Minsky contra a “Guerra à Pobreza”

How many missiles would the government have to order before a job trickles down to Harlem?

L. Randall Wray A crítica de Minsky aos programas convencionais de erradicação da pobreza parte, em princípio, do reconhecimento de que seus esforços se concentram na transformação das pessoas, não na transformação da economia e da forma de organização da produção. Apesar de se tratar de uma abordagem específica, referente às políticas da “Guerra à Pobreza”, de 1964, parte do programa da Grande Sociedade do presidente estadunidense Lyndon B. Johnson, a posição crítica de Minsky pode ser compreendida de modo abrangente. A ênfase deste conjunto de políticas, segundo o autor, recai muito mais sobre o treinamento e o doutrinamento para o trabalho que no trabalho e nas funções a serem executadas em si. Isto, em sua interpretação, é insuficiente no que tange ao combate ao desemprego e à pobreza: sua única realização é conceder às populações pobres melhores chances face aos postos de

34

trabalho já existentes, de forma a apenas redistribuir a pobreza de modo mais razoável. (MINSKY, 1965, p. 1).

A defesa da posição do autor passa por três aspectos. Em primeiro lugar, a ênfase curto-prazista de aceleração do investimento no fator trabalho dos programas de redução da pobreza os torna irrelevantes. Isto porque tais programas não contemplam os encaminhamentos futuros da força de trabalho, cujo desenvolvimento é necessariamente de longo prazo, bem como, ao mesmo tempo, porque seus efeitos não se dão suficientemente no curto prazo, ou seja, não apresentam resultados imediatos. Para o autor, o verdadeiro desafio de qualquer política de redução da pobreza é o de reverter a má distribuição de renda a partir das condições presentes de capacidade de produção, de habilidade e distribuição geográficas da força de trabalho, das parcelas pobres da população e dos desempregados. (MINSKY, 1968, p. 27).

Em segundo lugar, a estrutura institucional da economia capitalista avançada dos Estados Unidos, desde o pós-guerra, é, segundo a interpretação de Minsky, essencialmente pré-keynesiana. Enquanto fruto da Era Roosevelt e da preocupação com crises de deflação de ativos, sua estruturação “(...) reflete um enviesamento – nascido da depressão – favorável ao investimento e à intensividade em capital e contrário à participação na força de trabalho e à deflação.” (MINSKY, 1986, p. 325, tradução nossa). Em função disto,

ever since the Kennedy Administration various schemes have attempted to induce economic growth and full employment by inducing or subsidizing investments. But ever since inducing investment has been a major policy objective, the growth, employment and stabilizing characteristics of the economy have deteriorated. (MINSKY, 1986, p. 346).

Para Minsky, uma estrutura de estímulos é certamente adequada quando o objetivo é a eliminação da presença e da ameaça de depressões profundas e prolongadas, mas, quando implementadas ao longo da alta das flutuações, introduz fortes vieses inflacionários. Por isso, deve ser constantemente revista conforme o desempenho da produção e do comércio e da dos níveis de desemprego e pobreza. (MINSKY, 1986, p. 325). Segundo o autor, contudo, sequer as reformas da Era Reagan alteraram esta institucionalidade, de forma que se manteve uma continuidade essencial na economia estadunidense: a ausência de uma reforma estrutural, mesmo diante do reconhecimento de que o colapso da demanda agregada e dos lucros, como acontecia ocasionalmente antes das reformas de Roosevelt, deixara de ser um perigo real e imediato após a transição de um governo pequeno e restrito para um Big

35

econômicas dos Estados Unidos, apenas a preservação da mesma institucionalidade desde a década de 1930. (MINSKY, 1986, p. 328).

Since 1967, the monetary and fiscal policy measures undertaken to sustain aggregate demand and profits have succeeded in substituting a stepwise accelerating, though cyclical, inflation and a cyclical trend of rising unemployment rates for a deep depression. The policy problem is to devise institutional structures and measures that attenuate the thrust to inflation, unemployment, and slower improvements in the standard of life without increasing the likelihood of a deep depression. (MINSKY, 1986, p. 328).

