significativas em termos de despesa/investimento; e c) potencial para influenciar o mercado – concentrar nas áreas

com mais potencial para influenciar o mercado (pela dimensão ou a visibilidade do contrato, ou pela importância atribuída pelos fornecedores ao fato de terem clientes do setor público) (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Após a definição de quais setores de produtos, serviços e obras serão contemplados inicialmente, outros fatores adicionais devem ser considerados quando da seleção final dos setores, tais como:

a) prioridades políticas - existem a nível local prioridades ambientais concretas, como a qualidade do ar nas zonas urbanas, o consumo de energia/água, a gestão de resíduos, ou a adaptação às alterações climáticas, a que pode associar a sua estratégia de Compras e Contratações Sustentáveis; b) disponibilidade, no mercado, de alternativas preferíveis do

ponto de vista ambiental. As análises de mercado podem ser úteis para determinar se existem no mercado alternativas adequadas com menor impacto ambiental;

c) considerações em matéria de custos - existe a probabilidade de as alternativas mais ecológicas serem neutras em termos de custos ou afetarem o seu orçamento? Na avaliação do custo, devem ser considerados todos os custos ao longo do ciclo de vida: preço de compra, custos de utilização (ex.: consumo de energia e água, manutenção), e custos de eliminação;

d) disponibilidade de critérios - relativamente a inúmeros grupos de produtos e serviços, já foram desenvolvidos critérios em matéria de compras e contratações sustentáveis que podem ser inseridos diretamente no processo licitatório, evitando o retrabalho na análise sobre as características de desempenho ambiental e de análises de mercado?;

e) visibilidade - até que ponto as suas atividades em matéria de CPS serão percebidas pelo público, mercado, outras entidades adjudicantes e o seu próprio pessoal? Será que eles percebem os seus esforços para melhorar o desempenho ambiental? Mudanças de maior visibilidade, como na construção de edificações, ou a eliminação de processos administrativos em meio físico, podem contribuir para a conscientização dos membros internos e externos quanto à política de CPS e agregar valor à imagem da instituição; e f) considerações de ordem prática - existe algum contrato

importante próximo do prazo de renovação, ou existem contratos de longo prazo para determinados grupos de bens/serviços? Qual o tempo e os recursos financeiros disponíveis para proceder à sua implementação? Há alguns grupos de bens/serviços onde já existam conhecimentos especializados em matéria de meio ambiente? (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

A definição clara dos objetivos em termos de CPS é fator determinante para possibilitar a avaliação da efetividade do processo e

para fazer a necessária divulgação, tanto ao público interno quanto ao externo à instituição. Para tanto, os objetivos podem ser de diferentes naturezas, tais como:

a) objetivos em termos de valores aplicados/investidos (ex.: até 2016, 30% das compras e/ou contratações deverão incluir critérios de sustentabilidade ambiental;

b) objetivos para produtos/serviços específicos (ex.: até 2016, 80% dos serviços de limpeza deverão utilizar produtos que cumpram as normas do rótulo ecológico); e

c) objetivos operacionais (ex.: até 2016, todos os servidores envolvidos nos processos de compras e contratações deverão ser capacitados para atuar em CPS) (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Para atuar nos processos de CPS o servidor deve possuir

competências práticas, conhecimentos e acesso à informação adequados. Para atuar nos processos pode ser requerido do servidor, por exemplo, formação e orientações sobre:

a) como incluir os critérios de sustentabilidade ambiental nos processos licitatórios;

b) onde buscar auxílio para a definição dos critérios ambientais;

c) como analisar a documentação relacionada aos critérios de sustentabilidade ambiental apresentada pelos proponentes; e d) como avaliar os custos do ciclo de vida dos itens inclusos no

processo licitatório. (COMISSÃO EUROPEIA, 2011). Encerrado o processo licitatório e efetuada a compra ou contratação, é necessário verificar se os objetivos definidos foram alcançados. Para tanto, é necessário dispor de um sistema de acompanhamento, que deve contemplar o registo das propostas apresentadas e/ou contratos adjudicados que incluam critérios de sustentabilidade ambiental, bem como as informações sobre o impacto ambiental das compras e/ou contratações efetuadas (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Independentemente de acompanhamento quantificado dos avanços, recomenda-se que, periodicamente, seja feita a revisão qualitativa das ações em termos de CPS, com um enfoque nas barreiras encontradas e em ações corretivas e outras melhorias necessárias (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Outra metodologia para implementar as CPS é apresentada no Guia de Compras Públicas Sustentáveis para a Administração Federal, a saber:

a) mapeamento/Perfil de Consumo – estabelecimento dos parâmetros, diretrizes, metas e interesse da administração com o projeto;

b) seleção dos produtos – seleção dos produtos ou famílias de produtos;

c) levantamento das alternativas sustentáveis -

desenvolvimento de critérios e recomendações de produtos selecionados;

d) 1° Inventário de base - inventário dos produtos selecionados detalhando quantidades compradas, critérios ambientais, gastos, entre outros dados relevantes;

e) inclusão dos produtos no Catálogo / Pregão – habilitação dos compradores do governo a comprarem os produtos levantados através da inclusão desses produtos no Catálogo / Pregão;

f) Termo de Referência (TR) e Processo Licitatório - desenvolvimento de editais que integram critérios sustentáveis;

g) compra dos produtos - compra dos produtos mais sustentáveis; e.

h) 2° Inventário de base - comparação entre os períodos que antecederam a implementação do projeto e depois que a metodologia de CPS foi aplicada (BRASIL, 2011b).

