1. CARACTERIZAÇÃO, CONTEXTO E OBJECTO DE ESTUDO FACE ÀS NOVAS AMEAÇAS À SEGURANÇA INTERNA
1.4. Necessidade de uma nova abordagem sobre segurança face às novas ameaças
A Política de Defesa e Segurança de Moçambique, faz menção à Defesa Nacional, à Segurança Interna e à Segurança do Estado, na perspectiva de Segurança Nacional, cujo fim é impedir que a soberania e o bem-estar político, económicos e sócio-cultural estejam ameaçados, mas também, permitir uma constante interacção com outros Estados (da região, do continente e do mundo), para a preservação do bem-estar, sem descurar que “o ambiente de segurança é complexo pelo processo de globalização, pelos atores envolvidos, pela tipologia das ameaças e pelo ambiente de governance81 da própria segurança”.82
Portanto, a Segurança Nacional resulta da conjugação dos esforços da Defesa Nacional e da Segurança Interna, mas também resulta de outras actividade levadas a cabo pelo Estado, que contribuem para esse fim. Segundo N. Lourenço et. al. quando as “ameaças são externas83 o esforço maior é das FA, as FS apoiam e, “quando as ameaças são internas” o esforço maior é das FS e recebem apoio das FA.84
J. Fonseca fala da Segurança Nacional como um fim orientado para a protecção dos interesses nacionais. Por esse motivo defende a pertinência do conceito de Defesa Nacional conter “as ideias estratégicas fundamentais para tornar mais seguro o país e, consequentemente,
81 Governance (governança), termos que é aplicado quando é possível “articular os
diferentes atores (estatais e não-estatais), para enfrentar dificuldades. Sua forma de agir é, portanto, a articulação, construindo consensos para resolver problemas”. A governance usa três dimensões consideradas essenciais: Carácter instrumento (meios e processos); actores envolvidos no seu processo (onde se salienta o aspecto participação); caracter consenso ou persuasão (A. Gonçalves, 2006:4).
82 Nelson Lourenço, “Criminalidade Transnacional e Globalização”, op. cit. p. 36. 83 O entendimento aqui é das ameaças externa à segurança nacional, levadas à cabo
por um actor estatal, portanto, naquelas situações em que se decreta o estado de excepção. Pois, pode-se fazer confusão, uma vez que o COT, na sua generalidade tem origem fora das fronteiras nacionais.
proporcionar as condições para obtenção de um melhor desenvolvimento”.85
Assim, da análise que faz sobre o assunto L. Cardoso diz que: “A Segurança Nacional é a condição da Nação que se traduz pela permanente garantia da sua sobrevivência em Paz e Liberdade, assegurando a soberania, a independência e a unidade, a integridade do território, a salvaguarda coletiva de pessoas e bens e dos valores espirituais, o desenvolvimento normal das tarefas do Estado, a liberdade de ação política dos órgãos de soberania e o pleno funcionamento das instituições democráticas”.86
Como já se referiu, a Segurança Nacional é a conjugação dos esforços da Defesa Nacional, da Segurança Interna e um conjunto de outras actividades do Estado. Para este estudo, interessam os conceitos de Defesa Nacional e Segurança Interna.
A Defesa Nacional, é considerada como “uma das atribuições do Estado que deve prover a segurança e a defesa necessárias para que a sociedade possa alcançar os seus objetivos”. É o Estado quem deve assegurar e criar as condições para que “o país não corra risco de uma agressão externa, nem esteja exposto a pressões políticas ou imposições econômicas insuportáveis, e seja capaz de, livremente, dedicar-se ao próprio desenvolvimento e ao progresso”. 87
Tanto o Livro Branco, como Ferreira e Barros, todos definem a “Defesa Nacional, associando-a a “Política Nacional de Defesa” e
85 José Nunes Fonseca, “o Conceito de Segurança Nacional, Perspectivado para
2030”, Boletim Ensino/Investigação, nº 1 (Novembro), Lisboa, Instituto Universitário
Militar, 2011, p. 93. Disponível em:
https://www.ium.pt/cisdi/boletim/Artigos/Conceitos%20de20Segurança%20Nacional%
20Perspectivdo%20p202030.pdf.