Especificamente, esta estrutura de políticas econômicas e de estímulos corresponde a um comprometimento estrito com o crescimento econômico, fundamentado no subsídio à demanda e no estímulo ao investimento privado. Seus instrumentos são a condução das condições de financiamento, incentivos fiscais ao investimento, compras governamentais, transferências de pagamentos e o nível de afrouxamento monetário, combinados com gastos públicos em segurança e defesa: conjunto de elementos que, segundo o autor, conduz à inflação crônica e a booms de investimento, conducentes, por sua vez, ironicamente, à instabilização financeira e a crises de deflação de ativos. (MINSKY, 1986, p. 323;343).

A ênfase no investimento privado emerge do entendimento de que o crescimento econômico é o único mecanismo possível para a redistribuição da renda. Como para a teoria

econômica ortodoxa a distribuição da renda entre os fatores de produção é dada pelas condições técnicas da produção, a única forma eficiente de se aumentar a magnitude absoluta que cabe ao fator trabalho é aumentar a renda total. (MINSKY, 1973, p. 97).

Para garantir o fluxo de investimentos privados, por sua vez, os instrumentos elencados têm como finalidade aumentar a magnitude da eficiência marginal do capital, por definição uma variável plenamente expectacional. Mecanismos fiscais como isenções e favorecimentos são capazes de tornar remuneração do fator capital preferível à remuneração do fator trabalho, e contratos governamentais estratégicos – segurança e defesa, exploração espacial, construção de rodovias, subsídios imobiliários e pesquisa e desenvolvimento – tornam mais certa a lucratividade. Mas esta base estratégica para políticas econômicas de estímulo ao crescimento e ao emprego gera, para o autor, efeitos regressivos sobre a economia. (MINSKY, 1973, p. 98).

Como consequência imediata, tais dispositivos acabam por gerar uma demanda concentrada em processos produtivos intensivos em capital, de curta duração, de impactos concentrados no curto prazo e de remuneração concentrada nos lucros, o que tende a aumentar

36

a participação das receitas de capital na renda total de uma comunidade e a impactar negativamente a distribuição de renda.

A maior concentração da renda via ganhos de capital, por sua vez, permite um aumento do consumo conspícuo, o que conduz, via comportamento mimético, à pressão pelo aumento do consumo das classes trabalhadoras, abastadas ou não. O aumento da demanda por consumo sustenta a escassez de capital e realimenta a preponderância da remuneração do capital na renda total, bem como torna possível que a demanda agregada ultrapasse a oferta agregada, o que gera pressões inflacionárias de demanda.

O estímulo a mais altas eficiências marginais do capital nos setores estratégicos defendidos pelas políticas possibilitam também ganhos de capital devido à reavaliação dos portfólios dos agentes. A melhora das expectativas de remuneração e de valorização dos ativos destes capitais, por sua vez, nutre um aumento das formas especulativas das estruturas de financiamento dos passivos de forma geral. Ou seja, conduz também a um boom especulativo de investimento financiado por dívidas, contribuindo para a fragilidade das relações financeiras nos setores impactados. Esta fragilidade, por fim, impacta sobre o campo de atuação da política monetária, visto que uma restrição excessiva poderia conduzir a um processo corrosivo de deflação de dívidas e de ativos. (MINSKY, 1973, p. 98).