Cabe aqui um breve conceito de Termo de Referência, que é o documento onde deve constar a definição do objeto a ser licitado/contratado, com precisão e suficiente clareza, cujos elementos devem ser capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração (BRASIL, 2000a).

Também a Força-tarefa de Marrakech em Compras Públicas Sustentáveis, iniciada em 2003, patrocinada pela ONU, chama a atenção para as etapas de inclusão de critérios de sustentabilidade no processo de licitação (YAKER; BACETI; ENMANUEL, 2014), especialmente quanto a:

a) identificação de necessidades e riscos;

b) avaliação, seleção e contratação de fornecedores; e c) gestão e monitoramento de produtos e serviços específicos. Aquela Força-tarefa também constatou que é mais fácil incluir critérios de sustentabilidade nas etapas iniciais do processo de licitação. É importante, também, priorizar setores, evitando que recursos escassos sejam desperdiçados em aquisições cujo risco ambiental ou socioambiental é baixo, com mínima influência no

mercado ou nos casos de inexistência de alternativas ambientalmente favoráveis com preço competitivo, uma vez que ―boas compras são compras sustentáveis‖, considerando os aspectos social, ambiental e econômico, configurando uma contribuição para o desenvolvimento sustentável (YAKER; BACETI; ENMANUEL, 2014, p. 35, grifo nosso).

Ainda, segundo mencionam Yaker, Baceti e Enmanuel (2014, p. 36), a citada Força-tarefa

[...] desenvolveu um pacote de treinamento e orientação para instruir os funcionários envolvidos e outras partes interessadas sobre os diferentes aspectos das compras públicas sustentáveis [...], voltado aos funcionários responsáveis pelas compras, finanças, departamento jurídico, bem como aos demais agentes envolvidos nos processos de licitação, além de fornecedores. Dentre os temas abordados, está a introdução de critérios de sustentabilidade nas etapas dos processos de licitação.

Já, o Portal das Contratações Públicas Sustentáveis do MPOG (BRASIL, 2015a), sugere os primeiros passos importantes, na fase interna, para a inclusão de critérios de sustentabilidade ambiental, apresentados a seguir:

a) identificar os bens, serviços e obras mais adquiridos para

analisar a viabilidade de adotar exigências de

sustentabilidade nas licitações futuras, optando por produtos equivalentes que causem menor impacto ambiental e, que, por exemplo, tenham maior eficiência energética. Também devem ser exigidas práticas sustentáveis nas execuções dos serviços e obras;

b) verificar a disponibilidade no mercado e demonstrar ao mercado o aumento da demanda por produtos mais sustentáveis;

c) incluir gradativamente critérios ambientais, elaborando

especificações técnicas claras e precisas dos produtos, bens e construções sustentáveis;

d) incluir novos critérios nos editais de compras, serviços e obras; e

e) comunicar-se com outros gestores para trocar informações,

Como a atenção até este instante esteve voltada a explorar o conceito e princípios norteadores da sustentabilidade, a partir dos quais se torna possível a gestão sustentável e, sobretudo, a compreensão de como os gestores públicos precisam atuar no âmbito das compras públicas, torna-se fundamental, a partir de então, analisar as especificidades do instituto licitação, o que é realizado no próximo tópico.

2.6 LICITAÇÂO

Para selecionar a melhor proposta em relação à aquisição de bens e à contratação de serviços e obras, utilizando-se de critérios objetivos e impessoais, a Administração Pública, e demais atores indicados pela legislação, utilizam-se da licitação, cujos objetivos constam no art. 3º da Lei 8.666/93 (OLIVEIRA, 2013), a saber:

a) garantir a observância do princípio constitucional da isonomia;

b) selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração; e c) promover o desenvolvimento nacional sustentável.

Licitação, segundo definição do TCU (BRASIL, 2010e. p. 19), ―é [...] procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços‖.

De outro modo, conforme Meirelles (1999. p. 246) afirma, a licitação pode ser compreendida como sendo o

[...] procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato do seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.

Portanto, ao procedimento administrativo utilizado pela Administração Pública com vistas a comprar materiais e serviços, realizar obras, alienar ou locar bens, com condições estabelecidas previamente, dá-se o nome de licitação. Nela, os interessados são

convidados a apresentar propostas, e daí são selecionadas as que se mostram mais vantajosa de acordo com os parâmetros preestabelecidos e divulgados (VIANA, 2010).

