O crescimento econômico e, por conseguinte, o acréscimo na movimentação de carga, tornou evidente o gargalo do sistema portuário e rodoviário brasileiro. O rodoviário porque a maior parte dos produtos nacionais é transportada até os portos pelas rodovias e o portuário pela deficiência nos acessos terrestres, profundidade do calado e outros problemas de infraestrutura dos terminais e pátios. Em estudo de 1978, Barat já apontava para os problemas identificados atualmente em alguns portos brasileiros, como a baixa tecnologia, densa área urbana e deficiências nos acessos terrestres.
O Porto de Santos tem uma extensão de 13 km de cais, com uma profundidade que
varia de 7,3 a 14 m e uma área útil total de 7,8 milhões de m2. Dos 62 berços de atracação,
11 são terminais privados. Este porto é o principal porto brasileiro em números da balança comercial (25% em 2010), sendo utilizado para a comercialização de produtos de várias regiões do país e de países do Mercosul (CODESP, 2010). Como consequência, é dentre os portos nacionais um dos que mais demandam obras de melhorias e ampliação.
Um estudo do IPEA sobre os portos brasileiros apontou a falta de acesso eficiente ao porto como um dos principais problemas, pois eleva os preços dos fretes e o tempo de espera dos caminhões para descarregar, danifica cargas perecíveis e prejudica a competitividade dos portos. Não obstante, a falta de uma ampla malha ferroviária para o transporte de carga no Brasil já causa um aumento do valor do transporte portuário (IPEA, 2010).
Particularmente para o Porto de Santos, a avaliação do IPEA (2010) assinalou como principais problemas: o congestionamento de caminhões dentro da área do porto, a estrutura ferroviária do porto, os entraves burocráticos, as dificuldade de acesso rodoferroviário para chegar ao porto, a falta de espaço e de retroáreas para armazenamento de contêineres, áreas nobres ocupadas por produtos com pouco valor agregado e terminais lotados.
Com a Lei de Modernização dos portos (1993), os terminais marítimos passaram para a responsabilidade da iniciativa privada e ao Governo Federal coube a administração e
a melhorias de infraestrutura, através da Secretaria de Especial de Portos – SEP103. Nesse
contexto, obras de dragagem e acessos terrestres são de responsabilidade do poder público.
103 A SEP foi criada por uma medida provisória e referendada pela Lei nº 11.518/2007. A ela compete
Em consonância com respectiva problemática, o PAC 1 deliberou recursos para as obras da Avenida Perimetral, margem esquerda (Guarujá) e margem direita (Santos) e aprofundamento do calado. No total de investimentos do PAC 1, foram destinados R$ 63,2 milhões (77%) na obra da Implantação da Avenida Perimetral Portuária e R$ 12,3 milhões na Dragagem de Aprofundamento do Porto de Santos. Em virtude destas obras não abarcarem a totalidade das deficiências do porto e a previsão de aumento da movimentação de cargas nos próximos anos no PAC 2, também constam obras de melhoria dos berços de atracação e de acesso terrestre ao porto.
As obras da margem direita estão em andamento. Apesar disso, ainda existe uma sobreposição entre o modal ferroviário e o rodoviário próximo à área do porto, o que causa uma série de problemas para o carregamento e descarregamento de produtos. De acordo com o estudo do IPEA (2010), a maioria dos portos brasileiros apresenta déficits nas áreas portuárias e a necessidade de expansão e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos são responsáveis por quase 90% do valor orçado para mitigar os gargalos.
Segundo o relatório do Porto de Santos (CODESP, 2009), considerando a implantação do viaduto sobre a Rua João Pessoa, concluída em 2009, parte da obra na perimetral direita eliminou o conflito rodoferroviário no local e auxiliou na distribuição do tráfego em direção à região de Outeirinhos e para o trecho Macuco-Ponta da Praia. Em
trabalho de campo ao Porto de Santos104, observamos a execução das obras e a existência
de outros pontos de interseção entre modais.
Foto 3 - Avenida Perimetral Esquerda, 2010 Foto 4 - Avenida Perimetral Esquerda, 2010
Fonte: Alessandra dos Santos Julio, maio de 2010. Fonte: Alessandra dos Santos Julio, maio de 2010.
setor portuário, além da execução de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura portuária, com os recursos orçamentários e do PAC.
A outra parte dos investimentos é direcionada a um dos problemas mais graves enfrentados por vários portos brasileiros, a saber: a profundidade dos canais de acesso e das baías de evolução. O serviço de dragagem se constitui como essencial para permitir a atracação de embarcações de grande porte, provocando ganhos de escala e possibilidades de redução dos fretes. De acordo com a Secretária Especial de Portos, o aprofundamento permitirá a atracação de embarcações duas vezes maiores que as permitidas atualmente (IPEA, 2010).