86 Leonel Cardoso, op. cit., p. 23.
87 A.A.V.V. “Livro Branco de Defesa Nacional”, Brasília, Ministério da Defesa, 2012, p.
referem que é um “conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas”.88
Do mesmo modo, tanto o Livro Branco de Defesa Nacional do Brasil, como a Política de Defesa Nacional de Moçambique89, elencam determinados objectivos da defesa nacional que convergem e são orientados para a:90
Garantia da soberania, do património nacional e da integridade territorial;
Defesa dos interesses nacionais, das pessoas, dos bens e os recursos nacionais;
Contribuição para a preservação da coesão e unidade nacional;
Contribuição para a estabilidade regional;
Segundo Cardoso, durante muito tempo o conceito de Defesa Nacional esteve associado ao uso de armamento, à guerra, envolvendo Estados, com a particularidade de que o poder político assegurava grandes investimentos em material bélico. Actualmente, a Defesa Nacional é vista de forma mais complexa, como uma defesa alargada ou ampla e ainda como uma defesa global ou integrada.91 O autor destaca
88 A.A.V.V. “Livro Branco de Defesa Nacional”, op. cit., pp. 24-25 e Patrícia Aparecida
Ferreira e Rodrigo Borges de Barros, “o papel das Forças Armadas na Defesa Nacional”, Uberaba, Universidade de Uberaba, 2016, p. 12. Disponível: www.defesa.gov.br/arquivos/ensino_e_pesquisa/defesa_academia/cadu/artigos/XIII_c adu/o_papel_das_forcas_armadas_na_defesa_nacional.pdf
89 Política de Defesa Nacional de Moçambique aprovada através da Lei nº 18/97, de 1
de Outubro.
90 A.A.V.V., “Livro Branco de Defesa Nacional”, op. cit., p. 25 e Política de Defesa e
Segurança de Moçambique, aprovada através da Lei nº 17/97, de 1 de Outubro.
91 Leonel Cardoso, “Defesa Nacional-Segurança Nacional”, palestra proferida ao curso
de Defesa Nacional, Nação e Defesa, Revista bimestral, Lisboa, Instituto de Defesa Nacional, 1981, p. 12.
as finalidades da defesa alargada ou ampla e da defesa global ou integrada.92 Assim é:
Defesa alargada ou ampla a que está enquadrada na vertente analítica, que para além da defesa militar, inclui também a “defesa económica, a defesa psicológica, a defesa civil, a defesa cultural”, entre outras. Para este caso, a Defesa Nacional aparece como “o somatório de todas estas parcelas (…)”;93
Defesa global ou integrada a que se encontra enquadrada na vertente sintética, integrando não só “elementos de defesa militar”, mas também a “política externa, a segurança pública, a protecção civil, a economia, as mentalidades”, entre outros elementos considerados indispensáveis. De referir que a defesa global é o modelo seguido pelos “países ricos ou industrializados”, enquanto a defesa integrada é seguida, na sua maioria, pelos países com menos recursos, embora haja países ricos que seguem a vertente de defesa integrada, considerados prudentes.
Independentemente da fórmula escolhida (defesa alargada ou ampla e defesa global ou integrada), o mais importante é perceber que a defesa é “um complexo problema nacional que não deve privilegiar apenas a “defesa militar”, deve-se considerar como indispensável, também, a integração dos “aspectos políticos, económicos e sócio- culturais, porque mais do que fazer a guerra, a defesa envolve outras áreas e serviços não militares.94
92 Idem. 93 Ibidem.
Este equívoco ainda prevalece. Há percepções que associam a Defesa Nacional, exclusivamente, à actividade militar, portanto, actividade desenvolvida pelas FA, para a condução da guerra. Se tivermos em conta que determinadas sociedades têm suas constituições a fazerem menção de forma destacada que a Defesa Nacional corresponde a actividade militar, materializada pelas FA, pode haver razão para essa percepção.
