Modalidades de licitação e procedimentos de compra 82

Justen Filho (2012) explica que a licitação constitui um procedimento composto por uma série ordenada de atos administrativos, que podem variar de acordo com o objetivo que se pretende atingir. Destarte, uma modalidade de licitação consiste em um procedimento ordenado segundo certos princípios e finalidades. Nesta esteira, segundo Justen Filho (2012, p. 292), “as diversas ‘modalidades’ representam, na verdade, diversas formas de regular o procedimento de seleção”, sendo que “[...] distinguem entre si pela variação quanto à complexidade de cada fase do procedimento e pela variação quanto à destinação de cada uma dessas fases”.

O artigo 22 da Lei 8.666/93 estabelece cinco modalidades de licitação, a saber: I - concorrência; II - tomada de preços; III - convite; IV - concurso; e V - leilão. O Quadro 4 apresenta a definição de cada modalidade constante na Lei de Licitações.

MODALIDADE DEFINIÇÃO

Concorrência É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto (Art. 22, § 1º).

Tomada de preços

É a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária

qualificação. (Art. 22, § 2º).

Convite

É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente

especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas (Art. 22, § 3º).

Concurso

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias (Art. 22, § 4º).

Leilão

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação (Art. 22, § 5º).

Quadro 4 - Modalidades de licitação Fonte: Adaptado de Brasil (1993)

É importante ressaltar que a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, a qual não está disciplinada pela Lei nº 8.666/03, mas pela própria Lei nº 10.520/02 (DI PIETRO, 2012; JUSTEN FILHO, 2012; MELLO 2012), o que não significa, no entanto, “a ausência de submissão dessa modalidade licitatória às normas gerais contidas na Lei nº 8.666” (JUSTEN FILHO, 2012, p. 303). O pregão foi regulamentado na forma eletrônica por meio do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005.

Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de procedimentos, formalização do processo de licitação e prazos de publicação do instrumento convocatório (edital e convite) (JUSTEN FILHO, 2012; DI PIETRO 2012; MELLO, 2012). Assim, segundo Justen Filho (2012), as modalidades de licitação não são homogenias, sendo divididas em dois grupos:

a) as modalidades “comuns”, também chamadas por Gasparini (2011, p. 615. Grifos do autor) de grupo das modalidades sem finalidade específica, que incluem as hipóteses previstas nos incisos I a III do artigo 22, da Lei de Licitações, a

saber: concorrência, tomada de preços e convite, as quais podem ser utilizadas para a realização de qualquer tipo de licitação, dependendo apenas do valor estimado do contrato e da natureza do objeto (JUSTEN FILHO, 2012; GASPARIN, 2011); e

b) as modalidades “especiais” (JUSTEN FILHO, 2012), também chamadas de grupo das modalidades com finalidades específicas (GASPARINI, 2011, p. 616.

Grifos do autor), visto que são utilizadas para alguns fins determinados. Justen Filho

(2012, p. 293) classifica desta forma as modalidades contidas nos incisos IV e V do artigo 22, a saber, concurso e leilão, as quais encerram “os procedimentos licitatórios estruturados segundo as peculiaridades da futura contratação”. Gasparini (2011, p. 616. Grifos inseridos), no entanto, acrescenta a estas a modalidade pregão, visto que ela se destina, especificamente, a “aquisição de bens e contratação de serviços comuns8_”.

No entendimento da CGU (2011, p. 16), a escolha da modalidade de licitação adequada se baseia na utilização de dois critérios: um quantitativo e outro qualitativo. Ao levar em consideração o critério qualitativo, “a modalidade de licitação deverá ser definida em função das características do objeto licitado, independentemente do valor estimado para a contratação”. No entanto, se for considerado o critério quantitativo, “a modalidade será definida em função do valor estimado para a contratação, se não houver dispositivo obrigando a utilização do critério qualitativo”.

