O Controle de Constitucionalidade e o Poder Legislativo

Nem sempre o Poder Judiciário deteve a competência para exercer o controle de constitucionalidade no Direito Brasileiro. De acordo com Nagib Slaibi Filho (online), a Constituição de 1824, sob influência do direito francês, atribuiu ao Poder Legislativo, na figura da Assembleia Geral, a prerrogativa de exercer o controle de constitucionalidade. O controle judicial somente viria a ser introduzido no ordenamento pátrio com a Proclamação da

República em 1889 e a influência do modelo norte-americano de controle de constitucionalidade, conforme corrobora Saul Tourinho Leal (2014, p. 142).

O Poder Legislativo pode realizar, de acordo com o ordenamento brasileiro, o controle preventivo e o controle repressivo de constitucionalidade, levando em consideração o momento no qual o controle é exercido.

O Poder Legislativo exerce o controle prévio por meio das comissões de constituição e justiça existentes em ambas as Casas do Congresso Nacional. Na Câmara dos Deputados o controle é realizado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, de acordo com art. 32, IV do Regimento Interno (Resolução n° 17, publicada no Suplemento ao Diário do Congresso Nacional de 22 de setembro de 1989). No Senado Federal, tal controle é exercido pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, nos termos do art. 101 do seu Regimento Interno.

Pedro Lenza (2011, p. 236/237) destaca a significância da declaração de inconstitucionalidade pelas referidas Comissões. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no seu art. 54, inciso I, dispõe que o parecer quanto à constitucionalidade ou juridicidade da matéria será terminativo. No entanto, o art. 132, §2° dispõe que ainda é competente o Plenário para discutir e votar o projeto de lei apreciado conclusivamente pelas Comissões. No Senado Federal, o art. 101, §1° expressa que quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposição, o Presidente do Senado, por despacho, a considerará rejeitada e arquivada definitivamente, salvo não sendo a decisão unânime. Portanto, o contido no §1° é a regra, sendo a exceção o art. 101, §2° que enuncia que quando se tratar de inconstitucionalidade parcial, pode a Comissão oferecer emenda, corrigindo o vicio.

Michel Temer (2008, p. 47) faz uma ressalva quanto aos dispositivos normativos que não são passíveis de controle prévio pelo Poder Legislativo, destacando as medidas provisórias, resoluções dos Tribunais e decretos.

O Poder Legislativo executa o controle de constitucionalidade repressivo quando, de acordo com art. 49, V da Constituição Federal, determina que é competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho (2014, p.57) registra que:

Poder regulamentar, portanto, é a prerrogativa conferida à Administração Púbica de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. Por essa razão, o art. 49, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os limites do poder de regulamentação.

O poder regulamentar encontra-se disposto no art. 84, IV da Carta Magna e confere ao Presidente da República a competência para expedir decretos e regulamentos para conferir fiel execução das leis. O art. 68 dispõe que as leis delegadas serão elaboradas pelo Chefe do Executivo. Pedro Lenza (2012, p. 242) afirma que quando é extrapolado os limites do referido artigo, cabe ao Congresso Nacional sustar o ato através do decreto legislativo.

Outro meio de exercício do controle repressivo por parte do Poder Legislativo é o juízo que recai sobre as medidas provisórias editadas pelo Presidente da República, conforme o art. 62 da Constituição Federal. De acordo com Alexandre de Moraes (2009, p.708), o Congresso Nacional pode aprová-la, convertendo-a em lei, ou rejeitá-la, sob o argumento de inconstitucionalidade.

Em caso recente, o Poder Legislativo considerou inconstitucional a Medida Provisória n° 669/2015, editada no dia 27 de fevereiro de 2015, que põe fim à desoneração da folha de pagamento. Na Sessão Plenária de 03 de março de 2015, o Presidente do Senado, Senador Renan Calheiros (PMDB-AL) , justificou seu posicionamento (2015, online):

No caso específico da MP 669, não se pode considerar como urgente a alteração de alíquotas de contribuições previdenciárias, cuja vigência deverá, por força constitucional, aguardar o prazo de noventa dias. Esta matéria poderia ser perfeitamente veiculada por projeto de lei de iniciativa da Presidente da República, que ainda dispõe a seu favor da possibilidade da urgência constitucional. Por essa razão, considero a MP 669, de 2015, inconstitucional.

Como visto, o controle preventivo é precipuamente realizado pelo Poder Legislativo, no curso do processo legislativo, pois compete a este trabalhar no processamento e na elaboração das Leis, sendo sua função típica conferida pela própria Constituição. Contudo, excepcionalmente, cabe o controle repressivo de constitucionalidade, tendo em vista que o direito brasileiro conferiu a regra ao Poder Judiciário o controle posterior das leis.

O Poder Legislativo, além de exercer a função legiferante, exerce sobre a Administração Pública o controle externo. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 822-823) destaca que a atividade de controle limita-se as hipóteses contidas na própria Carta Política, por interferir nos demais poderes, não podendo essa atividade ser expandida por leis infraconstitucionais sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes.

O controle externo é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas, de acordo com o art. 71 da Constituição de 1988. Os Tribunais de Contas são órgãos de natureza técnica que amparam o Poder Legislativo na realização do controle externo sob o caráter contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, buscando a eficiência da atuação Administração Pública.

Nesta linha, mesmo não se inserindo em nenhum dos Poderes da República, aos Tribunais de Contas cabe exercer também o controle de constitucionalidade, no desempenho da função de auxiliar o Poder Legislativo na atividade controle externo, ao qual foi constitucionalmente encarregado de realizar, como explica José dos Santos de Carvalho Filho (2014, p.1024): “eis que a doutrina constitucionalista dominante já admite que os órgãos fundamentais da República (Chefia do Executivo, os Tribunais Judiciários, as Casas Legislativas e o Ministério Público) também podem apreciar questões de inconstitucionalidade, visto que a eles compete, da mesma forma, a guarda da Constituição”.

Tanto no exercício da função legiferante quanto no exercício do controle externo com o auxílio dos Tribunais de Contas, o que é importa é que o Poder Legislativo tem papel notável no controle de constitucionalidade, logo, garante a supremacia constitucional, bem como zela pela força normativa da Constituição e consequentemente protege os direitos fundamentais.

4. O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS