Mundo Multicêntrico: a interação micro e macro 42

possível com a existência das fronteiras nacionais – o ponto de partida das relações internacionais estabelecido por Bull (2002). A primazia da política defendida por esse autor indica a ampliação da cultura cosmopolita como um possível futuro para a sociedade internacional – embora ainda estejamos distante dessa realidade.

Duroselle (2000), mestre da escola francesa, defende um equilíbrio entre a esfera política e econômica, negando a primazia das relações econômicas como força de um bloco único. O reconhecimento dos Estados por meio das fronteiras é dado visto como inadequado por esse autor, já que não leva em conta as épocas da história em que as fronteiras não existiam e, principalmente, limitam as soberanias por meio de uma consistência jurídica uniforme que nem sempre representa uma unidade política. Para compreender o mundo atual, é preciso a combinação de métodos que abarquem a política internacional dos Estados (papel dominante de um grupo detentor do poder) e as interações de caráter privado (indivíduos) também presentes nas relações internacionais. Logo, não existe ato na política exterior que não tenha um aspecto de política interna.

As ideias acima chamam atenção para o estabelecimento de níveis de análise. Ao centrar na decisão individual, evidencia-se mais o papel das ideias, a natureza cognitiva do processo de tomada de decisão. Ao olhar para os fatores políticos domésticos, direcionam-se a análise para as estruturas de decisões burocráticas, os seus procedimentos, os grupos de pressão e o jogo de alianças. Já o sistema internacional traz a perspectiva da distribuição de poder entre os estados em que seria possível mensurar o impacto dos diferentes comportamentos.

1.2 Mundo Multicêntrico: a interação micro e macro

Já que as unidades (seja indivíduo ou Estado) e a estrutura (sistema internacional) estão em constante interação e se retroalimentam, o ideal é confrontar os diferentes níveis de análise a fim de evitar o risco de

conclusões enviesadas. Essa interação micro e macro é desenvolvida por Rosenau (1993).

A predominância da perspectiva estatocêntrica deixou de ser condizente com as extensas e rápidas alterações responsáveis pela configuração de uma nova ordem mundial. Segundo Rosenau (1993), três parâmetros traduzem essas transformações. No parâmetro macro, o sistema anárquico passa por uma bifurcação entre Estados e subsistemas multicêntricos. No parâmetro macro-micro, há uma realocação das estruturas de autoridades que interligam as coletividades com os cidadãos. Seria no parâmetro micro que as demandas coletivas ganhariam voz sob novas formas de atuações internacionais (como a dos governos locais).

Precipitada pela crise do Estado, essa realocação das estruturas de autoridades acontece em diferentes direções (Ibid., 1993). Por um lado, há uma orientação da fronteira nacional para dentro do país, fortalecendo os grupos subnacionais. Da mesma forma, há uma tendência de regionalismo ou multilateralismo – a exemplo de organizações supranacionais como a Comunidade Europeia. Por outro lado, há uma movimentação do local para o internacional e do multilateral para as negociações em bloco. Essas múltiplas direções reforçariam as tensões existentes entre dinâmicas de centralização e descentralização – o que evidencia a “turbulência na política mundial”.

Figura 1 – Turbulência na Política Mundial Fonte: elaboração própria.

(encontros) que ampliam a capacidade dos indivíduos de influenciar o meio internacional, agregando seus comportamentos em resultados coletivos relevantes. Inúmeros fatores têm propiciado a convergência dessas ações, desde o avanço tecnológico das comunicações e dos transportes até a mudança de mentalidade – compartilhada por esses canais propiciados pela globalização. Enquanto os indivíduos perseguirem o desenvolvimento de suas habilidades (ampliação analítica, capacidade de gerar impactos, legitimidade de seus atos), a turbulência nas questões internacionais deve persistir.

Especificamente ao parâmetro micro – foco deste trabalho –, Rosenau (1990) apresenta três tipos genéricos de atores. O primeiro é o cidadão, que faz parte de uma coletividade com capacidade de agregação, mobilização e controle. O segundo representa os líderes dessa coletividade, representados pelas autoridades locais ou mesmo lideranças dos movimentos não governamentais. O terceiro é o ator privado que, de modo independente, tem propensão a realizar ações na arena global com consequências no curso dos eventos. Apesar de esses três atores compartilharem realidades comuns, há diferenças importantes entre eles.