Segundo Di Pietro (2012, p. 414), a complexidade do procedimento de licitação difere para cada modalidade e tem a ver com o valor financeiro que envolve o futuro contrato. Assim, o procedimento licitatório “é mais complexo na concorrência, tendo em vista o maior vulto dos contratos a serem celebrados; é um pouco menos complexo na tomada de preços, em que o valor dos contratos é médio; e simplifica-se ainda mais no convite, dado o pequeno valor dos contratos”. A seguir são expostas as características gerais das modalidades de licitação mais usuais:

a) Concorrência: As características básicas da concorrência são a ampla

publicidade, tendo em vista a obrigatoriedade de divulgação do aviso do edital no

8 _{De acordo com o Art. 1º, Parágrafo único, da Lei nº 10.520/2002, que instituiu a modalidade pregão,}

“consideram-se bens e serviços comuns [...] aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado” (BRASIL, 2002).

Diário Oficial da União ou no Diário Oficial do Estado, dependendo da esfera que contempla o certame, além da necessidade de publicação em jornal de grande circulação no Estado, na região ou no Município; e a universalidade, já que possibilita a “participação de quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução de seu objeto” (DI PIETRO, 2012, p. 408). Os limites legais que obrigam a opção pela modalidade concorrência, levando em consideração o montante estimado da contratação, conforme estabelecido no artigo 23 da Lei nº 8.666/93, atualizada até 2012, são:

a) Obras e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00.

b) Compras e serviços que não sejam de engenharia acima de R$ 650.000,00.

Além disso, a concorrência é obrigatória, segundo Di Pietro (2012, p. 404- 405) nas seguintes hipóteses:

c) Compra e alienação de bens imóveis, qualquer que seja o seu valor; d) Concessões de direito real de uso;

e) Licitações internacionais, com ressalva para a tomada de preços e para o convite;

f) Alienação de bens imóveis de valor superior a R$ 650 mil;

g) Registro de preços, ressalvada a possibilidade de utilização do pregão;

h) Concessão de serviço público;

i) Parcerias público-privadas, nas duas modalidades, de concessão patrocinada e concessão administrativa.

b) Tomada de Preços: A modalidade tomada de preços pode ser realizada

para qualquer objeto, com exceção daqueles especialmente identificados para a concorrência, devendo ser respeitados os limites de valor estabelecidos no artigo 23 da Lei nº 8.666/93. Uma exceção são as licitações internacionais, tendo em vista que se admite, observados os limites do artigo 23, a realização de tomada de preços ao invés da concorrência, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores. Podem participar da tomada de preços os interessados previamente cadastrados, bem como os interessados que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento

das propostas. Os limites legais impostos para a realização desta modalidade de licitação, de acordo com a Lei nº 8.666/93, atualizada até 2012, são:

a) Para obras e serviços de engenharia, até R$ 1.500.000,00.

b) Para compras e serviços que não sejam de engenharia, até R$ 650.000,00.

c) Convite: Da mesma forma que a tomada de preços, o convite pode ser

adotado como modalidade de licitação para qualquer objeto, exceto os especialmente identificados para a concorrência. Deve contar com a participação de no mínimo três interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa. De acordo com Di Pietro (2012, p. 410. Grifos do original), trata-se da “única modalidade de licitação em que a lei não exige publicação de edital, já que a convocação se faz por escrito, com antecedência de 5 dias úteis (art. 21, § 2º, IV), por meio da chamada carta-convite”.

Os limites estabelecidos para a realização da modalidade convite, conforme artigo 23 da Lei nº 8.666, atualizada até 2012, são:

a) Para obras e serviços de engenharia, até R$ 150.000,00.

b) Para compras e serviços que não sejam de engenharia, até R$ 80.000,00.

d) Pregão: O pregão é adotado para a aquisição e contratação de bens e

serviços comuns, ou seja, “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”, conforme estabelecido no § 1º do artigo 2º do Decreto nº 5.450/2005, o qual regulamenta o pregão na forma eletrônica. Podem participar do certame quaisquer pessoas, inclusive aquelas não inscritas em cadastro. Além disso, a modalidade pregão pode ser utilizada “qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública” (DI PIETRO, 2012, p. 412). Complementa Mello (2012, p. 578) que o pregão “é uma forma de leilão não para alienar, mas para adquirir ‘bens e serviços comuns’”, onde os lances, no entanto, funcionam de forma a reduzir o valor da proposta inicial.