Por fim, esta ênfase no investimento privado em setores estratégicos pode impactar negativamente também o mercado de trabalho. A demanda por trabalho criada por estes tipos de incentivos concentra-se em trabalhadores qualificados e já de alta remuneração, o que dirime o potencial de melhoria na distribuição da renda e, em complemento, conduz diretamente a uma maior desigualdade salarial entre os próprios trabalhadores. Programas de obras públicas, por exemplo, geram demanda e empregos para parcelas já afluentes da população, trazendo benefícios imediatos para empreiteiras e trabalhadores qualificados e causando pouco ou nenhum impacto direto sobre a população pobre ou desempregada. Além disso, a diferenciação salarial intra-trabalho pode transformar-se em uma pressão inflacionária de custos. O aumento dos salários em determinado setor, pois, aumenta os preços do produto final deste setor em relação aos demais. (MINSKY, 1965, p. 20-1; 1973, p. 98-9).

This, in turn, increases the cash flows that must be realized if investment is to be sustained. For this to happen, it is necessary that the price of output rise to a level that is consistent with [the setor’s] wages. An investment strategy breeds a likelihood that both inflationary pressures in investment production and a need to generalize this inflation – in order to service the debt used in financing investment – will exist. (MINSKY, 1973, p. 98).

37

Em suma, a ênfase no estímulo ao investimento privado e ao crescimento econômico enquanto estratégia de política pública pode ter como consequências, em curto ou em longo prazo, a deterioração da distribuição de renda tanto via aumento da participação das receitas de capital na renda total quanto via diferenciação salarial intra-trabalho; a geração de pressões inflacionárias de demanda e de custo; e a intensificação da fragilidade financeira. Trata-se, na avaliação do autor, de uma política insuficiente e errônea no que diz respeito a seus próprios objetivos, porque uma economia baseada na aceleração do crescimento por indução via investimento privado intensivo em capital pode não apenas não gerar crescimento, como também “tornar-se cada vez mais inequitativa em sua distribuição de renda, mais ineficiente em suas escolhas técnicas e mais instável em seu desempenho geral.” (MINSKY, 1986, p. 325, tradução nossa).

Para Minsky, portanto, se “ineptas e inapropriadas”, as formas específicas que venham a assumir o investimento e seu financiamento, bem como os estímulos estratégicos de políticas públicas, podem deter o alcance do pleno emprego, a expansão do consumo, a redução da desigualdade de renda e a estabilidade de preços. (MINSKY, 1986, p. 326). É nesse sentido que o autor destaca os programas de gastos públicos de estímulo da era Kennedy-Jonhson, de forte concentração nos setores militares e de pesquisa: seu efeito imediato é beneficiar os setores tecnologicamente mais desenvolvidos e os estratos superiores da população no que diz respeito à renda e à educação. Apesar de surtirem efeito sobre a pobreza e a desigualdade de renda, visto causarem impactos amplos sobre a deficiência generalizada da demanda agregada, tratam-se de políticas de combate à pobreza que não são diretamente direcionadas a impactar a população mais pobre. (MINSKY, 1969, p. 9). Segundo o autor, dessa forma,

The war on poverty has in effect followed an employment strategy – although the initial gains in employment were not distributed so as to achieve a maximum impact upon the population in poverty. The employment strategy actually followed was not efficient either in terms of the initial impacted population or the bundle of goods produced with respect to the goal of ending poverty. The power of adequate employment opportunities is perhaps made clear by the success in decreasing poverty of even the poorly designed employment program that in fact was implemented. We can only conjecture at the impact that a high-employment policy specially designed to reduce poverty would have upon the population in poverty. (MINKSY, 1969, p. 63).

38

Em terceiro lugar, o ímpeto crítico do autor em relação às políticas tradicionais de redução da desigualdade vem do reconhecimento da ênfase das políticas econômicas nos Estados Unidos, do pós-guerra até o final da década de 1970, na geração de renda independentemente da participação no mercado de trabalho e na produção. A solução encontrada para a insuficiência da organização das relações de produção em gerar postos de trabalho suficientes para toda a população capaz e disposta a trabalhar e auferir renda foi o direcionamento de políticas econômicas para a determinação de regras e incentivos justamente à redução da participação no mercado de trabalho: o aumento da idade escolar, a redução da idade mínima para a aposentadoria e o aumento de seus benefícios, ou, ainda, o incremento da renda disponível, como programas de bem-estar, seguro-desemprego e food

stamps. (MINSKY, 1975a, p. 140-1).