A Defesa Nacional deve ser vista como uma actividade do Estado que apresenta duas componentes, uma militar ou de condução da guerra, que é a responsabilidade da FA, e outra não militar, a responsabilidade de outros organismos de Estado. É nessa perspectiva que a Política de Defesa e Segurança de Moçambique95 para além definir a Defesa Nacional “como actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cidadãos, visando assegurar a independência e a unidade nacional, preservar a soberania, a integridade e a inviolabilidade do país e garantir o funcionamento normal das instituições e a segurança dos cidadãos contra qualquer ameaça e agressão armada”, refere-se, também que a componente militar da Defesa Nacional é assegurada pelas FADM, enquanto a componente não militar é assegurada pelos demais órgãos dos Estado.96
A Constituição da República de Moçambique (CRM), para além de indicar os princípios fundamentais da Defesa Nacional, refere que:
“A Política de Defesa e Segurança do Estado visa defender a independência nacional, preservar a soberania e integridade do país e garantir o funcionamento normal das instituições e a segurança dos cidadãos contra qualquer agressão armada”.97
95 Política de Defesa e Segurança.
96 Artigo 7 e 8 da Política de Defesa e Segurança. 97 Artigo 265 da CRM.
Partindo dessa visão dualista do conceito de Defesa Nacional que envolve duas componentes essenciais, a militar e não militar, é de concordar com o posicionamento de Francisco Proença Garcia ao afirmar que:
“A natureza e as características das novas ameaças, que podem ter origem em qualquer lugar fora da base territorial do Estado, manifestam-se no seu interior. O que impulsionou o desenvolvimento gradual de uma nova conceção de segurança alargada, coletiva ou cooperativa, abrangendo outras dimensões para além da militar e envolvendo outras agências e organizações que não só as de defesa”.98
O nosso raciocínio induz-nos para o entendimento de que “não basta a defesa para se obter a segurança”, apesar de que a ideia não é substituir a Defesa Nacional pela Segurança Nacional. Da análise que faz sobre este assunto Francisco Proença Garcia, prefere falar de “Segurança Nacional” no lugar de Defesa Nacional, por causa das percepções que foram referidas atrás, em que consideram a Defesa Nacional como sinónimo da “actividade militar”, enquanto na verdade e actualmente, a Segurança Nacional é mais “abrangente”.99 Por isso N. Lourenço et. al., afirmam que na Segurança Nacional cabe, para além da Defesa Nacional e Segurança Interna, outras “actividades e capacidades do Estado”, tais como a “economia, educação, a saúde, a justiça”, entre tantas outras áreas.100
Quanto à Segurança Interna, que é outra componente concorrente para a Segurança Nacional, ou um dos seus pilares fundamentais, pode- se referir que é condição indispensável para se consolidar “a democracia
98 Francisco Proença Garcia, “Defesa Nacional” in Enciclopédia de Direito e
Segurança, Coimbra, Almedina, 2015, pp. 99-101.
99 Idem.
e ao exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos, pela criação das condições de segurança, ordem e tranquilidade públicas necessárias e essenciais ao desenvolvimento económico, à promoção e consolidação da qualidade de vida dos cidadãos”.101
A definição tradicional do conceito de Segurança Interna está intimamente ligada aos esforços dos Estados para a manutenção e preservação das “fronteiras dos seus territórios soberanos”, (…) para proporcionar a “paz e a garantia de uma defesa intransigente do Direito Nacional face a eventuais ameaças”, que podem provir de fora ou de dentro das fronteiras estatais, de origem humana e que constituem uma das grandes ameaças às sociedades actualmente.102
Para Guedes há “um enquadramento conceptual que é a parcela mais significativa da Segurança Interna a carecer de protecção, por via de regra definida em termos dos seus referentes objetivos e nos termos da sua abrangência,…”.103
Assim, aquilo que na modelação clássica ou tradicional da Segurança Interna está em causa é o facto de nelas tenderem a ser claros os objectivos e as entidades passíveis de serem protegidos; a natureza e o tipo de risco, desafios e ameaças a que há que fazer frente, bem como a definição dos meios e dos agentes que nela se podem empenhar. Mais ainda, enquanto detentores monopolistas do uso legítimo da força num dado território e sobre uma dada população, os Estados e o pessoal que lhes está afectado não constituem apenas a referência central da segurança a garantir.104
101 Luís Fiães Fernandes, ”Intelligence e Segurança Interna”, Lisboa, Instituto Superior
de Ciências Policiais e Segurança Interna, 2014, p. 37.