No que tange os procedimentos e parâmetros para realização das compras, a normatização pertinente é rigorosa. O artigo 14 da Lei 8.666/93 determina que “nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e

indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa”. O artigo 15 dispõe que:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;

IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. (BRASIL, 1993).

Em relação ao início do procedimento de licitação e documentos que compõem o processo, o artigo 38, da Lei nº 8.666/93, estabelece o seguinte:

Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso;

II - comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite;

III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsável pelo convite;

IV - original das propostas e dos documentos que as instruírem; V - atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora;

VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;

VII - atos de adjudicação do objeto da licitação e da sua homologação; VIII - recursos eventualmente apresentados pelos licitantes e respectivas manifestações e decisões;

IX - despacho de anulação ou de revogação da licitação, quando for o caso, fundamentado circunstanciadamente;

X - termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso; XI - outros comprovantes de publicações;

XII - demais documentos relativos à licitação.

De acordo com a CGU (2011) a abertura do processo administrativo e os atos que o compõem constituem a fase interna da licitação. Tendo sido cumprida a fase interna, passa-se ao cumprimento dos procedimentos que envolvem a fase externa, no se refere à sessão pública de exame da documentação e julgamento das propostas. Os procedimentos inerentes a cada modalidade de licitação são resumidos no Quadro 5.

MODALIDADE DE LICITAÇÃO E PROCEDIMENTOS DE REALIZAÇÃO Convite, Tomada de Preços e

Concorrência Pregão na Forma Presencial Pregão na Forma Eletrônica

• abertura dos envelopes contendo a documentação relativa à habilitação dos concorrentes, e sua apreciação; • devolução dos envelopes fechados aos concorrentes inabilitados, contendo as respectivas propostas, desde que não tenha havido recurso ou após sua denegação; • abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados, desde que transcorrido o prazo sem interposição de recurso, ou tenha havido desistência expressa, ou após o julgamento dos recursos interpostos; • verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços

correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de

julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou

incompatíveis;

• julgamento e classificação das propostas de acordo com os critérios de avaliação constantes do edital; e • deliberação da autoridade competente quanto à homologação e adjudicação do objeto da licitação.

• credenciamento dos licitantes, incluindo identificação do representante legal; • entrega dos envelopes de propostas e de documentação pelos licitantes, além da declaração dando ciência de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação; • abertura do envelope das propostas e a verificação de sua conformidade com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório; • seleção das propostas para a fase de lances verbais;

• fase de lances verbais; • exame da aceitabilidade da oferta do menor lance obtido e negociação com o licitante vencedor da fase de lances; • abertura do envelope contendo a documentação de habilitação do licitante vencedor da fase de lances; • declaração do vencedor; • fase de interposição de recursos; e • adjudicação e • homologação.

• após a divulgação do edital e do envio das propostas pelos licitantes até a data e hora marcadas, exclusivamente por meio eletrônico, ocorre a abertura da sessão, por meio de comando do pregoeiro; • verificação das propostas pelo pregoeiro e desclassificação daquelas que não estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital;

• ordenação, pelo sistema, das propostas classificadas pelo pregoeiro, sendo estas as que participarão da fase de lances; • início à fase competitiva, com envio de lances pelos licitantes, por meio do sistema eletrônico. • encerramento da etapa de lances por decisão do

pregoeiro. Após o comando do pregoeiro, transcorre período aleatório de tempo, de até trinta minutos, findo o qual é

automaticamente encerrada a recepção de lances;

• fase de negociação, mediante encaminhamento, a critério do pregoeiro, por meio eletrônico, de contraproposta ao licitante que tenha apresentado lance mais vantajoso, visando obter melhor proposta, com base nos critérios previstos no edital; • exame da proposta melhor classificada quanto ao preço estimado para contratação; • verificação da habilitação do licitante conforme disposições do edital. Há a possibilidade de envio de documentos e anexos via fax, com a posterior

remessa dos originais; • declaração do vencedor; • fase de interposição de recursos, exclusivamente por meio do sistema eletrônico; • adjudicação e

• homologação.

Quadro 5 - Modalidade de licitação e procedimentos de realização Fonte: Adaptado de CGU (2011, p. 36-38)