O autor não se opõe diretamente a programas de bem-estar e de proteção social, tampouco rejeita a importância e o papel societário de determinados programas de transferência de pagamentos. Há parcelas da população, pois, das quais sequer se deveria esperar que compusessem a força de trabalho, de forma que a existência material destas parcelas da população deve sim ser garantida por meio de programas sociais e de transferência de renda. Tais programas e tais parcelas da população são, segundo o próprio autor, conscientemente deixadas de lado em suas análises. (MINSKY, 1968, p. 27).

Políticas de transferência de renda nos moldes estadunidenses, na interpretação de Minsky, tratam-se efetivamente de mecanismos de redistribuição: a transferência, por intermédio de tributação, de parte da renda da parcela ativa da população para a parcela inativa. Mas isto se dá em detrimento da parcela ativa pela via indireta do aumento da demanda e do preço dos bens de consumo finais devido ao não aumento do volume de produção ou sem um aumento salarial correspondente ao aumento da produtividade. Além disso, a redução das proporções da força de trabalho e da atividade produtiva dedicadas à produção de bens de consumo finais e o seu redirecionamento, por exemplo, ao setor de bens de investimento ou a bens públicos estéreis - como o setor militar, destacado pelo autor -, conduzem à extrapolação da renda em relação à produtividade dos setores de bens de consumo e também induzem ao aumento dos preços. Os programas de incentivo à redução da participação no mercado de trabalho identificados pelo autor, portanto, reduzem o padrão material de vida não apenas dos trabalhadores empregados no setor de bens de consumo, mas de toda a população. (MINSKY, 1975a, p. 140-1).

39

A reversão destes processos poderia se dar por meio do estabelecimento de políticas públicas de incentivo à participação no mercado de trabalho, com vistas à geração de aumentos absolutos e relativos na produção de bens de consumo e na oferta de serviços, de forma a reverter as tendências inflacionárias. Mas, como lembra o autor, o mecanismo clássico de redistribuição de renda por meio de políticas públicas é justamente a transferência de renda a partir da arrecadação tributária, com efeitos diretos sobre a renda disponível. Historicamente, nos Estados Unidos, programas do tipo assumiram duas formas ao longo do século XX. Durante a Grande Depressão, imersos na dominância das expectativas estagnacionistas, defensores de programas de equalização de renda propunham a imposição de limites ao acúmulo de riqueza por meio de impostos sobre o capital como forma de arrecadar recursos para a redistribuição. Por outro lado, diante do otimismo da década de 1960, “inspirado pela aritmética dos juros compostos", a proposta para se eliminar a pobreza era enviesar, em favor das populações menos favorecidas, a distribuição dos incrementos à riqueza trazidos pelo crescimento econômico. (MINSKY, 1969, p. 47; 1975a, p. 140-1).

Segundo a lógica do enviesamento da distribuição dos incrementos de renda, um percentual muito pequeno do crescimento da renda das populações abastadas redirecionado às populações vivendo em condições de pobreza significaria um aumento percentual muito elevado em suas rendas. Em um sentido estritamente matemático, um programa de redistribuição dos incrementos à riqueza nestes moldes é capaz de conduzir a uma maior equalização da renda ao longo de determinado período de tempo. Para a consecução de tal objetivo, por sua vez, tornam-se relevantes o tempo de duração do programa, as populações- alvo da redistribuição e a proporção-alvo de equalização. Tal precisão aritmética, contudo, depende em demasia de condições macroeconômicas muito específicas: determinado patamar resistente à baixa de crescimento anual do PIB e da renda per capita e um crescimento da arrecadação tributária sem aumento na taxa de tributação. Ou seja, sustenta-se somente com um crescimento contínuo da economia. Mesmo dadas estas condições já demasiadamente restritivas, contudo, um programa radical, intenso, de equalização de renda se mostra inconsistente com o princípio segundo o qual, para a viabilidade política do programa, as parcelas abastadas da população – que, tecnicamente, estão sendo discriminadas pela nova política – também devam auferir benefícios sensíveis. O fardo e o desincentivo impostos a esta parcela da população se estendem e se intensificam de acordo com a intensidade e a duração do programa, bem como conforme as condições de realização tidas como pressupostos não se verifiquem na realidade. Estes moldes, na interpretação do autor, tornam