102 Armando Marques Guedes, “Segurança Interna”, in Enciclopédia de Direito e
Segurança, Coimbra, Almedina, 2015, p. 425.
103 Idem. 104 Ibidem.
Para N. Lourenço, as referências mais consistentes sobre o conceito de Segurança Interna começam a emergir no “início da década de 1990”, resultante das “mudanças sociais e políticas, da globalização e dos impactos do fim da Guerra Fria”.105
Segundo este autor, a Segurança Interna é um conceito que tem sua origem, essencialmente, nas sociedades ocidentais, querendo significar “ordem pública”, portanto, actividade incumbida às FSS, actuando dentro das fronteiras estatais, apesar da grande maioria das ameaças ter sua origem fora das fronteiras nacionais.106
Outrossim, a Política de Defesa e Segurança define a Segurança Interna como sendo “actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, segurança e tranquilidade públicas, proteger as pessoas e bens, prevenir a criminalidade, contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições, o exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e o respeito pela Constituição e pela legalidade, sendo da responsabilidade da PRM.107
Este estudo e os problemas levantados, têm razão de ser se tivermos em conta os fenómenos atrás referenciados sobre a vasta extensão de fronteiras estatais e do espaço marítimo nacional, tudo isto conjugado com os recursos energéticos (carvão mineral e gás natural) e tantos outros recursos naturais, colocam o país numa posição geoestratégica privilegiada ao nível da região da SADC, mas também aparece como país de destino de muitos cidadãos estrangeiros e de redes do COT. Estas nas suas diferentes modalidades, são ameaça de origem humana que muito preocupa as autoridades.
Como foi acima referido, a extensão das fronteiras estatais e a extensão da costa, cinquenta e seis postos de travessia, mostram-se
105 Nelson Lourenço, “Segurança Interna”, in Enciclopédia de Direito e Segurança,
Coimbra, Almedina, 2015, p. 431.
106 Idem, p. 432.
muito insuficientes, pois, segundo informação fornecida pelo oficial do Departamento do Movimento Migratório no SENAMI, o ideal é instituir “pelo menos um posto de travessia em cada cinquenta quilómetros da linha da fronteira”.108
Há consciência que “o crime, a desordem e a insegurança nunca estão distribuídos de modo equitativo”. Enquanto alguns locais se mostram seguros e calmos, existem aqueles que têm experimentado “níveis mais elevados de criminalidade” e insegurança. Ou seja, os problemas de insegurança podem estar concentrados num ponto, pelos factores sócio-culturais diversos e característicos desse local, exigindo uma atenção especial e direccionada das autoridades, e noutros locais viver-se uma total tranquilidade.109
Aliado ao que se acabou de referir, as limitadas capacidades das FDS, que têm vindo a ser destacadas neste trabalho, para efectivar a vigilância, fiscalização, controlo e protecção das fronteiras em toda sua extensão, bem como reprimir todas as actividades ilícitas decorrentes e resultantes das vulnerabilidades das fronteiras estatais, fazem com que o país seja preferido pelas associações criminosas que entram e desenvolvem as suas actividades em qualquer ponto, dada a essa deficiente cobertura da protecção e segurança das fronteiras.
Do mesmo modo, nos locais onde não existem postos de travessia, são instituídos os postos simplificados, cuja responsabilidade pelo controlo do movimento migratório dos residentes das imediações das fronteiras é da Polícia de Fronteiras, a sua movimentação nunca deve exceder o raio de vinte quilómetros e a duração que não deve ser superior à vinte e quatro horas. O movimento de entrada e saída dos
108 Oficial do Departamento do Movimento Migratório do SENAMI entrevistado em
2015, na sede do Departamento, cidade de Maputo, por indicação do respectivo Chefe.