No Porto de Santos, as obras de dragagem estão sendo realizadas por uma empresa chinesa visando a um aumento de 13 metros para 15 metros de profundidade. As obras de dragagem do canal de navegação também constam dentre os projetos do PAC 2. Segundo o Relatório 4, essas obras foram concluídas em Junho de 2012.
É importante ratificar que essas obras extrapolam os limites regionais, porque interagem em nível nacional. O Porto de Santos, como o maior porto da América Latina, serve para o escoamento de produtos de outros estados e grande parte dessa produção atravessa a região metropolitana, consequentemente obras que facilitam o acesso ao porto não são apenas de interesse paulista. Para Pons e Reynes (2004) o sistema portuário desempenha papel fundamental no desenvolvimento econômico nacional e regional.
Foto 5 - Navio Draga Xin Hai Hu de empresa chinesa, no Porto de Santos, 2010
A tabela 30 demonstra a proporção de exportações do país e do estado de São Paulo. No ano de 2011 o estado de São Paulo exportou mais de 1/4 do valor das exportações nacionais. A maior parte dessa produção é escoada pelo porto de Santos. A porcentagem das importações paulista em relação à nacional é ainda maior, o estado importou mais da metade das importações nacionais no ano de 2011. Inclusive a balança comercial do estado paulista tem sido negativa nos últimos quatro anos, apesar da queda dos números em 2009 em consequência da crise externa. O gráfico 2 demonstra melhor essa relação, nele também fica mais visível a diferença entre as décadas de 1990 e 2000. Até 2002 a balança comercial brasileira não apresentava grandes variações, a partir deste ano ela segue em crescimento.
O aumento da atividade econômica em 2010, juntamente com a queda do dólar, colaborou para um aumento de 34,7% das importações pelo Porto de Santos neste ano. Contudo, os investimentos em infraestrutura não acompanharam os crescimentos no volume transportado.
Tabela 30 - Balança comercial brasileira e paulista entre 1997 e 2009 (em bilhões de dólares)
Brasil São Paulo
Anos Exportação Importação Saldo Exportação Importação Saldo 1997 52,99 59,75 -6,75 18,09 28,53 -10,43 1998 51,14 57,71 -6,57 18,23 27,93 -9,71 1999 48,01 49,21 -1,2 17,54 23,31 -5,77 2000 55,09 55,78 -0,7 19,79 25,58 -5,79 2001 58,22 55,57 2,65 20,62 24,78 -4,15 2002 60,36 47,24 13,12 20,11 19,84 0,27 2003 73,08 48,3 24,78 23,07 20,33 2,74 2004 96,47 62,83 33,64 31,04 27,11 3,93 2005 118,31 73,61 44,7 38,01 30,5 7,51 2006 137,81 91,35 46,46 46,15 37,05 9,1 2007 160,65 120,62 40,03 51,73 48,42 3,31 2008 197,94 172,98 24,96 57,33 66,35 -9,02 2009 152,99 127,65 25,35 42,46 50,48 -8,02 2010 201,91 181,69 20,23 52,29 67,78 -15,49 2011 256,03 226,24 29,79 59,90 82,16 -22,25
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), 2010.
Gráfico 2 - Balança comercial brasileira e paulista entre 1997 e 2009 (em bilhões de dólares)
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), 2010.
O aumento da movimentação de carga de 2010 em comparação com 2009 (demonstrado no capítulo 3) refletiu em uma busca por aumento da capacidade dos terminais. A maioria dos terminais do Porto de Santos está realizando ampliações, muitas das quais com aporte de recursos públicos, como é o caso do Terminal para Contêineres da Margem Direita S.A. (Tecondi) (Foto 6).
Foto 6 - Frente das obras de ampliação do pátio de contêineres da Tecondi, 2010
Fonte: Alessandra dos Santos Julio, maio de 2010.
Estão em construção mais dois terminais para contêineres e líquidos em Santos. Um pela Empresa Brasileira de Terminais Portuários S.A. (Embraport) e outro pela Brasil
Terminal Portuário – BTP. A estimativa é que “Juntos, BTP e Embraport quase duplicarão
a atual oferta de contêineres em Santos, para 5,6 milhões de TEUs (contêiner de 20 pés) até
o fim de 2013, quando a primeira fase dos dois terminais estarão concluídas [...]” (PIRES,
2011). A matriz de transporte regional deverá se adequar ou esse aumento da capacidade do porto ficará comprometido, ou pior, causará ainda mais congestionamentos no acesso terrestre e marítimo.