40

programas do gênero eminentemente vulneráveis, visto que se mostrarão, crescentemente, “politicamente impalatáveis”. (MINSKY, 1969, p. 47-50).

It is a characteristic of the algebra of geometric processes of redistribution that the burden of the program grows and is greatest in its final stages. Thus, growing political objections to redistribution programs can be expected as they progress unless the programs of redistribution simultaneously yield benefits, perhaps in kind, to the already well-off. A transfer-by-taxation scheme (negative income taxes) might not be politically acceptable even for a modest goal, whereas a work program with the same income equalization result that yields perceived benefits to the upper income groups might be acceptable. A program for radical income equalization cannot be accepted as the basis for action just because the arithmetic checks out. (MINSKY, 1969, p. 51).

Uma forma específica que um programa de transferência de renda poderia assumir, com efeitos diretos sobre a própria remuneração dos fatores de produção, é a de “dividendo social” ou “imposto de renda negativo” – o direito incondicional a uma renda, garantido por transferências de pagamentos. A virtude de tal política é dupla: significaria a eliminação tanto dos custos de manutenção de um programa abrangente de bem-estar com um número grande de beneficiários, de modo geral tidos como improdutivos, quanto do estigma social imposto a cada beneficiário, dada a universalidade do programa. Um programa de imposto de renda negativo poderia de fato proporcionar um nível de renda socialmente aceito para as parcelas economicamente inativas da população, mas Minsky apresenta três objeções a programas do gênero. Em primeiro lugar, caso a renda garantida seja efetivamente adequada e suficiente a seus receptores, ela fará surgir um forte desincentivo ao trabalho, à produção e ao investimento, gerando impactos diretos sobre o máximo produto nacional atingível – fundamental para o combate à escassez – e sobre o nível de preços. Em segundo lugar, ela conduziria à criação, pela via estatal, de uma classe de remittance men3, o que poderia tornar-

se socialmente desestabilizador, disruptivo à coesão de uma comunidade. Por fim, reconhecer a importância de um programa do gênero significa admitir que a operacionalização do presente sistema econômico impede que todos que desejem trabalhar e auferir renda desfrutem de determinado padrão material de vida socialmente aceitável. Em outras palavras, significa admitir a incapacidade da presente forma de organização social de servir às

3

Termo utilizado nos tempos do Império Britânico (1583-1997), principalmente no século XIX para indivíduos que viviam fora das Ilhas Britânicas e se sustentavam a partir de transferências domésticas de dinheiro:

REMITTANCE MEN n: a person living on remittance; esp: one living away from the British Isles but subsisting chiefly on remittances from home. (Webster’s Third New International Dictionary of the English Language, vol. II, H to R, p. 1920. Chicago: Encyclopedia Britannica, 1981).

41

necessidades e interesses da sociedade, de sobrevivência, de subsistência e de existência material.

The conventional neoclassical theory, as it confronts poverty in the midst of plenty, offers a truly dismal solution: the unworthy poor are to be barred from even the satisfactions and social intercourse of work by a perpetual dole. (MINSKY, 1972, p. 116).

Tornar necessário recorrer a programas de tributação e de transferência de renda como substitutos e como complementares a uma remuneração pela participação no trabalho social é o reconhecimento último da incompatibilidade entre os presentes processos de produção e distribuição e a própria vida dos membros da sociedade. (MINSKY, 1968, p. 29- 30; 1972, p. 116; 1986, p. 326).