Em relação a seus respectivos papéis, Rosenau (1990) aponta uma variação quanto às habilidades e às orientações de suas ações. O oficial público, por exemplo, age de modo mais consciente e sensível às regras e às necessidades de suas coletividades. Em relação à posição ocupada no processo de interação micro-macro, os líderes locais seriam os que interligariam a base de sustentação do sistema com o nível macro. Isto é, ao circular pelos níveis mais elevados, esses são responsáveis por responder a questões macro do mundo. Tal perspectiva reenfatiza o potencial das autoridades locais de dar sequência ou provocar mudanças no nível macro – inclusive por meio de suas próprias relações internacionais com contrapartes. As coletividades seriam atores na medida em que possuíssem estruturas com autoridades legítimas e outros mecanismos capazes de sustentar a coerência e a coordenação entre os indivíduos. É graças à manutenção dessas particularidades (que distinguem as coletividades do seu meio externo) que os líderes conseguem agir em nome desses subgrupos. Logo, os governos locais (ou mesmo os órgãos burocráticos na

administração federal) estariam mais próximos desse subgrupo do que da ideia de Estado Nacional (ROSENAU, 1990). Por serem estruturas formais de autoridade do Estado, esses subgrupos apresentam uma hierarquia definida, com tarefas específicas a serem cumpridas, que limitam as suas aspirações e mesmo sua autonomia em prol da coletividade.

Os governos subnacionais, assim como sociedades transnacionais, partidos políticos e agencias burocráticas, são classificados por Rosenau (1990) como atores livres de soberania (sovereignty-free). Enquanto os Estados, atores condicionados pela soberania (sovereignty-bounded), monitoram uma vasta série de issues da agenda global que os forçam a dividir seus recursos de poder em inúmeras obrigações, os governos subnacionais teriam condições de concentrar seus esforços em um número seletivo de objetivos. Autores como Hocking (2004) preferem tratar os governos subnacionais como atores mistos na medida em que esses estão condicionados a certa soberania definida na Constituição do país, além da sua capacidade de atuar de forma independente e pontual.

Essa diferenciação na capacidade de tomada de decisão dos dois atores acima remete a distinção proposta por Keohane e Nye (1977) entre sensibilidade e vulnerabilidade. Sensibilidade refere-se a situação prévia do ator exposto a mudanças no sistema internacional, antes de reagir a essas mudanças. Já vulnerabilidade refere-se a quantidade de esforço necessário para superar essas mudanças e restabelecer um equilíbrio. Semelhantemente, Rosenau (1990) sugere que em momentos de menor turbulência no cenário global, os líderes locais teriam maior proeminência no cenário global quando comparado aos outros dois tipos de atores do nível micro. O mesmo pode ser afirmado em relação aos Estados, ou seja, os governo subnacionais são mais sensíveis e vulneráveis as crises internacionais, focando-se a contextos mais específicos da agenda local.

A relação entre os governos locais, os órgãos burocráticos e as autoridades estatais são constantes e, às vezes, tão próximas que se chega a observar uma circulação da elite política entre esses cargos. Assim, antigos secretários municipais e mesmo prefeitos assumem postos de destaque em órgãos federais. No entanto, esse fato não garante um ambiente de cooperação ou rivalidade. Embora sensibilizados ao tema, esses líderes

acabam por preservar suas autonomias e por servir aos interesses finais dos órgãos em que se encontram. Por isso, é comum verificar a mudança de posição desses quando situados nos diferentes órgãos e subgrupos.

A dinâmica no nível macro, bifurcado pela nova ordem pós- internacional, tenderia a favorecer mais os subgrupos – em razão da descentralização e da especialização – do que os Estados, enfraquecidos relativamente. Apesar das diversas limitações de recursos, subgrupos mais homogêneos, comprometidos com as necessidades comuns e aspirações individuais, seriam formados com grande efetividade em seus resultados. Caberia ao Estado o papel de manter uma jurisdição legal adequada e o exercício de supervisão sobre a proliferação desses subgrupos.

A mesma dinâmica que fortalece esses subgrupos poderia ser, entretanto, responsável por fragmentar essa autoridade, erodindo a sua base de consistência. Rosenau (1990), assim como Held (1999), retoma o cenário de um novo medievalismo para representar essa fragmentação do poder atual. Dessa forma, os governos de hoje convivem com “outros atores” da política mundial, semelhantemente à situação na Idade Média em que esses partilhavam a influência com outras associações – a exemplo da organização política universal da Cristandade Ocidental. Todavia, para Bull (2002) só é possível afirmar o aparecimento de uma ordem política neomedieval se o conceito de soberania deixasse de ser aplicado.