109 Ministério da Administração Interna, “Manual de Diagnósticos Locais de
cidadãos dos dois lados da fronteira é uma questão de confiança, pelo facto de não haver obrigatoriedade de apresentação de documento de viagem, nem documentos de identificação, tal como acontece nos postos de travessia. Daí decorre a sua vulnerabilidade.110
A questão é saber se os movimentos de entrada e saída de cidadãos, supostamente residentes junto às fronteiras não escondem actividades ilegais. Porque havendo deficiência na acessibilidade e na assistência social desses residentes fronteiriços, os locais sem protecção, sem postos de travessia e sem postos simplificados, podem ser usados para a prática de actividades criminosas, recrutados pelas redes do COT, pois os ganhos dessa participação nos crimes são condições para a sua sobrevivência. A análise que faz deste fenómeno Albuquerque considera que as fronteiras se tornam cada vez mais espaços de múltiplos conflitos. Alguns ocorrem com as comunidades residentes próximo desses locais, devido à factores como desemprego e ausência de políticas económicas e sociais, acabam enveredando pelo crime para sobreviver. 111
Outro assunto que é de grande interesse, é, por um lado, a necessidade de proactividade, com base nesse pressuposto, construída a partir de uma verdadeira cooperação policial ao nível da África Austral, principalmente, no “domínio da Segurança Interna”, por outro, a importância que o Estado deve dar às comunidades fronteiriças, através da criação de condições para a eliminação da exclusão e da pobreza a que estão sujeitas, portanto, através de políticas que conduzam à integração das crianças e jovens aos programas de escolarização, bem como cursos de formação profissional dos jovens e adultos e incentivos
110 Entrevista com o oficial da Polícia de Fronteira, indicado pelo General Comandante
do ramo, em 2015, na sede do Comando Nacional da Polícia de Fronteira, Cidade de Maputo
111 José Lindomar Albuquerque, Imigrações em territórios fronteiriços, VI Congresso
Português de Sociologia (25 à 28 de Junho), Lisboa, Universidade Nova de Lisboa, 2008, p. 8.
às pequenas e médias empresas para acorrerem a esses locais, por forma a proporcionarem ambiente de empregabilidade. Isso pode fazer com que a livre circulação das redes criminosas e a participação das comunidades fronteiriças os crimes sejam eliminadas ou reduzidas.112
Por exemplo na UE a cooperação policial “no domínio da Segurança Interna”, tem-se mostrado bastante proactivo face aos problemas relacionados com o COT e actividades terroristas, podendo-se afirmar que se encontram numa fase de integração regional bastante desenvolvida, onde a livre circulação de pessoas, bens, ideias, serviços e “abertura de mercado” é já uma tradição que perdura há muitos anos, havendo sinais bastantes visíveis de desenvolvimento em muitos domínios, embora essa livre circulação de pessoas, bens e serviço, acarrete, também, o “facilitismo ao desenvolvimento” das actividades associadas ao COT.113
Neste sentido, ao introduzirmos neste trabalho um conjunto de questões como: O quê? Por quê? Quando? Onde? Com quem? Que meios?, entre outras, pretendemos trazer ao debate um manancial de linhas de reflexão em volta do assunto que é objecto da abordagem, tendo em atenção as instituições que lidam com as matérias de segurança das fronteiras estatais em Moçambique e os respectivos papéis face ao fenómeno. Portanto, mais adiante, no capítulo IV desta tese, com epígrafe “as FDS em Moçambique, face às novas ameaças à Segurança Interna”, essa matéria será tratada de forma detalhada e com profundidade, focalizando a atenção para o conhecimento e compreensão das acepções dessas instituições não apenas quanto à sua organização, mas, fundamentalmente, quanto ao modo como levam a cabo as suas atribuições face ao COT.
112 Tiago Veloso Nabais, op. cit., p. 153. 113
A nossa motivação para a formulação e discussão desta temática prende-se com o facto do COT nas suas diversificadas modalidades concorrer para a desestabilização do bem-estar no mundo, em África, na região da SADC e muito particularmente em Moçambique e, também com o facto do seu combate ou sua redução exigir envolvimento de todos os Estados, os quais devem privilegiar o bem-estar comum e isso ser uma prioridade acima de tudo.