O governo do município de Santos, acompanhando os novos investimentos da iniciativa privada nos portos e observando os novos investimentos fruto da exploração do pré-sal na Bacia de Santos pela Petrobrás, realizou uma revisão do zoneamento do município a fim de ampliar a região apta a receber empreendimentos portuários. Essa ação também está atrelada ao projeto federal de duplicar o porto (PIRES, 2011).
A expansão do porto e os novos investimentos interferem em processos de valorização e desvalorização de áreas do município, perfazendo uma reorganização do espaço, tendo o poder público como promotor. O desenvolvimento de áreas produtivas
impõe novos desafios às cidades portuárias como as questões ambientais e socioeconômicas, demandando políticas públicas para a gestão da cidade e do porto.
Para Monié e Vidal (2006, p. 985) a relação cidade-porto e região-porto no Brasil deveriam fazer parte da mesma agenda, com projetos correlacionados de crescimento. Para onde estiver prevista ampliação para o porto também haja recursos para o município, de modo a transformar o porto “em instrumento a serviço do desenvolvimento local e/ou regional por meio de uma aproximação do porto e da cidade”.
Dessa forma é premente que juntamente com essa expansão econômica haja também investimentos nas áreas sociais, como saneamento, transporte público e ensino, visto que esse processo de crescimento demanda mão de obra especializada e, caso as empresas não a encontrem na região, precisarão recorrer a outras regiões reforçando processos de segregação e marginalização da população local.
Projetos correlacionando o porto e a cidade contribuem para estender o efeito multiplicador das atividades portuárias sobre a economia urbana e regional. Monié e Vidal (2006) reconhecem os desafios postos para tal concepção, principalmente as divergências entre os atores econômicos e as diversas esferas do poder político.
A Região Metropolitana da Baixada Santista105 tem grande possibilidade de
crescimento com os novos investimentos e este será mais efetivo se forem realizados de forma consciente e vinculados a projetos sociais, ambientais e infraestruturais que ampliem as interações espaciais intrarregionais.
A perspectiva de crescimento na movimentação nos portos permite também o crescimento da cadeia produtiva do segmento da indústria naval, com geração de demandas por serviços de apoio portuário, estudo e geração de novas tecnologias, entre outros serviços, com consequente efeito multiplicador sobre a economia por ocasião da geração de novos empregos. A indústria naval foi um dos segmentos que nas últimas décadas passou por um processo de desmantelamento e alta capacidade ociosa. Algumas fábricas passaram a produzir máquinas e equipamentos para outros setores (CASTRO,
2011). Roberto Garibe106 utiliza o Rio de Janeiro para exemplificar a situação da indústria
105 A Região Metropolitana da Baixada Santista foi criada pela Lei Complementar nº815 de 30.07.1996,
compreende o agrupamento dos Municípios de Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Praia Grande, Santos e São Vicente. A lei define entre as funções públicas de interesse comum “o planejamento e uso do solo, transporte e sistema viário regional, habitação, saneamento básico, meio ambiente, desenvolvimento econômico e social”.
106 Entrevista concedida pelo Senhor Roberto Nami Garibe Filho, Diretor do Departamento de Infraestrutura
de Logística e de Energia da Secretaria do PAC – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em 05 de maio de 2011.
naval nas décadas de 1980/90, para ele os investimentos do PAC 1 na Marinha Mercante fizeram renascer essa indústria.
Se o país continuar crescendo e o sistema de movimentos não acompanhar este crescimento, principalmente o portuário, em alguns anos haverá um apagão logístico. Reafirma-se, desse modo, a relevância dos projetos do PAC 1 que buscam alternativas à logística e à circulação regional e nacional, ao investir em outros portos nacionais. Contudo, é necessária uma maior eficiência e agilidade na gestão dos investimentos previstos no programa e maior obediência aos cronogramas. Algumas das obras do PAC 1 que estavam previstas para conclusão em 2010 estão sendo finalizadas em 2012. O IPEA (2010) também faz referência aos problemas burocráticos que causam lentidão na entrada e liberação das cargas.
Uma proposta de planejamento dos transportes atrelada a um projeto de desenvolvimento nacional não pode prescindir de pensar em todos os modais, de modo a aproveitar a eficiência de cada um. No PAC 1 não constam recursos para o modal hidroviário de São Paulo. Contudo, o PAC 2 apresenta várias obras para a Hidrovia Tietê- Paraná, principalmente para o Corredor do rio Tietê: ampliação e retificação de canais, implantação de barragens e eclusas, dragagens e sinalização. No capítulo 3 consta a proposta de portos secos do PDDT 2000-2020. A construção de conexões intermodais (portos secos) com a ampliação das ferrovias de acesso aos portos contribuirá para um menor estrangulamento do sistema rodoviário, principalmente na RMSP. Não obstante, o desenvolvimento regional perpassa por uma maior articulação entre os diferentes modais e na multiescalaridade das interações espaciais.