Com o objetivo de verificar o grau de penetração dessas “outras associações” na supremacia do Estado sobre o território e seus cidadãos, BULL (2002) elenca cinco dimensões de análise. Primeiro, a integração dos estados demonstrariam uma tendência para o regionalismo baseada na concepção da “paz em parcelas”. Segundo, o surgimento de empresas transnacionais com poderio econômico maior que inúmeros países poderia inspirar uma ameaça para o Sistema de Estado. O que está em análise, aqui, é se o regionalismo e o acesso ao mercado pelas empresas resultariam necessariamente em uma redução do poder dos Estados.

A desintegração dos Estados é um terceiro indicador característico da história recente quando observamos a divisão de “novos Estados” (como a Iugoslávia), ou mesmo movimentos separatistas em Estados consolidados

(como os Bascos na Espanha e os Québécois no Canadá). Outra transformação que poderia sugerir a “reencarnação secular da ordem medieval” é a restauração da violência internacional por meio de grupos não estatais (ou privados). Apesar de o moderno sistema de Estado admitir o uso da força apenas por atores soberanos, são notórias ações terroristas em escala global. A diferença entre esses dois casos apresentadas por Bull (2002) é que, enquanto os grupos dissidentes realizam ações em prol de maior autonomia local – não contestando de fato a soberania dos Estados que os englobam –, os terroristas buscam ocupar os órgãos governamentais de seu país e exterminar possíveis ameaças externas.

Por último, a unificação tecnológica representa o instrumento favorável a todas essas manifestações descritas acima. Para Bull (2002), o “encolhimento do mundo” não teria alcançado uma unidade de percepção – ainda que capaz de ampliar a concepção e interação recíproca. As empresas transnacionais tampouco teriam conseguido impor restrições às atividades do Estado. Além disso, substituir a ordem mundial de Estados nem sequer faz parte do interesse dos grupos dissidentes ou terroristas. Ou seja, as ações desses outros grupos não retiraram a utilidade e a viabilidade do conceito de soberania.

É fato que as ações dos subgrupos de hoje (a exemplo dos governos locais) tendem a figurar estruturas de autoridades sobrepostas, semelhantes às do período medieval, que ampliam a interação entre os diferentes povos. Entretanto, a permanência do sistema de Estados evita o contexto de insegurança contínua e difusa da Idade Média, além de agregar, em alguns casos, povos de características comuns. Ainda que se observem estruturas e procedimentos próprios, esses dois mundos não podem ser dissociados.

Enquanto o mundo estatocêntrico é mais baseado em procedimentos formais e preceitos hierárquicos; no mundo multicêntrico, a base das relações entre os atores é mais igualitária, embora mais temporária, específica e suscetível a mudanças (ROSENAU, 1990). Se, por um lado, as relações entre governos locais são mais assimétricas em termos de competências a serem desempenhadas dentro do território nacional; por outro lado, há um menor constrangimento por poderes diferenciados, por autoridades formais ou por instituições estabelecidas.

O mundo multicêntrico é marcado pelo desafio de manutenção e integração dos subsistemas, ao mesmo tempo em que é confrontado por um dilema de autonomia. Autonomia refere-se, aqui, às condições sob as quais o sistema é capaz de suportar responsabilidades, desempenhar tarefas estabelecidas, esforçar-se para alcançar os objetivos inerentes à sua razão de ser (Idem, 1990). Assim, quanto maior é a integração de subsistemas, mais constrangimentos são gerados, o que reduz, em partes, essa autonomia. Todavia, como o modelo de colaboração do mundo multicêntrico é baseado em coalizões situacionais de menor escala, com o desuso de instrumentos coercitivos de força, os constrangimentos criados por essa integração de subsistemas é menor do que se verifica no sistema internacional.

No entanto, os Estados mantêm a capacidade de estabelecer regras que conduzem o sistema internacional (mundo estatocêntrico). Embora aceitem as regras desse sistema e muitas vezes a utilizem, os atores do mundo multicêntrico são capazes de ignorar ou evitar as demandas do Estados, buscando recursos e formas próprias de alcançar seus objetivos. Os Estados podem empregar consideráveis recursos para fixar limites políticos nos quais os atores multicêntricos devem operar (WALTZ, 1979), mas não podem obrigar que esses ajam fora de seus próprios objetivos (ROSENAU, 1990).

Enquanto “issues” de segurança e territorial não ameaçam a rede de soberania do mundo estatocêntrico, os Estados são externos e não constitutivos do modelo multicêntrico. Portanto, os atores multicêntricos são autônomos, mas interagem com os atores soberanos, sejam na competição, na cooperação ou no conflito.