Já, a CF estabelece, no seu art. 37, inciso XXI, que:

ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).

Neste contexto, o procedimento licitatório caracteriza ato administrativo formal, em todas as esferas da Administração Pública e

destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 1993).

Assim, quando a Administração Pública manifesta-se unilateralmente com o fim imediato de adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou ainda que o objetivo seja impor obrigações aos gestores ou a si própria, está praticando um ato administrativo (MEIRELLES, 1999).

Para Viana (2010), o principal objetivo da licitação é sempre a obtenção de seu objeto - um serviço, uma compra, uma alienação, uma locação, uma concessão ou uma permissão -, nas condições mais vantajosas para o Poder Público.

Na busca por uma compreensão mais ampla sobre o tema em questão, Viana, (2010) apresenta os conceitos de obra e serviço, a saber:

Administração ou indiretamente por seus contratos e legados; e

b) serviço: toda atividade prestada para a Administração visando ao atendimento de suas demandas ou de seus administrados. No serviço predomina a atividade, enquanto na obra a predominância é do material empregado.

A obra resulta em uma construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, seja realizada pela própria Administração ou por seus contratados. Já, em relação ao serviço, esse compreende demolição, fabricação, conserto, instalação, montagens, operação, reparação, manutenção, transporte, comunicação ou trabalhos técnico- profissionais (BRASIL, 1993).

Neste âmbito, o instrumento convocatório deve definir claramente, detalhadamente o objeto, para que a execução do contrato não seja dificultada ou até mesmo impedida, seja relativo a bens, à obras, como a serviços. Além disso, há que se definir exatamente o que se entende por: condições mais vantajosas para o Poder Público. Segundo Evangelista (2009), dentre os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas está o de Menor Preço, utilizado para compras e serviços de modo geral. Contudo, Freitas (2014, p. 20) adverte que ―não faz o menor sentido a continuidade do primado simplista do menor preço‖, eis que na atual realidade a proposta mais vantajosa deve contemplar os custos e benefícios (diretos e indiretos), quais sejam: os sociais, os econômicos e os ambientais.

―Ademais, a proposta mais vantajosa não é necessariamente a que trará mais benefícios econômicos‖ (COSTA, 2014, p. 134). O valor de um produto deve contemplar o custo total de produção, o tempo de vida útil e os custos de desfazimento (ALMEIDA; COELHO, 2014). Para os autores, desta forma, ―em prazo médio, os custos da aquisição de produtos ambientalmente amigáveis, socialmente responsáveis e, de preferência, de produção local se justificam‖ (ALMEIDA; COELHO, 2014, p. 275-276). Segundo Souza e Magalhães (2014), o mais vantajoso com base no princípio da maior vantajosidade, nem sempre é o mais barato, principalmente se for considerado que tal princípio está relacionado ao princípio constitucional da eficiência. Pode-se incluir, nessa vantajosidade, aspectos relacionados à qualidade e rendimento, por exemplo, observada a relação direta com o objeto a ser licitado.

As instituições públicas têm o dever de obter a melhor relação qualidade/preço para o dinheiro dos contribuintes em todas as suas compras e contratações. Isso não significa obrigatoriamente aceitar a mais barata. Significa, isso sim, optar por uma alternativa que atenda aos

requisitos estabelecidos no edital da licitação, ai incluídos os critérios de sustentabilidade ambiental. A melhor relação qualidade/preço, não se mede apenas pelo custo dos bens e serviços, mas pela conjugação de diversos fatores, como a qualidade, a eficiência, a eficácia e a aptidão para a finalidade pretendida (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Trata-se de trazer uma perspectiva diferenciada para o entendimento dos limites da licitação, posto que, segundo comenta Oliveira (2013, p. 160),

a licitação, atualmente, tem servido para outras utilidades. Trata-se da denominada ―função regulatória da licitação‖ Por esta teoria, o instituto da licitação não se presta, tão somente, para que a Administração realize a contratação de bens e serviços a um menor custo; o referido instituto tem espectro mais abrangente, servindo como instrumento para o atendimento de finalidades públicas outras, consagradas constitucionalmente (OLIVEIRA, 2013, p. 160, grifo nosso).

Para Oliveira (2013, p. 161), com a aplicação de critérios de sustentabilidade nas licitações ―chega-se a admitir, inclusive, que o Estado pague preço maior na aquisição de bens e serviços, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento sustentável‖. A alteração da Lei 8.666/1993 pela Lei 12.349/2010 vincula o conceito de melhor proposta para a Administração à promoção do desenvolvimento nacional sustentável País (OLIVEIRA, 2013).

Como exemplo de política setorial que vem se utilizando da licitação (do poder de compra do Estado) para alcançar outros valores, Oliveira (2013) cita a proteção do meio ambiente e o fomento ao desenvolvimento tecnológico do País. .